試論我國現(xiàn)行土地制度的問題與完善規(guī)章制度

1、試論我國現(xiàn)行土地制度的問題與完善規(guī)章制度試論我國現(xiàn)行土地制度的問題與完善摘要 土地資源配置是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的永恒主題，土地資源是人類社會(huì)發(fā)展的主要資源。要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源可持續(xù)之間的關(guān)系，必須建立完善的土地制度。土地制度是社會(huì)影響整體的一項(xiàng)基本制度，土地制度的改革跟中國的整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。本文擬從20世紀(jì)以來我國土地制度改革與現(xiàn)狀著手，深入了解現(xiàn)行土地制度，從土地立法、土地利用效率、耕地資源的角度分析現(xiàn)行土地制度的問題，對土地利用規(guī)劃、征地制度以及耕地保護(hù)制度方面提出個(gè)人的見解。關(guān)鍵詞：土地制度;效率;非農(nóng)化;耕地保護(hù)abstract: allocation of land res

2、ources is the eternal theme of economic development, land resources is the main resource for human and social development. properly handle the relationship between economic development and sustainable land resources between land must establish a sound system. land system is a basic system of social

3、global, reform the land system of things related to chinas economic and social development. this paper intends to start from the 20th century and the present situation of land reform system, in-depth understanding of the current land system, legislation from the land, land use efficiency point of vi

4、ew, the analysis of the problem of existing arable land resources system, land use planning, land systems and farmland protection system to give my personal opinion on.keyword: land system; efficiency; nonagricultural; farmland protection目 錄摘要關(guān)鍵詞一、我國土地制度改革歷程與現(xiàn)狀概述(一)我國土地制度改革歷程(二)我國土地制度現(xiàn)狀二、我國現(xiàn)行土地制度存在的

5、問題(一)缺乏土地立法總體規(guī)劃(二)土地要素利用效率較低(三)土地過速非農(nóng)化三、完善我國土地制度的基本對策初探(一)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃，提升規(guī)劃法律效力(二)完善征地制度，增大征地成本，制衡政府權(quán)力濫用(三)完善耕地保護(hù)制度與措施(四)針對土地法律方面，加強(qiáng)立法工作參考文獻(xiàn)土地作為自然資源為人類生存提供必需品，作為資產(chǎn)為城市發(fā)展提供資金，作為資本又可拍賣，可以作為抵押貸款，其與人類的生存發(fā)展息息相關(guān)。土地利用效率與配置方式不僅直接影響了國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量，更是影響中華民族偉大復(fù)興大計(jì)的實(shí)現(xiàn)。中國正值社會(huì)主義初級階段，走中國特色社會(huì)主義道路，自改革開放以來，我國的土地制度發(fā)生了巨大的變革，

6、為我國的城市化、工業(yè)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展都作出了重大的貢獻(xiàn)。然而在這個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代，要保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)，必須不斷地改革創(chuàng)新適應(yīng)中國的發(fā)展趨勢，本文通過對改革開放以來中國土地制度的了解，分析我國現(xiàn)行土地制度的實(shí)行效果及其存在的問題，就完善我國土地制度提出個(gè)人的意見。一、我國土地制度改革歷程與現(xiàn)狀概述(一)我國土地制度改革歷程20世紀(jì)初的中國，社會(huì)矛盾及其尖銳，政局變幻莫測、民不聊生，當(dāng)時(shí)在中國實(shí)行的是極其不合理的封建土地占有制，農(nóng)村土地高度集中在地主、富農(nóng)的手中，而中農(nóng)、貧農(nóng)長期處于被剝削、被壓迫的狀態(tài)之下。然而當(dāng)時(shí)中國人口的絕大多數(shù)都是農(nóng)民，農(nóng)業(yè)控制著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，不公平的土地制度造成人民貧困

