證券監(jiān)管機(jī)制的變遷與改善

1、證券監(jiān)管機(jī)制的變遷與改善 一中國證券監(jiān)管體制的變遷 自上世紀(jì)80年代末期以來，我國證券監(jiān)管體制經(jīng)歷了由分散、多頭監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大體可分為三個(gè)階段。 第一階段(1992年5月以前)是我國證券監(jiān)管體制的萌芽時(shí)期。 對證券市場的監(jiān)管是在國務(wù)院的部署下，主要由上海、深圳兩市地方政府進(jìn)行管理，有關(guān)證券法規(guī)也是由兩地政府和兩地的人民銀行制定并執(zhí)行。 第二階段(1992年5月一1997年底)是對證券市場的監(jiān)管由中央與地方、中央各部門共同參與管理向集中統(tǒng)一管理的過渡階段。1992年5月，中國人民銀行成立證券管理辦公室，同年7月，國務(wù)院建立國務(wù)院證券管理辦公會議制度，代表國務(wù)院行使對證券業(yè)的日常管理職能

2、。1992年10月國務(wù)院成立國務(wù)院證券委員會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)中國證券監(jiān)督管理委員會(以下簡稱中國證監(jiān)會)作為專門的國家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種制度安排，事實(shí)上是將國務(wù)院證券委代替了國務(wù)院證券管理辦公會議制度，代替國務(wù)院行使對證券業(yè)的日常管理職能，將中國證監(jiān)會替代了中國人民銀行證券管理辦公室。 同時(shí)，國務(wù)院賦予中央有關(guān)部門部分證券監(jiān)管的職責(zé)，成了各部門共管的局面。國家計(jì)委根據(jù)證券委的計(jì)劃建議編制證券發(fā)行計(jì)劃；中國人民銀行負(fù)責(zé)審批和歸口管理證券機(jī)構(gòu)，報(bào)證券委備案；財(cái)政部歸口管理注冊會計(jì)師和會計(jì)師事務(wù)所，對其從事與證券業(yè)有關(guān)的會計(jì)事務(wù)的資格由證監(jiān)會審定；國家體改委負(fù)責(zé)擬定股份制試點(diǎn)的法規(guī)，組織協(xié)調(diào)有關(guān)試點(diǎn)工作

3、，同時(shí)企業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審批中央企業(yè)的試點(diǎn)。 另外，地方政府仍在證券管理中發(fā)揮重要作用。上海、深圳證券交易所由當(dāng)?shù)卣芾恚勺C監(jiān)會實(shí)施監(jiān)督；地方企業(yè)的股份制試點(diǎn)由省級或計(jì)劃單列市人民政府授權(quán)的部門會同企業(yè)主管部門審批。同時(shí)，中國證監(jiān)會向隸屬于地方政府的地方證券期貨監(jiān)管部門授權(quán)，讓它們行使部分監(jiān)管職責(zé)。 第三階段(1997年底一至今)是初步建立全國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系階段。1997年11月，中央金融工作會議決定撤消國務(wù)院證券委，其監(jiān)管職能移交中國證監(jiān)會。1998年4月，中國人民銀行行使的對證券市場監(jiān)管職能(主要是對證券公司的監(jiān)管)也移交中國證監(jiān)會。同時(shí)，對地方證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，將以前由中國

4、證監(jiān)會授權(quán)、在行政上隸屬各省市政府的地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)收歸中國證監(jiān)會領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)擴(kuò)大了中國證監(jiān)會向地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)。此外，證券交易所也由地方政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊C監(jiān)會管理。 1999年7月1日，證券法開始實(shí)施，與此同時(shí)，中國證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)正式掛牌。這標(biāo)志著我國集中統(tǒng)一的證券、期貨兩級監(jiān)管體制基本建立：證監(jiān)會負(fù)責(zé)全國證券市場的監(jiān)管；區(qū)域內(nèi)上市公司和證券經(jīng)營服務(wù)機(jī)構(gòu)由證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)地方證管辦和特派員辦事處、證監(jiān)會專員辦事處根據(jù)授權(quán)和職責(zé)分別監(jiān)管。地方證管辦還負(fù)責(zé)涉及跨省區(qū)重大案件的聯(lián)合稽查的組織和重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)工作。 二、對現(xiàn)行證券監(jiān)管體制的評價(jià) 集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制已經(jīng)成為世界各國(無論是成熟

