以績效評價(jià)促進(jìn)質(zhì)量保障：高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的寧波實(shí)踐

1、    以績效評價(jià)促進(jìn)質(zhì)量保障高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的寧波實(shí)踐    摘要：建構(gòu)高等教育質(zhì)量保障體系是許多國家和地區(qū)高等教育持續(xù)關(guān)注的問題，而寧波高校的類型多樣，有著不同的發(fā)展定位、規(guī)模、基礎(chǔ)和需求，如何建構(gòu)適合寧波高校發(fā)展的質(zhì)量保障體系成為寧波高等教育發(fā)展面臨的問題。鑒于寧波高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀，對寧波高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的著力點(diǎn)進(jìn)行了充分的思考：充分發(fā)揮寧波地方政府在高等教育質(zhì)量保障中的作用；從關(guān)注區(qū)域整體性發(fā)展的角度，通過績效評價(jià)把撥款依據(jù)和政府引導(dǎo)行為統(tǒng)一起來；在此基礎(chǔ)上，基于平衡記分卡理論構(gòu)建了寧波高等教育績效評價(jià)指標(biāo)體系。關(guān)鍵詞：寧波，高

2、等教育質(zhì)量保障，績效評價(jià)，地方政府本文系國家自然科學(xué)基金“基于學(xué)科-專業(yè)-產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域高等教育協(xié)同創(chuàng)新治理機(jī)制研究”(71473139)、寧波市人民政府與中國社會(huì)科學(xué)合作共建研究中心2016年立項(xiàng)課題“寧波高等教育績效評價(jià)運(yùn)行機(jī)制研究”(一般課題24)的研究成果2001年世界上已經(jīng)有120多個(gè)國家和地區(qū)建立了質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)；進(jìn)入21世紀(jì)，國際高等教育領(lǐng)域?qū)|(zhì)量的關(guān)注持續(xù)升溫，并形成了建構(gòu)高等教育質(zhì)量保障體系的潮流1。在高等教育質(zhì)量保障運(yùn)動(dòng)中，美國、英國等國家以及我國將績效評價(jià)作為一種重要的方式，而在高?？冃гu價(jià)實(shí)踐中，比較傾向于從“投入”和“產(chǎn)出”的角度來構(gòu)建績效指標(biāo)體系，但是這一績效評價(jià)指標(biāo)的

3、架構(gòu)模式在寧波地區(qū)遭遇了挑戰(zhàn)：寧波高校類型多樣，它們有不同發(fā)展定位和方向、不同發(fā)展類型和規(guī)模、不同發(fā)展基礎(chǔ)和需求，無法用具體、統(tǒng)一的指標(biāo)體系來衡量這些高校的“投入”和“產(chǎn)出”，如何構(gòu)建既能反映每所高校的進(jìn)步程度，又能據(jù)此進(jìn)步程度進(jìn)行撥款的績效指標(biāo)，是寧波高等教育質(zhì)量保障體系構(gòu)建的一個(gè)難題。基于此，寧波地方政府進(jìn)行了區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系建構(gòu)的思索和實(shí)踐。一、寧波高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)1.寧波高等教育保障體系建設(shè)有待健全。不同地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有個(gè)性化的色彩，尤其在知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在很大程度上依賴區(qū)域高等教育的發(fā)展質(zhì)量。因此，區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系逐漸成為人們

4、關(guān)注的問題。在1993年國務(wù)院發(fā)布的中國教育改革和發(fā)展綱要和1994年國務(wù)院關(guān)于中國教育改革和發(fā)展綱要實(shí)施意見中，均提到了要建立高等教育由省級政府管理為主的體制；1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃指出：“除少數(shù)關(guān)系國家發(fā)展全局以及行業(yè)性很強(qiáng)需有關(guān)部門直接管理的高等學(xué)校外，其他大多數(shù)高等學(xué)校由省級政府管理或者以地方為主與國家共建。”近年來，隨著十八大提出的推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的指導(dǎo)精神，以及教育部2015年提出的關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見，對政府、社會(huì)、高校有了明確定位，提出了新的要求，也迫切需要進(jìn)一步完善區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系，以激發(fā)高校辦學(xué)活