7、，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)貧窮落后。在這樣的背景與下，中國共產(chǎn)黨意識(shí)到了土地革命的必要性，進(jìn)行了一系列的土地改革。第一次土地改革提出了明確的土地綱領(lǐng)，認(rèn)為沒收地主、軍閥、官僚的土地交給農(nóng)民是最終的目的，頒布了一系列的土地法。1947年我黨起草頒布的中國土地法大綱成為新中國成立之前我國土地制度史中一個(gè)重要的里程碑。廢除一切地主的土地所有權(quán)廢除一切祠堂、廟宇、寺院、學(xué)校、機(jī)關(guān)及團(tuán)體的土地所有權(quán)一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，同意平均分配，在土地?cái)?shù)量上抽多補(bǔ)少，質(zhì)量上挑肥減瘦，使全鄉(xiāng)村人均獲得同等的土地徹底改變了原本的封建土地制度，對土地進(jìn)行重新分配并且規(guī)定了相應(yīng)的分配制度。這在當(dāng)時(shí)來說

8、無疑是一個(gè)重大的改變，絕對的平均主義對農(nóng)民產(chǎn)生了積極的作用，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的熱情。新中國成立之后，在總結(jié)土地改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布了中華人民共和國土地改革法，這一階段的土地制度分為土地的沒收和征收、土地分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行方法四部分。關(guān)于第一次土地變革的性質(zhì)，許多學(xué)者認(rèn)為其導(dǎo)致了新中國土地私有制的產(chǎn)生。實(shí)際上農(nóng)民并沒有真正擁有土地的所有權(quán)，而是獲得了土地的使用權(quán)，所謂的耕者有其田是為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級土地國有制沿著社會(huì)主義道路實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義目標(biāo)，消除封建主義土地私有制，使土地合理分配和充分利用。土地改革之后，農(nóng)民雖然分得了土地等生產(chǎn)資料，但由于農(nóng)村生產(chǎn)力極其落后，生

9、產(chǎn)資料十分匱乏，走合作經(jīng)營的道理成為了必然的選擇，1955年，在全國范圍內(nèi)開展了高級合作社運(yùn)動(dòng)。高級合作社的主要特點(diǎn)是：土地和其他主要生產(chǎn)資料歸合作社集體所有，實(shí)行按勞分配原則。先進(jìn)的合作改變了原有的土地制度的性質(zhì)，剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為共同勞動(dòng)集體組織的建立奠定了基礎(chǔ)。在農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)中，人民公社制度逐步建立起來了。中央政府制定了一系列人民公社的規(guī)定，進(jìn)一步整頓這些法規(guī)政策，成為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。土地改革后，給農(nóng)民的土地權(quán)利，通過各種形式的合作經(jīng)濟(jì)被剝奪，農(nóng)民從政府得到的土地重新回到了集體。在人民公社制度下，從農(nóng)民的土地所有制變革為土地集體所有制，其實(shí)質(zhì)是建立了土

10、地國家所有制，土地集體經(jīng)營只是一種土地利用形式。從人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋爻邪?jīng)營責(zé)任制，經(jīng)歷了漸進(jìn)性的變化過程。黨的十一屆四中全會(huì)指出，人民公社將繼續(xù)穩(wěn)步實(shí)施三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，致力于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。盡管決議的主題基調(diào)仍是堅(jiān)持原來的體制，但對包產(chǎn)到戶開了一個(gè)口子。1982年，中央發(fā)出第一個(gè)一號(hào)文件，突破了傳統(tǒng)的體制框架，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制。一號(hào)文件之后中央又連續(xù)制定了幾個(gè)重要文件，確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度，從根本上廢除了封建私有和農(nóng)民私有的土地制度。進(jìn)入80年代后，我國法制建設(shè)的春天來臨，立法體制進(jìn)一步改革與完善，各種規(guī)范土地秩序的法律和法規(guī)陸續(xù)

