北京興延高速公路PPP項目案例分析

1、北京舞延高速公路PPP項目案例分析一、項目背景自2014年以來，國務(wù)院及國家各部委大力推進政府和社會資本合 作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應(yīng)國務(wù)院、各部委及 北京市委、市政府的最新政策導(dǎo)向，提出未來幾年北京市擬實施迫切性 強的興延等幾條高速公路建設(shè)任務(wù)，若采用原有融資模式，項目資本金比例普遍要達到70%以上，市財力當(dāng)期難以承擔(dān)。因此需要創(chuàng)新機制， 積極采取PPP模式建設(shè)，拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的 資金投入機制。為了創(chuàng)造更好的市場化條件，市政府對擬實施的項目安排資本金補助；同時，在運營期通過多種經(jīng)營收入以及財政補貼保障項 目投資回報。通過以上措施，以首發(fā)集團作為政府出

2、資人代表，引進社 會投資人參與項目投資建設(shè)，解決新建高速公路的資金需求。二、實施方案分析（一）項目概況興延高速公路是2019年世園會外圍配套交通項目，也是2022年冬奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯(lián)絡(luò)通道之一。項目位于京藏高速公路以西，南起本市西北六環(huán)路土城立交， 北至延慶京藏高速營城子 立交收費站以北，全長42.2公里。公路設(shè)計時速為平原地區(qū)每小時 100 公里，山區(qū)及隧道每小時 80公里，雙向四車道。全線于 2015年10 月啟動建設(shè)，預(yù)計2018年底建成通車。項目建成后，將在原有京藏高 速、京新高速的基礎(chǔ)上為京西北方向再增加一條快速通道，緩解我國華北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有

3、力支持西北方向客貨分流政 策，進一步促進京津冀區(qū)域交通一體化。（二）項目難點和特點1、投資規(guī)模大。項目總投資約143.5億元，單公里造價達到3.4億 元。若按原有 政府資本金+債務(wù)性融資”的融資方式，政府投入資本金 約需130億元，當(dāng)期的財政實力難以承擔(dān)。2工施工難度大。全線共設(shè)隧道 5處，共11座，其中，3公里以上 的特長隧道3處，最長隧道全長達到5700米，而之前北京市最長的八 達嶺潭峪溝隧道長度僅為 3455米，在特長隧道施工方面的經(jīng)驗較為缺 乏，施工方面存在一定的難度。3、施工工期緊張。由于延慶世園會將于 2019年4月份正式開幕， 興延高速公路作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一， 有非

4、常嚴(yán)格的工期 要求，市政府要求興延高速公路必須于 2018年12月底之前完工。4、經(jīng)營性收入難以覆蓋建設(shè)運營成本。 根據(jù)可研報告，本項目主要 的收入來源是車輛的通行費收入。 根據(jù)測算，項目的經(jīng)營收入僅能平衡 約14.5億元的銀行貸款，若沒有其它的經(jīng)營收入來源，遠遠無法滿足 投資人對投資回報的要求。（三）實施模式選擇方案一：政府承擔(dān)總投資的 25%+運營補貼1、市政府按照工程總投資的 25%進行出資，約39.9億元，剩余資 金由社會投資方通過自籌資金和項目公司融資解決。2、運營期由市政府對項目約定通行費標(biāo)準(zhǔn)和實際通行費標(biāo)準(zhǔn)之間的 收費差價進行補貼。優(yōu)點：一是符合國發(fā)201460號文和市發(fā)改委、市

5、交通委報送市政 府的關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見 精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán) 境；二是緩解了政府建設(shè)期的投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險。缺點：政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可 降低運營補貼。方案二：政府承擔(dān)工程總投資的 25%+征地拆遷費+運營補貼1、市政府承擔(dān)工程總投資的 25% （39.9億元）以及征地拆遷費（40.0 億元），合計約70億元；剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項目 公司融資解決。2、運營期由市政府對項目約定通行費標(biāo)準(zhǔn)和實際通行費標(biāo)準(zhǔn)之間的 收費差

6、價進行補貼。優(yōu)點：一是有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；二是在一定 程度上緩解了政府建設(shè)期投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。缺點：一是不符合關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見的文 件精神，對于超出政府需要承擔(dān)的費用（項目總投資的25%）沒有出處；二是政府建設(shè)期的投資壓力仍然較大。方案三：傳統(tǒng)建設(shè)方案1、除項目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項目資本金， 剩余部分由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。2、市政府在運營期內(nèi)不進行補貼。優(yōu)點：政府在運營期間不用補貼。缺點：一是不符合國發(fā)201460號文和市發(fā)改委、市交通委報送市 政府的關(guān)于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見精神；二是政府

7、在建 設(shè)期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過采取 PPP模式，可促進創(chuàng)新和公平競爭、提高運 營效率、提高高速公路服務(wù)水平、優(yōu)化了項目風(fēng)險分配，同時也兼顧到 了財政承受能力和價格的合理性以及建設(shè)期財政資金的壓力。因此，本項目推薦采取第一方案。（四）實施方案要點分析1 .項目運作模式。項目采用 BOT模式投資建設(shè)，北京市政府授權(quán) 市交通委作為實施機構(gòu)，市交通委通過公開招標(biāo)方式選擇中鐵建聯(lián)合體 作為社會投資人。首發(fā)集團作為政府出資人代表， 與社會投資人共同成 立項目公司，其中首發(fā)集團利用政府資本金出資占股49%,社會投資人出資占股51%,首發(fā)集團不參與分紅。市交通委通過 PPP合同授權(quán) 項目公司投資、建

