上海、廣州、重慶、廈門“多規(guī)合一”的差異化實(shí)踐

1、上海、廣州、重慶、廈門“多規(guī)合一”的差異化實(shí)踐導(dǎo)讀“多規(guī)合一”并不是簡(jiǎn)單地把多個(gè)規(guī)劃合并成一個(gè)規(guī) 劃，而是把各項(xiàng)規(guī)劃涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實(shí)到一個(gè) 共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上， 通過“五個(gè)一”，即“一張圖”、一個(gè)信 息平臺(tái)、一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制、一個(gè)審批流程、一個(gè)監(jiān)督體系，達(dá) 到“多規(guī)合一”。2014 年 8 月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部 聯(lián)合印發(fā)關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知 （發(fā)改 規(guī)劃 2014 197 號(hào)），要求在全國范圍內(nèi)開展市縣“多規(guī)合 一”試點(diǎn)工作，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、 城鄉(xiāng)規(guī)劃、 土地 利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃四規(guī)合一，探索整合相關(guān)規(guī)劃 的空間管制分區(qū)，劃定

2、城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田紅線和 生態(tài)保護(hù)紅線，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局；完 善經(jīng)濟(jì)社會(huì)，資源環(huán)境政策和空間管控措施，形成一個(gè)市縣 一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖的管理目標(biāo)。從國家政策層面來看， “多規(guī)合一”將是今后規(guī)劃發(fā)展的趨勢(shì)。 盡管“多規(guī)合一”目前還處于探索前行的階段，但從實(shí)踐的角 度來看， 近年來上海、 重慶、廣州、廈門等城市開展的“兩規(guī)” 協(xié)調(diào)、“三規(guī)合一”等實(shí)踐已經(jīng)為“多規(guī)合一”奠定了一定的基礎(chǔ)， 并且積累了十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)。下面從組織機(jī)制、關(guān)鍵技術(shù)兩 個(gè)方面整理和對(duì)比上海、重慶、廣州、廈門開展“多規(guī)合一”的差異化探索實(shí)踐，以期為各地“多規(guī)合一”工作開展提供借 鑒。一“多規(guī)合一”組織機(jī)

3、制上海國土局和規(guī)劃局合并上 ?！岸嘁?guī)合一”實(shí)踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī) 劃和國土資源管理局，并由新成立的機(jī)構(gòu)組織編制土地利用 規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜 接。上海自 2008 年開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，并以嘉定、青浦兩區(qū)試 點(diǎn)進(jìn)行“兩規(guī)合一“工作，目前已在全市展開。上海市“兩規(guī)合 一”工作根據(jù)城市發(fā)展的需求，按照“統(tǒng)一目標(biāo)、各有側(cè)重、 突出重點(diǎn)、有序銜接”的原則進(jìn)行。目前，土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的“三規(guī)合一”工 作正在試點(diǎn)開展?？傮w思路是堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市 發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基 本不變，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地

4、利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同 步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。重慶部門統(tǒng) 籌協(xié)調(diào)重慶“多規(guī)合一“的實(shí)踐有幾個(gè)特點(diǎn)：一是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 為契機(jī)進(jìn)行規(guī)劃體系改革；二是規(guī)劃合一的探索不斷擴(kuò)展， 由“三規(guī)合一”到“四規(guī)疊合”再到“五規(guī)合一”；三是規(guī)劃主導(dǎo)部 門由規(guī)劃局轉(zhuǎn)到發(fā)改委，有利于更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃對(duì)土地 利用和城市規(guī)劃的指導(dǎo)作用、協(xié)調(diào)各部門和各規(guī)劃的關(guān)系； 四是以發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)、空間規(guī)劃為載體，統(tǒng)一規(guī)劃編制的 技術(shù)要求，增強(qiáng)各規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性；五是提取各規(guī)劃的核 心要素，形成綜合實(shí)施方案，引導(dǎo)近期發(fā)展建設(shè)?！八囊?guī)疊合”工作由市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)，采取自上 而下一一自下而上一一綜合平衡一一