11、出臺(tái)。(二)我國土地制度現(xiàn)狀經(jīng)歷了幾次土地變革之后，新中國的土地立法從無到有，取得了很大的成績，初步形成了具有中國特色的土地立法體系。憲法在第9、10條確定了我國土地的國有制度以及全民所有土地與集體所有土地的基本范圍。我國土地制度從原先的封建私有與農(nóng)民私有的土地制度變?yōu)榱松鐣?huì)主義土地公有制。社會(huì)主義公有制，就是由社會(huì)主義國家中央政府和各級政府、各集體經(jīng)濟(jì)組織代表人民對國有、集體土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于交易行為的法律后果是改變財(cái)產(chǎn)的所有者，而土地的所有權(quán)主體是我國唯一的國家或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農(nóng)民集體所有的土地外，公有土地的所有權(quán)主體是不能改

12、變的。因此該制度決定了我國的土地不能買賣，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，任何買賣或者變相買賣土地的行為都會(huì)受到法律的制裁，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。這樣便使得土地的社會(huì)主義公有制不受侵犯，同時(shí)也保護(hù)了我國的耕地資源?？梢钥闯鑫覈耐恋刂贫仍诔青l(xiāng)分割上表現(xiàn)地特別明顯，這與其他多數(shù)國家不同。城市和農(nóng)村，城市郊區(qū)的土地所有者不完全一致，在立法上更側(cè)重于農(nóng)村土地問題。除了憲法的規(guī)定以外，民法通則等一系列立法當(dāng)中對土地的所有權(quán)制度和權(quán)利內(nèi)容均作了較為詳細(xì)的分解。同時(shí)，還以土地管理法為核心確定了我國土地立法的基本框架，建立了我國主要的土地制度。比如土地開發(fā)利用和保護(hù)制度、建設(shè)用

13、地制度、土地征用制度、土地市場制度、土地賦稅制度等。首先，在土地的綜合管理上，對土地的使用，實(shí)行國有土地有償使用，農(nóng)民集體所有的土地則實(shí)行土地承包經(jīng)營;對于土地的用途，進(jìn)行總體規(guī)劃與編制，劃分建設(shè)用地、農(nóng)用地盒未利用地，從而控制建設(shè)用地總量;對耕地的保護(hù)，實(shí)行特殊保護(hù)制度，包括耕地占有補(bǔ)償制度、禁止耕田閑置、荒蕪制度等;水土保持和兔紙改良方面，建立土地整理和復(fù)墾制度、防沙治沙及水土保持制度;土地執(zhí)法監(jiān)督方面，規(guī)定了土地執(zhí)法監(jiān)督部門的職責(zé)、檢查措施以及違法者的責(zé)任。在土地利用方面，城市與農(nóng)村采取不同的制度。對于城市土地，第一是制定城市土地的規(guī)劃，第二是對建設(shè)用地進(jìn)行管理，例如建設(shè)用地范圍管理，農(nóng)

14、用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批制度，三是房地產(chǎn)開發(fā)和交易制度，四是土地征用制度。對于農(nóng)村土地，主要是關(guān)于耕地保護(hù)與土地承包方面的制度，規(guī)定了農(nóng)村土地的承包方式、程序土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度、耕地保護(hù)制度。在土地資源保護(hù)方面，對因采礦破壞耕地、草原、林地應(yīng)復(fù)墾利用或植樹種草的情況，我國礦產(chǎn)資源法明確規(guī)定礦區(qū)被破壞土地必須及時(shí)復(fù)墾利用、植樹種草，保護(hù)土地;刑法對土地利用中的違法犯罪行為也進(jìn)行了規(guī)定。刑法專門規(guī)定環(huán)境重大責(zé)任事故罪，在土地利用中用地主體如果因?yàn)椴回?fù)責(zé)任對土地資源造成不可修復(fù)的永久破壞，達(dá)到環(huán)境重大責(zé)任事故的定罪標(biāo)準(zhǔn)，就可以被追究刑事責(zé)任。除此之外還有土地利用規(guī)劃和土地用途管制制度、耕地特殊保