5、力、提高辦學(xué)質(zhì)量、強(qiáng)化高校辦學(xué)特色。因此，立足于高等教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的互動(dòng)，構(gòu)建完善的區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系是寧波高等教育發(fā)展的必然選擇。但是，寧波對高等教育質(zhì)量保障的建設(shè)仍是以政府傳統(tǒng)財(cái)政撥款的外部質(zhì)量保障和高校自我監(jiān)控為基礎(chǔ)的內(nèi)部質(zhì)量保障方式為主，無法有效反映高校辦學(xué)的投入和產(chǎn)出的效能，政府對高校投入的科學(xué)性、適切性越來越多地受到了質(zhì)疑。2.寧波高校特色發(fā)展和個(gè)性發(fā)展的需求有待滿足。寧波各具特色的高校類型要求建立能體現(xiàn)并促進(jìn)學(xué)校個(gè)性化彰顯、可持續(xù)發(fā)展的質(zhì)量保障體系。20世紀(jì)80年代以來，在問責(zé)背景下由認(rèn)證機(jī)構(gòu)發(fā)起推動(dòng)的美國高等教育領(lǐng)域的效能運(yùn)動(dòng)在全球引起了很大的反響，該運(yùn)動(dòng)是通過認(rèn)

6、證來實(shí)現(xiàn)回應(yīng)社會(huì)問責(zé)和促進(jìn)學(xué)校改進(jìn)的雙重功能，這些功能主要體現(xiàn)在院校使命與學(xué)生學(xué)習(xí)成果的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)每一所院校都能擁有自己獨(dú)特的使命，并通過辦學(xué)實(shí)踐實(shí)現(xiàn)自己的辦學(xué)使命，以學(xué)生學(xué)習(xí)成果來評價(jià)辦學(xué)使命實(shí)現(xiàn)的程度2。而每一所高校的使命是不同的，學(xué)生的學(xué)習(xí)成果表現(xiàn)也是不同的，以寧波的高校來說，包括高職院校在內(nèi)有15所，這些高校類型多樣，層次、規(guī)格不同，各高校的發(fā)展定位和使命以及人才培養(yǎng)要求都不相同，寧波高等教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)內(nèi)在地要求關(guān)注到這些不同，關(guān)注到每一所高校辦學(xué)積極性的激發(fā)、使命的實(shí)現(xiàn)、特色的彰顯和學(xué)生的發(fā)展，而倘若使用具體、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量不同類型的高校，必然會(huì)削弱高校的辦學(xué)積極性，限制不

7、同類型高校使命的實(shí)現(xiàn)，阻礙高校的特色發(fā)展和多樣化發(fā)展，同時(shí)，也背離了促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的時(shí)代要求。二、寧波構(gòu)建高等教育質(zhì)量保障體系的著力點(diǎn)(一)再定位寧波地方政府角色：從管理者到促進(jìn)者高等教育質(zhì)量保障體系主要有內(nèi)部和外部兩個(gè)方面，即高校通過自我質(zhì)量監(jiān)控、管理進(jìn)行內(nèi)部質(zhì)量保障和政府與社會(huì)通過評估等手段進(jìn)行外部質(zhì)量保障。伴隨著社會(huì)需求的多樣化和高等教育關(guān)涉利益群體的多元化，越來越多的人認(rèn)為高等教育質(zhì)量保障的主體也是多元的，政府、社會(huì)和高校共同對高等教育質(zhì)量的提高負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其中，對政府在高等教育質(zhì)量保障中的作用也越來越關(guān)注。寧波高等教育發(fā)展的多樣性也內(nèi)在地要求地方政府以主體的角色參與其中，與社

8、會(huì)、高校協(xié)同構(gòu)建區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系。一方面，地方政府發(fā)展高等教育本身也承載著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、繁榮城市文化、推動(dòng)城市化進(jìn)程等方面的利益訴求3；另一方面，作為獨(dú)特的區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系的主體，寧波地方政府也擔(dān)負(fù)著獨(dú)特的職責(zé)：不僅要對區(qū)域高等教育的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，還要從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的層面關(guān)注高等教育質(zhì)量保障的過程和結(jié)果、協(xié)調(diào)高校動(dòng)態(tài)和靜態(tài)辦學(xué)的關(guān)系問題，有機(jī)地將促進(jìn)學(xué)校師生發(fā)展和對社會(huì)服務(wù)的功能統(tǒng)一起來，保障各類型、各層次的高校獲得整體發(fā)展。因此，寧波地方政府意識到在新時(shí)期自身在區(qū)域高校發(fā)展中的獨(dú)特作用。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和高等教育發(fā)展的需要，寧波地方政府努力實(shí)現(xiàn)