5、聯(lián)合審批的工作流程。 首先是市“四規(guī)疊合”工作協(xié)調(diào)小組下達(dá)各區(qū)主體功能定位和 重要控制指標(biāo)的具體數(shù)據(jù)，作為各相關(guān)規(guī)劃編制的基本依據(jù)； 其次各區(qū)根據(jù)全市要求開展國土空間狀況評(píng)價(jià)，形成方案初 稿；小組根據(jù)各區(qū)上報(bào)的方案進(jìn)行綜合平衡，并提出調(diào)整意 見；最后各區(qū)“四規(guī)疊合”規(guī)劃文本修改完善后，報(bào)市“四規(guī)疊 合”工作協(xié)調(diào)小組聯(lián)合審批。在各規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上， 形成綜 合四規(guī)核心要素的綜合實(shí)施方案，用以指導(dǎo)五年的發(fā)展和建 設(shè)。目前，重慶市又以沙坪壩區(qū)為試點(diǎn)，準(zhǔn)備進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展 規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、人口和環(huán) 境規(guī)劃“五規(guī)合一”（又稱“五規(guī)疊合”）的實(shí)踐。日前已制定了“重慶市沙坪壩區(qū)五

6、規(guī)疊合實(shí)施方案”并向社會(huì)公布。廣州市 區(qū)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)廣州開展“三規(guī)合一”的初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面 的問題，因此，具體實(shí)踐的推進(jìn)以規(guī)劃實(shí)施的主體一一區(qū)為 單位開展，再由廣州市級(jí)層面統(tǒng)籌，堅(jiān)持“三上三下”、市區(qū) 聯(lián)動(dòng)的工作思路。這既是“多規(guī)合一”的實(shí)踐探索，也是特大 城市市區(qū)兩級(jí)事權(quán)分配的實(shí)踐探索。廣州市成立了“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和市區(qū)兩級(jí) 政府的工作聯(lián)動(dòng)，“三規(guī)合一”工作分為三個(gè)階段，每個(gè)階段 工作都由市、區(qū)兩級(jí)政府聯(lián)動(dòng)完成。具體做法是由區(qū)級(jí)政府完成某一階段的基本工作，并將工作 成果上報(bào)市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組。市“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組綜合 各區(qū)上報(bào)成果逐一審查，并提出審查意見及下一階段意見

7、后， 下達(dá)各區(qū)（縣級(jí)市）政府。其基本工作思路可歸納為“市區(qū)聯(lián) 動(dòng)”，“三上三下”。第一階段（“一上一下”）：實(shí)事求是，發(fā)現(xiàn)矛盾。工作重點(diǎn)是 摸清全市“三規(guī)”差異，制定差異圖斑處理措施。第二階段（“二 上二下”）:應(yīng)調(diào)盡調(diào)，減少失誤。工作重點(diǎn)是本著“應(yīng)調(diào)盡調(diào)、 減少失誤”的原則，明確可調(diào)整的建設(shè)用地?cái)?shù)量及規(guī)模，并形成“三規(guī)合一”的框架性文件。第三階段（“三上三下”）：注重 實(shí)效，合理調(diào)入。工作重點(diǎn)是依據(jù)第二階段確定的可調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序， 布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一” 的建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終 成果。通過“三上三下”，重點(diǎn)明確市、區(qū)責(zé)任