15、護(hù)制度、土地調(diào)查和土地統(tǒng)計(jì)制度、土地整理和復(fù)墾制度、水土保持制度等。與中央立法相呼應(yīng)的是，各省、自治區(qū)、直轄市以及其他具有立法權(quán)的城市與地區(qū)也從上位法的規(guī)定及原則出發(fā)，制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)或者行政規(guī)章，共同構(gòu)成了我國的土地立法體系。針對這一情況，有人宣稱我國土地管理已經(jīng)完全進(jìn)入法制軌道，然而沒有一項(xiàng)制度是完美的，我國的土地制度依舊存在著許多問題。二、我國現(xiàn)行土地制度存在的問題(一)缺乏土地立法總體規(guī)劃我國土地管理法第四條第 2 款規(guī)定:國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。然而在我國的土

16、地制度改革中，往往沒有根據(jù)土地管理制度和土地改革所面臨的新形勢進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，也從未編制過土地立法規(guī)劃。一直以來，我國的土地立法一直遵循著走一步，看一步的思路。有人指出我國的土地立法遵循先有實(shí)踐再有政策最后制定法律的傳統(tǒng)模式，久而久之則形成了成熟一個(gè)制定一個(gè)的_慣定勢，具有明顯的不適應(yīng)性，特別是對于那些尚不成熟的土地問題或是需要提前預(yù)防的土地問題通常予以排斥，并以其既存的立法勢力干擾和阻止土地立法創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)這十分形象地說明了我國土地立法一路以來存在的問題，由于在立法思路上一直都是先發(fā)現(xiàn)問題再解決問題，沒有一個(gè)一以貫之的知道思想和長遠(yuǎn)規(guī)劃，遇到問題只能臨時(shí)再針對這個(gè)問題立一個(gè)法，這使得立法經(jīng)常比

17、實(shí)踐落后，立法效果往往沒有提前規(guī)劃來得好。我國從制定土地利用總體規(guī)劃制度到現(xiàn)在，土地利用總體規(guī)劃只進(jìn)行了兩輪，雖然第二輪土地利用規(guī)劃無論在其權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性上都大大增強(qiáng)，規(guī)劃對土地利用的引導(dǎo)和控制作用初步得以發(fā)揮，可是在我國全國范圍內(nèi)大規(guī)模的開展土地利用規(guī)劃也還只有十多年的歷史，規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指導(dǎo)思想、方法均存在較大的問題，我國土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性依舊在不斷受到質(zhì)疑，實(shí)踐中遭遇紙上畫畫，墻上掛掛的尷尬?？傮w上講，我國土地利用規(guī)劃制度尚處于成長和發(fā)展階段，在規(guī)劃的制定和實(shí)施中還存在一些問題和不足。(二)土地要素利用效率較低1、宅基地使用權(quán)配置不公、低效隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收

18、入水平的提高，農(nóng)民財(cái)富觀念、財(cái)富結(jié)構(gòu)、投資理念等均發(fā)生了變化，因此農(nóng)民對宅基地資源需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的變化。過去農(nóng)民收入水平大部分只能做到建造磚瓦平房，居住條件比較簡陋，只要能滿足基本的居住要求就好，而現(xiàn)在隨著農(nóng)民收入的提高，建房的目的不僅僅在于滿足生活起居，而在于互相攀比，掙門面，講排場，大家都希望能建造更多的住宅，不斷地劃新區(qū)，建新房，新房越來越多，大量的宅基地被閑置和廢棄。造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)嚴(yán)重不公平、低效率的現(xiàn)象。河南省正陽縣就存在大量的空心村，全縣戶均宅基地達(dá)三畝，是國家宅基地劃撥標(biāo)準(zhǔn)的10倍，浪費(fèi)耕地20萬畝。有一戶人家的住宅面積達(dá)13畝，且長年閑置。導(dǎo)致宅基地使用配置不公、效