9、在高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)中的角色轉(zhuǎn)型：從高等教育質(zhì)量保障的投入者和管理者轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)者和促進(jìn)者。(二)聚焦“績效評價(jià)”方式：撥款依據(jù)和政府引導(dǎo)的統(tǒng)一芬蘭學(xué)者齊維斯托(j. kivisto)認(rèn)為，政府對大學(xué)的影響，一種是以投入為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)財(cái)政撥款方式對大學(xué)進(jìn)行行為引導(dǎo)，另一種是以績效評價(jià)、撥款(即“績效撥款”)為基礎(chǔ)的對大學(xué)進(jìn)行結(jié)果導(dǎo)向的引導(dǎo)4。而傳統(tǒng)的以投入為基礎(chǔ)的財(cái)政撥款方式帶來了高校間的惡性競爭以及高校趨同化發(fā)展等弊端，因此，效能和效率日益成為高等教育質(zhì)量管理報(bào)告的核心概念。尤其從目前來說，高等教育快速發(fā)展，但公共財(cái)政撥款并沒有快速增加，呈現(xiàn)出高等教育發(fā)展需求擴(kuò)大和公共經(jīng)費(fèi)不足的矛盾和困境

10、。對于有限的財(cái)政資源如何在高等教育發(fā)展中有效利用這一問題的研究和探索，作為地方高校經(jīng)費(fèi)的主要提供者，地方政府來說具有不可推卸的責(zé)任。作為政府宏觀調(diào)控的一種措施，績效因素引入了對高等教育質(zhì)量保障體系之中。鑒于此，寧波地方政府在高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)中越來越多地引入了績效因素。在高校、社會(huì)、政府多元主體參與高等教育質(zhì)量保障體系建構(gòu)的背景下，寧波地方政府出于對高校教育資源利用效率的關(guān)注而凸顯的“績效評價(jià)”，不僅可以解決地方政府對高校進(jìn)行撥款的依據(jù)問題，而且促使高校與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)：促使高校關(guān)注不同利益群體對高校發(fā)展的需求并有效與社會(huì)需求進(jìn)行銜接，促使不同類型的學(xué)校動(dòng)態(tài)地符合社會(huì)需求并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)

11、濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的質(zhì)量，有機(jī)協(xié)調(diào)學(xué)生發(fā)展的需要，進(jìn)而重視自身的內(nèi)涵發(fā)展和辦學(xué)水平提升，引導(dǎo)不同利益主體對高等教育質(zhì)量、效率、發(fā)展、責(zé)任等核心價(jià)值理念產(chǎn)生認(rèn)同。在這一過程中，實(shí)現(xiàn)寧波地方政府對高等教育質(zhì)量的宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。(三)關(guān)注區(qū)域整體性發(fā)展：寧波高等教育績效評價(jià)的核心一方面，“整體性”是指寧波地方政府對高等教育開展績效評價(jià)的目的之一是提升寧波高等教育的整體水平和系統(tǒng)發(fā)展，這里的整體性包括每一所高校的個(gè)性化發(fā)展。構(gòu)建寧波的高等教育質(zhì)量保障體系，不僅要考慮寧波高等教育整體發(fā)展問題，還要兼顧每一所高校個(gè)性化發(fā)展問題。而每一所高校的個(gè)性化發(fā)展，在于將質(zhì)量

12、改進(jìn)作為持續(xù)的追求。指向“質(zhì)量改進(jìn)”也是高等教育質(zhì)量保障機(jī)制路徑縱深發(fā)展的重要體現(xiàn)5，而質(zhì)量改進(jìn)行為的落實(shí)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在于高校自身具有質(zhì)量監(jiān)控意識和自我評價(jià)機(jī)制，自覺面對社會(huì)，自覺應(yīng)對各種利益相關(guān)者的利益訴求，據(jù)此進(jìn)行自覺、持續(xù)和有效調(diào)整發(fā)展策略以保證內(nèi)部質(zhì)量的穩(wěn)步提升。寧波構(gòu)建的高等教育質(zhì)量保障體系應(yīng)該建立在高校自我評價(jià)的基礎(chǔ)之上。在這個(gè)過程中，高校辦學(xué)的主體性和能動(dòng)性進(jìn)一步增強(qiáng)，寧波地方政府的作用也進(jìn)一步完成轉(zhuǎn)向：從管理者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝Ｙ|(zhì)量提升的推動(dòng)者和保障者。另一方面，“整體性”還指寧波高等教育的發(fā)展還應(yīng)和寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)起來，成為寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體中的有機(jī)組成部分。寧波的發(fā)展具