8、和部門分工， 建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能 部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位，相互補(bǔ)位， 保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量和規(guī)劃效果。各區(qū)工作開展通過項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)的形式，區(qū)“三規(guī)辦”召集區(qū)各 職能部門與下屬各鎮(zhèn)街對(duì)各自的用地需求進(jìn)行上報(bào)匯總，并 呈報(bào)區(qū)“三規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各類重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行整理、甄 別、排序，按照項(xiàng)目立項(xiàng)和資金情況、成熟程度、開發(fā)需求 和開發(fā)規(guī)律進(jìn)行分期，最終形成“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目庫，作 為“兩規(guī)”重點(diǎn)落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模的對(duì)象。以某區(qū)為例，共召 開 5 次大型項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)涉及 68 個(gè)相關(guān)部門與單位，最終形 成包括 254 項(xiàng)各類項(xiàng)目的“三規(guī)合一”重點(diǎn)項(xiàng)目

9、庫，明確各個(gè) 項(xiàng)目的近中遠(yuǎn)期用地需求， 原“兩規(guī)”落實(shí)規(guī)模，區(qū)“三規(guī)合一” 補(bǔ)充落實(shí)規(guī)模等情況，保證了“三規(guī)合一”工作的有效實(shí)施。 廈門轉(zhuǎn)變政府職能提升行政效率廈門專門成立了市級(jí)領(lǐng)導(dǎo) 小組，并由規(guī)劃、國土和發(fā)改三個(gè)部門牽頭推進(jìn)“多規(guī)合一”， 充分發(fā)揮統(tǒng)籌功能，具體以部門并聯(lián)審批實(shí)踐創(chuàng)新為切入點(diǎn)、 體制機(jī)制完善為保障協(xié)調(diào)推進(jìn)。此外，廈門還啟動(dòng)全市行政審批制度改革，全面推行并聯(lián)受 理審批，精簡(jiǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批流程，縮短項(xiàng)目審批時(shí)限，提升 政府治理能力和行政效能。經(jīng)過改革，審批事項(xiàng)申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)了 從現(xiàn)場(chǎng)報(bào)審、串聯(lián)審批的“跑部門模式”到一表報(bào)審、并聯(lián)審 批的“走網(wǎng)路模式”的轉(zhuǎn)變。例如，項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)到獲得用地

10、規(guī)劃許可證這一時(shí)間段，從過去的半年縮減到現(xiàn)在的 12 個(gè) 工作日。實(shí)行“一表式”審批，大幅精簡(jiǎn)重復(fù)和不必要的申報(bào) 材料，用地規(guī)劃階段申報(bào)材料由 25 項(xiàng)減少至 6 項(xiàng)，工程批 復(fù)及工程規(guī)劃許可階段申報(bào)材料由99 項(xiàng)減少至 10 項(xiàng)。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化“多規(guī)合一”的配套體制機(jī)制。以推進(jìn)“多規(guī)合一” 工作為契機(jī)， 將“多規(guī)合一”劃定的各類控制線納入地方立法， 以政府規(guī)章形式明確各類控制線管理主體、管控規(guī)則、修改 條件和程序，規(guī)范和強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，創(chuàng) 新干部考核體制機(jī)制，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā) 展。二“多規(guī)合一”關(guān)鍵技術(shù)上海1. 確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量 上?！皟梢?guī)”按照

11、“統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板、統(tǒng)一用地分類、統(tǒng)一技術(shù)規(guī) 程”進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)技術(shù)層面的銜接。 在方案編制工作中， “兩 規(guī)銜接”的關(guān)鍵技術(shù)內(nèi)容是確定規(guī)模、優(yōu)化布局、保證流量， 具體要求如下： 確定規(guī)模建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃增長(zhǎng)邊界的確定是“兩規(guī) 銜接”的核心內(nèi)容，也是“兩規(guī)合一”的特色。建設(shè)用地規(guī)模和 邊界的確定必須在確保需求的前提下，實(shí)事求是劃定。 優(yōu)化布局它是“兩規(guī)銜接”的重要特征，也是規(guī)劃實(shí)施評(píng) 估的直接體現(xiàn)和規(guī)劃戰(zhàn)略性的重要保證。布局確定應(yīng)適應(yīng)上 海城市未來發(fā)展需求，在維護(hù)城市生態(tài)安全和錨固生態(tài)底線 等方面做出更加剛性的規(guī)定，進(jìn)而維護(hù)城市整體空間結(jié)構(gòu)的 完整性。保證流量它是實(shí)施城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃

12、的 保證。結(jié)合近兩年重大建設(shè)項(xiàng)目安排、近期建設(shè)規(guī)劃 （2011-2015 年）編制工作，結(jié)合地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)和實(shí)際需求， 通過“控增逼存、盤活存量”等手段，促進(jìn)土地資源集約，節(jié) 約利用，確保城市和地區(qū)近期發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃的可實(shí)施性。2. 統(tǒng)一平臺(tái)、嚴(yán)格管控、政策配套 上?！皟梢?guī)”銜接的主要成果大體可以分為“基于兩規(guī)合一的 控制線管控方案、 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系”等。 具體可以歸結(jié)為以 下幾個(gè)方面。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和信息平臺(tái)“兩規(guī)合一”工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù) 采用的是第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)變更的數(shù)據(jù)，由此而 形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)具有現(xiàn)時(shí)性和真實(shí)性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入信息 化管控的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)更具權(quán)威性?！叭龡l控制線”管控

13、方案“三條控制線”管控方案是土地利 用規(guī)劃成果的具體體現(xiàn)，也是確保規(guī)劃實(shí)施、工作時(shí)效的關(guān) 鍵內(nèi)容之一?！叭龡l控制線”包括規(guī)劃建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè) 區(qū)塊控制線、 基本農(nóng)田保護(hù)控制線， 根據(jù)不同控制線的特點(diǎn)， 分別實(shí)行剛性管制（具體細(xì)分為強(qiáng)控制和次強(qiáng)控制） 。新增 建設(shè)用地項(xiàng)目必須位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，其中新增工業(yè) 項(xiàng)目，原則上必須落在產(chǎn)業(yè)區(qū)塊用地范圍內(nèi)，基本農(nóng)田不得 占用。相關(guān)配套政策和實(shí)施機(jī)制：“兩規(guī)合一”的重點(diǎn)和特點(diǎn)是確 保規(guī)劃的實(shí)施。綜合運(yùn)用多種規(guī)劃實(shí)施手段，如開發(fā)區(qū)多主 體聯(lián)合招商機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡差別化政策及土地整治規(guī)劃、 城鄉(xiāng)用地增減掛鉤規(guī)劃等等來加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。重慶1.規(guī)劃一張圖

14、、建設(shè)一盤棋、管理一張網(wǎng) 以重慶的“四規(guī)疊合”實(shí)踐為例?！八囊?guī)疊合”要求同時(shí)編制四個(gè) 規(guī)劃和疊合規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一張圖、建設(shè)一盤棋、管理一張 網(wǎng)，依據(jù)“國土定量、規(guī)劃定位”的指導(dǎo)思想，采取建設(shè)用地 總量指標(biāo)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，具體布局按照“剛性框架、 彈性利用”的理念，將區(qū)縣所有可調(diào)整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)在 空間上進(jìn)行規(guī)劃布局落實(shí)。2.沙坪壩區(qū)“五規(guī)疊合”實(shí)施方案 重慶市沙坪壩區(qū)編制了“五規(guī)疊合”實(shí)施方案。通過沙坪壩區(qū) “五規(guī)疊合”實(shí)施方案，推動(dòng)沙坪壩區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn) 業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及人口與 環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)、融合。通過整合規(guī)劃 資源，促進(jìn)空間