19、率低下的原因有很多，首先是部分地方規(guī)劃不完善，只注重新房的整齊統(tǒng)一，忽視了對舊宅基地的改造利用，導(dǎo)致農(nóng)民建房的盲目性與隨意性。其次是農(nóng)民的節(jié)約用地觀念薄弱，土地管理法雖然規(guī)定農(nóng)村宅基地應(yīng)歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，任何單位和個(gè)人不得私自轉(zhuǎn)讓或買賣。但由于宣傳不到位，導(dǎo)致農(nóng)民土地公有法制意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為將集體土地用來建房就變成自己的，從而想方設(shè)法占用宅基地。從法律的角度看，主要問題是目前的法律制度對宅基地使用權(quán)規(guī)范存在許多不足，例如審批制度不健全，許多土地執(zhí)法人員法律意識(shí)薄弱，沒有依照法律法規(guī)辦事，濫用職權(quán)，隨意審批。農(nóng)村空閑的宅基地不斷增多，不僅浪費(fèi)了有限的國土資源，加劇了人多地少的矛盾，更助長

20、了無政府注意的思想，給社會(huì)增添了不安定因素，到了非治不可的地步。2、城市建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重近年來，由于我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來越多農(nóng)村用地被征用為城市建設(shè)用地。我國土資源部的專家表示，我國的城市化、工業(yè)化不僅導(dǎo)致了10年時(shí)間減少了1畝土地，還由于粗放利用浪費(fèi)了大量土地資源。假如考慮到用地質(zhì)量，那么會(huì)發(fā)現(xiàn)土地浪費(fèi)的情況更加令人心寒。96年之后，我國城市化進(jìn)程加快，導(dǎo)致土地粗放利用與土地浪費(fèi)的情況越來越嚴(yán)重，一些地方政府土地利用觀念落后，只想著新占地、用地，土地的利用率十分低，導(dǎo)致城市建設(shè)用地總量失控、結(jié)構(gòu)失衡。(三)土地過速非農(nóng)化改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，gdp增長率高達(dá)9.6%，成為

21、世界上經(jīng)濟(jì)增長最快的國家。土地作為重要的生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用。伴隨著城市化工業(yè)化進(jìn)程的加速，土地等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)急劇轉(zhuǎn)移。1978年以來，建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量每年平均達(dá)30萬公頃?？梢钥闯觯母镩_放以來的我國土地的一個(gè)重要特征就是顯著的土地非農(nóng)化配置，并在持續(xù)的呈加速狀態(tài)。土地非農(nóng)化對糧食安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及非農(nóng)化過程中大量農(nóng)民失地所引發(fā)的各種問題對社會(huì)安定均有一定的負(fù)面影響。1、土地非農(nóng)化對糧食安全的影響耕地?cái)?shù)量減少，糧食產(chǎn)出能力下降是土地非農(nóng)化最直接的影響。我國養(yǎng)著世界22%以上的人，耕地面積卻只有世界耕地面積的9.5%，這不禁讓人擔(dān)憂起中國人的糧食問題。

22、另外土地非農(nóng)化也對耕地質(zhì)量產(chǎn)生了極大的影響，首先使得土地細(xì)碎化，地塊分割。在城郊地區(qū)，人地關(guān)系矛盾十分突出，城市建設(shè)用地大量征用農(nóng)村土地，增人不增地，減人不減地的土地承包政策實(shí)施起來非常困難，土地不斷地進(jìn)行調(diào)整，最終造成了土地細(xì)碎化。土地細(xì)碎化造成了土地規(guī)范經(jīng)營上的困難，地塊分散也加大了管理的成本。其次土地非農(nóng)化將會(huì)間接造成土地污染，土地非農(nóng)化使得該區(qū)域成為了工廠或者居民生活居住地，這不可避免地會(huì)帶來化學(xué)污染與生活垃圾的堆積，這些都會(huì)導(dǎo)致周圍土地被污染，從而使得土質(zhì)下降，產(chǎn)量降低。最后，土地非農(nóng)化還會(huì)導(dǎo)致土地過度利用。由于原先的耕地面積被其他生產(chǎn)生活用地占用，耕地面積減少，人們開始擔(dān)心土地非農(nóng)