13、有與其他地方不同的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展特色，寧波的可持續(xù)發(fā)展也強(qiáng)烈要求寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種發(fā)展具有和諧性和整體性的特點(diǎn)，而作為寧波發(fā)展中的重要組成部分，寧波高等教育必須與寧波整體的可持續(xù)發(fā)展保持協(xié)調(diào)，寧波高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建一方面須兼顧寧波高等教育發(fā)展的整體性，另一方面須更有針對性地為具有獨(dú)特特色和整體性的寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。而這一點(diǎn)也是目前國內(nèi)一些區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系建構(gòu)時(shí)沒有兼顧到的。三、以績效評價(jià)促進(jìn)寧波高等教育質(zhì)量體系建設(shè)的實(shí)踐探索基于以上基本思考，寧波市地方政府以績效評價(jià)為抓手，對構(gòu)建區(qū)域?qū)用娓叩冉逃|(zhì)量保障體系進(jìn)行了實(shí)踐探索。(一)高等教育績效評價(jià)思路1.寧波高等教育

14、績效評價(jià)體系的建構(gòu)以戰(zhàn)略管理理念為指導(dǎo)。對高校開展績效評價(jià)的目的是為了提高高校的辦學(xué)質(zhì)量，而戰(zhàn)略管理理念對高校的發(fā)展和質(zhì)量提升起著引領(lǐng)作用，因而寧波高等教育績效評價(jià)體系聚焦于高校的戰(zhàn)略管理，把學(xué)校的戰(zhàn)略管理作為提升學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的杠桿，其中又把學(xué)校的戰(zhàn)略定位和目標(biāo)作為開展績效評價(jià)的核心關(guān)注點(diǎn)，通過考察學(xué)校戰(zhàn)略舉措的選擇以及戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來衡量高校的辦學(xué)績效水平。2.寧波高等教育績效評價(jià)體系以循證為依據(jù)。寧波高等教育績效評價(jià)不拘泥于建構(gòu)一個(gè)統(tǒng)一的指標(biāo)體系，而是盡可能充分利用社會(huì)或政府已有的對高校的評價(jià)結(jié)果，即充分利用已有的一些比較有影響的對大學(xué)的社會(huì)評價(jià)結(jié)果，也可以參照省級及以上教育行政部門的

15、各項(xiàng)評價(jià)結(jié)果，對高校進(jìn)行二次評價(jià)。并基于循證的思路，鼓勵(lì)學(xué)校提供能夠充分反映和支撐各項(xiàng)指標(biāo)的材料，或者提供能夠充分反映和支撐學(xué)校辦學(xué)情況的材料。3.寧波高等教育績效評價(jià)體系以關(guān)注績效為重點(diǎn)。寧波高等教育績效評價(jià)比較注重被評高校辦學(xué)績效的突顯，關(guān)注學(xué)校在戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施過程中所產(chǎn)生的成績和亮點(diǎn)，這些成績和亮點(diǎn)并不只是通過財(cái)政性的數(shù)據(jù)來呈現(xiàn)，更關(guān)注高校的發(fā)展。如高校在社會(huì)聲譽(yù)、畢業(yè)生質(zhì)量、科研產(chǎn)出等方面的突出表現(xiàn)，鼓勵(lì)高校提供對學(xué)校辦學(xué)績效起到積極影響的、能夠全面反映和證明學(xué)校辦學(xué)績效的材料，這樣，學(xué)?？梢栽谌媸崂斫?jīng)驗(yàn)、總結(jié)辦學(xué)成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)自身發(fā)展。(二)基于平衡記分卡的高等教育績效評價(jià)