15、協(xié)調(diào)、項(xiàng)目落地、調(diào)控統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃 實(shí)施方案的指導(dǎo)作用，促進(jìn)沙坪壩區(qū)的全面跨越發(fā)展，以期 對(duì)重慶市“多規(guī)合一”工作具有指引作用。廣州1.協(xié)調(diào)優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)手段 廣州市的工作重點(diǎn)是通過對(duì)分類表、建設(shè)用地規(guī)模、建設(shè)用 地布局、生態(tài)用地規(guī)模挖潛等技術(shù)手段，協(xié)調(diào)“兩規(guī)”在技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)、總量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、規(guī)劃邊界等方面的不一致。再 以發(fā)改委明確的重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，滿足近期建設(shè)項(xiàng)目的需要， 并在此基礎(chǔ)上重新劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線及基本農(nóng)田控制線，并將其納入數(shù)據(jù)平臺(tái)管理， 以此完成廣州全市“一張圖”工作及信息平臺(tái)搭建。 面向?qū)嵤┑摹?三規(guī)合一” 規(guī)劃涉及到“兩規(guī)”大量差異圖斑的 調(diào)整

16、工作 , 這將涉及到對(duì)國土及規(guī)劃兩大部門相關(guān)管理與政 策的創(chuàng)新工作。 2013 年 8 月，國土資源部批復(fù)同意廣州 市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)方案（下文簡(jiǎn)稱試點(diǎn)方案 ）為廣州“三規(guī)合一”工作提供了土地管理政策創(chuàng)新的保障。 試點(diǎn)方案提出“創(chuàng)新土地利用規(guī)劃編制和審批機(jī)制”，可 以由廣州市依據(jù)功能片區(qū)設(shè)置方案編制功能片區(qū)土地利用 總體規(guī)劃，由廣州市人民政府審批并報(bào)廣東省國土資源廳備 案。同步開展的功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制， 為廣州市“三規(guī) 合一”差異圖斑批量調(diào)整提供實(shí)施基礎(chǔ)。 2.頒布“三規(guī)合一”技術(shù)指引 廣州市為明確“三規(guī)合一”內(nèi)容、規(guī)范“三規(guī)合一”成果，頒布了 廣州市區(qū)（縣級(jí)市） “三規(guī)合一

17、”規(guī)劃編制技術(shù)指引及廣 州市“三規(guī)合一”規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)（試行），廣州各區(qū)（市） 的“三規(guī)合一”規(guī)劃成果均按統(tǒng)一的技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)編制。各 區(qū)（市）通過“三規(guī)合一”規(guī)劃的編制有望把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨 勢(shì)，準(zhǔn)確分析市場(chǎng)開發(fā)前景，從而全面合理的安排實(shí)施配套 措施。同時(shí)從“多頭規(guī)劃”向“一張圖”管理轉(zhuǎn)變。構(gòu)建統(tǒng)一的技 術(shù)平臺(tái)，將各種空間信息，如城市發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土 地利用規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃等匯總在一個(gè)信息平臺(tái)上， 并在這個(gè)信息平臺(tái)上建立一整套項(xiàng)目協(xié)作的流程，形成統(tǒng)一 的政策平臺(tái)，使“三規(guī)”及相應(yīng)配套政策保持高度統(tǒng)一。 廈門1、“一張藍(lán)圖”統(tǒng)一空間規(guī)劃 廈門市以建設(shè)兩個(gè)百年遠(yuǎn)景為引領(lǐng)，編制了“美麗廈門”戰(zhàn)略 規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一發(fā)展思路和目標(biāo)。前期開展海量調(diào)研 工作基礎(chǔ)上， 共摸清差異圖斑共 12.4 萬塊， 累計(jì)面積達(dá) 306 平方公里。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過多次部門協(xié)調(diào)和市區(qū)聯(lián)動(dòng)，以 城鄉(xiāng)規(guī)劃為主導(dǎo)，整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī) 劃等規(guī)劃，細(xì)化形成市域城鄉(xiāng)空間發(fā)展的“一張藍(lán)圖”，落實(shí) 全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和因地制宜差別化發(fā)展。2、劃定用地管控邊界，強(qiáng)化“底線思維” 按照“生態(tài)空間山清水秀、 生產(chǎn)空間集約高效、 生活空間宜居 適度”的發(fā)展要求，發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)等