23、化會(huì)引起糧食安全問題，通過提高復(fù)種，增施話費(fèi)，使用農(nóng)藥等方式來提高糧食總產(chǎn)量，使得農(nóng)地過度利用。農(nóng)地過度利用的結(jié)果就是造成嚴(yán)重的土地退化現(xiàn)象，土壤污染、土壤鹽漬化、水污染、土地肥力下降。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的飲食結(jié)構(gòu)也在改善，畜產(chǎn)品需求大量提升，人們往往會(huì)為了提高產(chǎn)量而盲目擴(kuò)大載畜量，這導(dǎo)致了草地的過度利用，使得草場生產(chǎn)力嚴(yán)重降低。2、非農(nóng)化過程中產(chǎn)生大量失地農(nóng)民所引發(fā)的各種問題土地非農(nóng)化過程中，農(nóng)村集體土地被大量征收，越來越多的農(nóng)民在這個(gè)過程中失去土地。失地農(nóng)民的出現(xiàn)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象，目前全國失地農(nóng)民估計(jì)在5000萬人左右，然而由于近些年來，一些地方政府濫用征地權(quán)，不尊重農(nóng)民意愿，

24、大量強(qiáng)行征收農(nóng)民集體土地;在補(bǔ)償安置上，壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至克扣、拖欠、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)民在征地過程中沒有話語權(quán)。各種因素導(dǎo)致了失地農(nóng)民不但沒有享受到城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，反而成為無業(yè)游民。因土地征收引發(fā)的農(nóng)民上訪問題今年大幅上升，有的地方出現(xiàn)了土地一動(dòng)，農(nóng)民就鬧的現(xiàn)象。嚴(yán)重惡化了黨群、干群之間的關(guān)系。三、完善我國土地制度的基本對策初探(一)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃，提升規(guī)劃法律效力土地利用總體規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計(jì)劃和安排。作為政府土地管理的龍頭，是土地用途管制的基礎(chǔ)，是耕地保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否同時(shí)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)，為了改變當(dāng)前土地利用規(guī)劃失效的普

25、遍現(xiàn)象、缺乏土地宏觀調(diào)控的不利局面，為土地的管理提供科學(xué)和權(quán)威的調(diào)控依據(jù)，迫切需要加強(qiáng)規(guī)劃編制的科學(xué)性。在指導(dǎo)思想上，要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地可持續(xù)利用作為主導(dǎo)思想，基于效率和公平的原則，通過區(qū)域合作組織對區(qū)域整體利益與局部利益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在利益相關(guān)區(qū)域比較一致同意的基礎(chǔ)上，編制區(qū)域土地總體利用規(guī)劃，確定區(qū)域土地開發(fā)模式、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和區(qū)域競爭土地資源的發(fā)展空間和時(shí)間安排，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源的開發(fā)利用。當(dāng)前我國的土地利用整體規(guī)劃仍然屬于行政規(guī)章，法律效力不足。在科學(xué)制定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，還要提升規(guī)劃的法律效力，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的控制能力。所有用地行為，特別是涉及建設(shè)占用耕地的，都要依據(jù)土地利用總體規(guī)

26、劃嚴(yán)格地確定，嚴(yán)格控制土地利用規(guī)劃修改行為。真正基于可持續(xù)發(fā)展理論，確保土地集約節(jié)約利用，實(shí)現(xiàn)土地利用的多樣化，完善土地利用管理制度。(二)完善征地制度，增大征地成本，制衡政府權(quán)力濫用土地征收制度涉及農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化問題，在我國同時(shí)伴隨著土地所有制的轉(zhuǎn)變?？茖W(xué)的土地征收制度，有利于保障土地所有者和使用者的權(quán)益，有利于全社會(huì)節(jié)約用地，保護(hù)耕地資源提高宏觀效率，更加能制衡政府權(quán)力的濫用。從中國實(shí)際來看，現(xiàn)階段中國想要完善土地征用制度，首先要解決的是征地農(nóng)民的補(bǔ)償與安置問題。按現(xiàn)行征地制度，政府征收土地所支付的補(bǔ)償費(fèi)用是按照被征收土地的原用途進(jìn)行計(jì)算。而政府提供土地使用者的價(jià)格則以建設(shè)用地的基