5、市場還是新興市場)普遍偏好的目標(biāo)模式，它甚至被認(rèn)為是證券市場發(fā)展的必然規(guī)律。證券市場本身具有統(tǒng)一性和一體性的內(nèi)在要求，對于一個(gè)高效證券市場所必備的基本要素，即市場的信息有效性、市場運(yùn)作的高效率與低成本、市場的統(tǒng)一性和規(guī)模以及市場的公開、公平和公正性來說，只有集中統(tǒng)一的管理體制和由此形成的統(tǒng)一市場法規(guī)體系方能使之得以保證。我國證券監(jiān)管體制的變遷符合了證券市場本身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。同時(shí)，集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制又比較符合中國國情，同我國的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場的成熟度相吻合。隨著我國證券市場的發(fā)展，市場規(guī)模擴(kuò)大、市場發(fā)展全國化同管理地區(qū)化之間的矛盾日益突出；證券業(yè)的擴(kuò)張

6、和中介機(jī)構(gòu)非規(guī)范化運(yùn)作的普遍性也呼喚單一的行業(yè)管理；監(jiān)管體制的低權(quán)威性使投資者利益難以在操縱與欺詐環(huán)生的市場環(huán)境中得以保全；市場的進(jìn)一步發(fā)展迫切需要持久、統(tǒng)一和穩(wěn)定的制度與政策加以保障。正是上述我國證券市場乃至國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀 要求促使證券監(jiān)管體制的變革，以消除制約市場發(fā)展的矛盾和障礙。可以說，現(xiàn)行的監(jiān)管體制在一定程度上克服了原體制的若干內(nèi)在弊端和矛盾，降低了監(jiān)管成本，從而提高了證券監(jiān)管效率和監(jiān)管的公正性。 但受制于我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國的證券監(jiān)管體制還有許多不完善之處，這主要表現(xiàn)為：(1)對政府監(jiān)管者的監(jiān)督及其自身建設(shè)問題。權(quán)力的集中不可避免地帶來官僚主義以及監(jiān)管者被“俘

7、虜”所帶來的尋租等監(jiān)管的非效率。對此，必須設(shè)立有效的內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，以防止監(jiān)管者的官僚主義行為和機(jī)會主義行為，避免監(jiān)管者被利益集團(tuán)所“俘虜”，提高監(jiān)管與服務(wù)的質(zhì)量，從而確保證券監(jiān)管的公正性和效率。(2)中國證監(jiān)會與其他經(jīng)濟(jì)管理部門的協(xié)調(diào)與溝通問題。獨(dú)立而專一的主管機(jī)構(gòu)設(shè)置固然能夠提高決策出臺與實(shí)施的力度與權(quán)威，但同樣可能損害決策的科學(xué)性。特別當(dāng)證監(jiān)會與其他金融監(jiān)管部門間就某些重大事項(xiàng)存在目標(biāo)沖突時(shí)尤為可能。因此，集權(quán)化的主管機(jī)關(guān)必須避免狹隘于本領(lǐng)域的監(jiān)管視野，注重監(jiān)管制度、政策的全面合理性和對國家整體利益的通盤考慮。(3)自律機(jī)構(gòu)的作用問題。集中統(tǒng)一監(jiān)管體制并不排斥自律監(jiān)管的作用，

8、自律機(jī)構(gòu)在美國模式中同樣擁有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，并發(fā)揮著重要作用。但在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，自律管理的作用依然未得到強(qiáng)調(diào)，證券交易所和證券業(yè)協(xié)會只起輔助政府監(jiān)管的作用，且完全受制于證監(jiān)會的集中管理。 三、中國證券監(jiān)管體制的改革取向 中國證券監(jiān)管體制的變遷表現(xiàn)為一種逐步強(qiáng)化的過程，但在現(xiàn)實(shí)中，政府監(jiān)管既存在著越位的情形，也存在著缺位的狀況。因此，必須對證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革。針對上述中國證券監(jiān)管體制的主要缺陷，可實(shí)施以下措施，提高監(jiān)管績效。 1確認(rèn)和保障證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位 監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一些行為具有立法和司法性質(zhì)，如政策制定與實(shí)施、監(jiān)督、檢查、處罰等。目前，我國具有立法和司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策制定與