16、指標(biāo)體系平衡計(jì)分卡，基于平衡和發(fā)展的理念，強(qiáng)調(diào)高校短期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、發(fā)展和穩(wěn)定之間的平衡，關(guān)注高校自身的可持續(xù)發(fā)展能力和潛在價(jià)值創(chuàng)造能力：把發(fā)展置于高校辦學(xué)的中心地位，將高校的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化成績效評價(jià)指標(biāo)，并將高校每一位師生的行為與這些目標(biāo)聯(lián)系起來，使高校的戰(zhàn)略管理與日常管理相連接，使高校的戰(zhàn)略規(guī)劃得以在日常工作中得以落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)高校的不同階段的發(fā)展目標(biāo)。基于戰(zhàn)略導(dǎo)向下平衡積分卡的思想，寧波高等教育績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)借鑒了平衡記分卡“效益與功能、內(nèi)部管理、外部管理、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新”的分析框架，又結(jié)合寧波高校的實(shí)際，圍繞學(xué)校的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)一步選取有利于實(shí)現(xiàn)這些目

17、標(biāo)的關(guān)鍵性指標(biāo)，從“辦學(xué)影響力、辦學(xué)能力、關(guān)鍵舉措、組織變革”方面進(jìn)行一級指標(biāo)的構(gòu)建，并構(gòu)成相互循環(huán)的邏輯關(guān)系：高校辦學(xué)績效必然體現(xiàn)為一定的“辦學(xué)影響力”，辦學(xué)影響力需要高校的“辦學(xué)能力”來支撐，辦學(xué)能力則需要一定的“關(guān)鍵舉措”來落實(shí)，而關(guān)鍵舉措的有效實(shí)施又需要規(guī)則、制度等“組織變革”的因素來實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而根據(jù)關(guān)鍵性因素的分析對一級指標(biāo)進(jìn)行分解，來建構(gòu)二級指標(biāo)。其中，“辦學(xué)影響力”下設(shè)“綜合影響力、滿意度和重大工作推進(jìn)情況”3個(gè)二級指標(biāo)；“辦學(xué)能力”下設(shè)“學(xué)校競爭力、資源獲取力”2個(gè)二級指標(biāo)；“關(guān)鍵舉措”下設(shè)“學(xué)科專業(yè)建設(shè)、人才引進(jìn)與培育、學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展、國際化”4個(gè)二級指標(biāo)；“組織變革”下設(shè)“發(fā)展

18、目標(biāo)與杠桿、管理隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行情況”3個(gè)二級指標(biāo)。而三級指標(biāo)不做統(tǒng)一要求，主要由自選指標(biāo)和推薦指標(biāo)構(gòu)成。其中，“自選指標(biāo)”是由各高校根據(jù)自身辦學(xué)特色自行選定的評價(jià)指標(biāo)；“推薦指標(biāo)”主要是從專家推薦的指標(biāo)庫中選擇的評價(jià)指標(biāo)，如對“辦學(xué)能力”專家推薦的三級指標(biāo)為“省級及以上教育行政部門評價(jià)、學(xué)校特色建設(shè)成效、社會(huì)捐贈(zèng)、技術(shù)服務(wù)年收入”等。基于戰(zhàn)略管理的寧波高等教育績效評價(jià)框架可以用圖1來表示。圖1 基于平衡計(jì)分卡的寧波高等教育績效評價(jià)分析框架總之，寧波高等教育質(zhì)量的整體提升是政府、社會(huì)、高校共同的目標(biāo)追求，寧波高等教育質(zhì)量保障體系是由政府、社會(huì)、高校共同建構(gòu)的完整體系，體現(xiàn)出多元性、地方性和績效性的特點(diǎn)。其中，地方政府在質(zhì)量保障體系建設(shè)中做出的有益探索，不能僅定位在“管理”職能上，還要積極探索以規(guī)劃、績效評價(jià)、財(cái)政撥款等為主要內(nèi)容的政府在高等教育質(zhì)量保障體系中的重要作用，更加完善地構(gòu)建寧波地區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系。此外，高等教育質(zhì)量保障體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、與時(shí)俱進(jìn)的建構(gòu)過程，需要根據(jù)寧波地區(qū)高等教育質(zhì)量發(fā)展的需要及時(shí)做出理解和行動(dòng)上的調(diào)整。參考文獻(xiàn)：1張麗.高等教育質(zhì)量保障、評價(jià)與改進(jìn)的評論j.江蘇高教，2011(2).2魏署光，美威廉姆·奈特.美國高等教育效能運(yùn)動(dòng)學(xué)理基礎(chǔ)、歷史發(fā)展及基本特征j.中國高教研究，2017(10).3胡赤弟，黃志兵.地方政府在