27、本地價(jià)為基礎(chǔ)根據(jù)市場狀況進(jìn)行計(jì)算。因此征地價(jià)格與供地價(jià)格兩者的差價(jià)平均相差達(dá)十幾倍，甚至上百倍。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性的問題，眾多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了廣泛深入的研究，并普遍認(rèn)同目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。本人想強(qiáng)調(diào)的是，僅就縮小被征收土地與提供給土地使用者的土地之間的價(jià)差，減弱地方政府為獲取土地收益最大化而濫用強(qiáng)制征地權(quán)的動(dòng)力的角度，也應(yīng)提高現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以大幅提升政府征地所支出的成本，從而在源頭上遏制政府失范行為的發(fā)生。新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循這樣的原則：現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要提高，但不能是完全意義上的市場價(jià)值。從理論上講，土地增值的特點(diǎn)決定了漲價(jià)應(yīng)該歸公。農(nóng)用土地經(jīng)征收后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的自然增值，

28、主要來源于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不應(yīng)當(dāng)完全歸原土地所有者所有。從實(shí)踐上講，完全的市價(jià)補(bǔ)償中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也承受不了，同時(shí)由于被征土地基本位于城市周邊地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民與土地征收并不發(fā)生關(guān)系，完全意義上的市價(jià)補(bǔ)償會(huì)出現(xiàn)被征地農(nóng)民一夜暴富，對邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民也顯失公平。因此，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重新界定，肯定不能是原有的補(bǔ)償，但也絕不能是市價(jià)。除了提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，增加政府征地成本另一個(gè)重要方面，是提高政府安置失地農(nóng)民就業(yè)和為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障方面的支出。安置失業(yè)農(nóng)民就業(yè)并為其提供相應(yīng)社會(huì)保障，以保護(hù)其合法權(quán)益本是政府作為公共管理者題中應(yīng)有之義，土地征收相關(guān)法律法規(guī)在立法精神上也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，但

29、是政府在實(shí)際執(zhí)行過程中偏離了公共管理的行為目標(biāo)，為了自身利益的最大化，不顧甚至侵害被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，將對被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償簡單化為征地安置補(bǔ)償費(fèi)一給了之。地方政府計(jì)算征地成本時(shí)，只是計(jì)算了征地補(bǔ)償費(fèi)用的支出，至于被征地農(nóng)民失去土地后的就業(yè)安置及相應(yīng)的社會(huì)保障并未列入其成本支出，作為經(jīng)濟(jì)人，他也不會(huì)考慮強(qiáng)行征地、低價(jià)征地，侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益所可能增加的社會(huì)成本方面的支出。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)行的征地制度才成為一種在地方政府看來是成本十分低廉的制度安排，從而刺激了其大量征占土地的欲望。為此，必須從制度上強(qiáng)制性將諸如被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)。社會(huì)保險(xiǎn)等被征地農(nóng)民市區(qū)土地后的后續(xù)生活方面的相關(guān)支出列入

30、其征地成本，而不僅僅局限于安置補(bǔ)償費(fèi)。對我國土地征收制度的改革，最根本的問題是防止征收權(quán)的濫用，并從征收制度上完善我國土地資源的保護(hù)機(jī)制，形成節(jié)約用地的約束機(jī)制。(三)完善耕地保護(hù)制度與措施耕地保護(hù)是我國土地管理的首要任務(wù)，更是土地利用管理的重點(diǎn)。1、正確處理發(fā)展建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間的關(guān)系如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，是我國土地制度改革的一個(gè)難點(diǎn)。一方面，大力發(fā)展建設(shè)用地是我國現(xiàn)階段城市化道路的必然選擇，它是中國現(xiàn)代化、工業(yè)化過程中不可逾越的一個(gè)階段，另一方面，我國又是一個(gè)人口眾多可人均耕地資源較少的國家，切實(shí)保護(hù)耕地。努力實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是基于我國國情的