9、實(shí)施基本上是按照普通行政程序進(jìn)行的，該機(jī)構(gòu)及其人員沒有相對獨(dú)立的法律地位，其身份也沒有特別保障，因而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策和監(jiān)管行為的威信和效用均不理想。如國有股減持方案的朝令夕改就是多頭決策形成的結(jié)果。保障具有立法與司法性質(zhì)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員的相對獨(dú)立性，并將其監(jiān)管行為司法化，是提高此類行為的威信與效能、切實(shí)保障投資者利益，提高證券市場效率的必由之路。因此，要加強(qiáng)統(tǒng)一立法和集中管理的程度，逐步解決部門利益與國家整體利益的沖突，實(shí)現(xiàn)證券市場促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。同時(shí)，還要逐步放松繼承原計(jì)劃體制所建立的高度計(jì)劃管制，建立松緊相宜的監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)集中管理下的總體放松和局部強(qiáng)化的結(jié)合。 2強(qiáng)化對監(jiān)管者

10、的監(jiān)督 在證券監(jiān)管活動中，由于自主裁決權(quán)的存在，使監(jiān)管者有可能濫用職權(quán)，不是按“三公”原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的考慮，或憑主觀意愿行事。因此，要確立和強(qiáng)化對監(jiān)管者的監(jiān)管，以保證監(jiān)管者將保護(hù)投資者的利益作為行動基準(zhǔn)。規(guī)范監(jiān)管行為關(guān)鍵在于監(jiān)管程序法制化和社會化。監(jiān)管者對市場的監(jiān)管行為首先就表現(xiàn)為依法行政。因此，要控制監(jiān)管者的創(chuàng)租行為，盡可能減少監(jiān)管失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使監(jiān)管程序法制化。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管程序社會化則要求革新證券監(jiān)管中立法和實(shí)施其他抽象監(jiān)管活動的程序。將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會參與和監(jiān)督的開放程序。借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不再搞政府部門閉門造車，應(yīng)自下而

11、上、廣泛征集、充分醞釀、反復(fù)比較，最后由有關(guān)部門擇優(yōu)。為此，聽證制度應(yīng)作為一種新的內(nèi)容廣泛進(jìn)入證券監(jiān)管的立法和其他抽象監(jiān)管活動的程序。 3強(qiáng)化自律機(jī)構(gòu)的功能與地位 在證券監(jiān)管過程中，政府監(jiān)管與自律監(jiān)管始終是融合在一起的，各國證券監(jiān)管體制變遷過程也就是政府監(jiān)管與自律管理之間不斷協(xié)調(diào)融合的過程。在東南亞危機(jī)之后，在全球性金融危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)衰退的陰影逐漸擴(kuò)散之時(shí)，系統(tǒng)而嚴(yán)格的集中管制成為各國政府日益重視的方針和手段。但自律管理具有不可替代的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)作用，其地位應(yīng)該是“政府監(jiān)管之下的自律管理”。一方面，任何國家和證券管理體制都必須依賴自律機(jī)構(gòu)完成對市場的一線監(jiān)管活動，彌補(bǔ)政府監(jiān)管因監(jiān)管成本過高和政府失靈所造成的監(jiān)管效率的不足。另一方面，自律機(jī)構(gòu)本身又應(yīng)該被置于政府集中監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督之下，從而有效地消除由于自利和不良競爭所導(dǎo)致的市場不公正和市場混亂。因此，以政府集中監(jiān)管為主，以自律監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制是克服證券市場失靈，滿足證券監(jiān)管目標(biāo)的最為有效的體制結(jié)構(gòu)。 中國的證券市場是在改革開放中逐步發(fā)展的，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，逐步成熟的過程。與此相應(yīng)，中國的證券監(jiān)管體制也經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，逐步完善的過程。這個(gè)變遷過程的突出特點(diǎn)表現(xiàn)為，它既是一個(gè)新的監(jiān)管體制的建立和實(shí)施過程，又是一個(gè)對原有的承接了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式的嚴(yán)格監(jiān)管體制的放松過程