31、正確選擇。盡管說發(fā)展建設(shè)用地并不必然導(dǎo)致耕地的減少，但如果兩者關(guān)系處理不當(dāng)，毫無疑問會(huì)激化人地矛盾。因此，要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡首先要正確處理好吃飯與建設(shè)、發(fā)展之間的關(guān)系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地，絕對不能以犧牲耕地為代價(jià)無節(jié)制地?cái)U(kuò)張城鎮(zhèn)，還要樹立正確的發(fā)展觀，從實(shí)際出發(fā)，對建設(shè)用地進(jìn)行整體科學(xué)的規(guī)劃，其次應(yīng)當(dāng)樹立正確的用地觀，重點(diǎn)做好舊城內(nèi)部拆遷改造工作，提高封建密度和容積率，優(yōu)化土地資源配置，最后要樹立正確的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡觀，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)工作，防止環(huán)境污染對耕地資源的破壞。2、強(qiáng)化政府耕地保護(hù)中的作用，規(guī)范政府的土地利用行為現(xiàn)行土地制度中存在的問題，既有政府干預(yù)不夠的原因，也有政府土地利用行為不

32、規(guī)范的原因，也是現(xiàn)行土地管理體制的內(nèi)在缺陷所致。由于市場機(jī)制自身存在的缺陷，土地農(nóng)用與土地市用相比其直接經(jīng)濟(jì)效益較差，如果聽任市場機(jī)制的作用，比較經(jīng)濟(jì)效益較低的農(nóng)用土地就會(huì)不斷被占用，為了彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，必須加強(qiáng)政府在土地建設(shè)中對耕地保護(hù)的作用，嚴(yán)格控制土地供給總量，壟斷土地一級市場。與此同時(shí)，強(qiáng)化政府在耕地保護(hù)中的作用并不意味著政府可以為所欲為，政府的土地利用行為也必須受到約束，趨于規(guī)范。為從根本上杜絕政府的不規(guī)范土地利用行為，必須改革和完善土地管理體制，變土地管理的塊塊管理為條條管理，加強(qiáng)對耕地的強(qiáng)制管制，使作為政府職能部門的土地管理機(jī)構(gòu)，能真正按照土地管理法的有關(guān)規(guī)定處理違規(guī)行為;在

33、將土地審批權(quán)適當(dāng)集中的同時(shí)，要加大土地審批后的監(jiān)察管理力度。3、調(diào)整耕地保護(hù)制度，保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)對基本耕地保護(hù)區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將與經(jīng)濟(jì)建設(shè)嚴(yán)重沖突的區(qū)域重新界定為建設(shè)預(yù)留區(qū)，將具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域劃定為保護(hù)區(qū)，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)耕地資源與建設(shè)用地的需求情況，將我國基本耕地保護(hù)重心轉(zhuǎn)移到具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢的地區(qū)。建立基本農(nóng)田質(zhì)量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農(nóng)田保護(hù)從一次性劃分轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性保護(hù)，完善基本農(nóng)田質(zhì)量與環(huán)境污染的檢測體系，定期公布檢測結(jié)果。將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與農(nóng)業(yè)支持政策相銜接，通過直接補(bǔ)貼或間接自助建立農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。同時(shí)，

34、在現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度框架內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新有利于提高農(nóng)民收益的土地產(chǎn)權(quán)安排，調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性;堅(jiān)決全面落實(shí)農(nóng)村土地承包法，嚴(yán)格審查土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放工作，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。通過產(chǎn)權(quán)保障，增強(qiáng)農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)。(四)針對土地法律問題，加強(qiáng)立法工作根據(jù)年新修訂的中華人民共和國土地管理法的規(guī)定可以看出，我國已經(jīng)開始注重加強(qiáng)對我國耕地資源的保護(hù)，守住18萬畝耕地的底線，以做好我國的土地管理工作。但是，與此同時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)，我國土地資源的流失還是非常嚴(yán)重，特別是一些房地產(chǎn)開發(fā)商，為了獲得額外的利益，而通過毀滅耕地，未經(jīng)審批手續(xù)，而直接將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，而在此過程中，農(nóng)民只能得到微薄的利益。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的問題，筆者認(rèn)為，還是我國的立法存在漏洞。為了保護(hù)耕地，根據(jù)我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，對于耕地資源，我國長期以來實(shí)施的是國