8、設(shè)及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。2 .投融資結(jié)構(gòu)。本項目總投資約 143.5億元，其中政府按項目總投 資的25%出資，約36億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約 37.5億元，剩余資金由項目公司負責(zé)籌集。 優(yōu)點：面滿足了項目的最低 資本金比例要求；項目公司可以通過 PPP協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款， 充分發(fā)揮了項目公司的融資能力；政府僅投入了36億元的資本金就撬動了約110億元的社會投資，極大的緩解了政府當(dāng)期的財政壓力。3 .項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成 立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約 32.7億元（占股49%）, 社會投資人出資約34億元（占

9、股51%）,首發(fā)集團在項目公司中不分4 .投資回報機制設(shè)置。項目經(jīng)營收入：車輛通行費收入；廣告牌、 加油站等多種經(jīng)營收入；實際通行費標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費標(biāo)準(zhǔn)之間收費收 入差額的補貼。三、實施效果評價（一）項目實施經(jīng)驗一是項目實施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二屆人民 代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng) 營條例，自2006年3月1日起施行。該條例是我市軌道交通及高速 公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目實施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實施特許經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目、具體實施方式、市政府各相關(guān)部門 的責(zé)任、項目實施流程、項目相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)等。二是政府重視。按照項目，市

10、政府逐項成立由主管交通的副秘書長 牽頭的招商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財政 局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關(guān)市屬國有企業(yè)等相關(guān)部 門配合。三是政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請專業(yè)的第 三方咨詢機構(gòu)北京市工程咨詢公司，負責(zé)編制特許經(jīng)營實施方案、編制招商文件，組織公開招標(biāo)等相關(guān)事宜， 并且在項目特許經(jīng)營全過程提供 相應(yīng)的咨詢服務(wù)。五是構(gòu)建了合理的收益分配及風(fēng)險分擔(dān)機制。通過保底車流量、超 額收益分配、征地拆遷風(fēng)險分擔(dān)、政府方認(rèn)可的設(shè)計變更補償?shù)葯C制的 設(shè)計，為社會投資人帶來合理預(yù)期收益； 此外合作合同中規(guī)定的商務(wù)

11、條 款、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的約定較公平合理，在社會投資人的經(jīng)濟利益 和政府方的公共利益之間找到了科學(xué)合理的平衡點，提升了本項目對社會投資人的吸引力。六是規(guī)范的運作和充分競爭使得政府利益最大化。本項目整個運作 過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力， 實現(xiàn)了充分的競爭。 所有投標(biāo)人的商務(wù)條件均優(yōu)于政府預(yù)期，最低報價僅為控制價的53% ,通過公開招標(biāo)，一方面實現(xiàn)了籌集項目建設(shè)資金、引進先進的施工組織能力，保障了項目的如期建成的目標(biāo)； 另一方面十分有效地降低了政府 運營期的補貼壓力，實現(xiàn)了政府利益的最大化。（二）項目主要創(chuàng)新點一是保底車流量和超額利益分成的機制的合理設(shè)計。通過財務(wù)測算 科學(xué)合理

12、的確定保底車流量， 避免社會投資人承擔(dān)過大風(fēng)險， 體現(xiàn)PPP 模式風(fēng)險共擔(dān)的原則，提高項目對投資人的吸引力。同時，在招標(biāo)文件 中將保底車流量優(yōu)化作為加分項，鼓勵投資人降低保底車流量的要求， 有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險。止匕外，為避免社會投資人獲 得暴利，設(shè)計了超額利益分成的機制，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。二是采用邊際效率型的調(diào)價機制，更有利于保障投資人回報水平在 合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項目常采用成本推動型調(diào)價機制，使運營期價格 處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理水平、降低運營成本的積極性， 長期來看投資人的投資回報水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效率型的調(diào)價機制，投資人的調(diào)價機制

13、基于合理的回報預(yù)期以及全社會宏觀經(jīng)濟指 標(biāo)的變動趨勢，并且成本增加需要到達約定的風(fēng)險邊界才能觸發(fā)調(diào)價， 對投資人運營水平、成本控制能力提出更高要求，使項目的運營風(fēng)險由 具有更強應(yīng)對能力的投資人來更多的承擔(dān)。三是評標(biāo)方式采用雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效避 免了投資人惡意低價中標(biāo)，確保進入第二個信封評審的投標(biāo)人為具有保 障本項目順利實施的施工組織管理能力， 同時又能使約定通行費標(biāo)準(zhǔn)得 到充分的競爭。四是在對總投資進行控制的基礎(chǔ)上， 單獨考慮征地拆遷的投資控制 由于征地拆遷投資的不可控性，由社會投資人承擔(dān)此風(fēng)險會大幅降低項 目的吸引力；為了鼓勵社會投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮主觀能動

14、性，合同中約定超過控制投資 5% （2億元）以內(nèi)的投資由投資人承擔(dān)， 超過控制投資5%以外的投資由政府承擔(dān)。五是創(chuàng)新高速公路PPP項目招標(biāo)文件范本?，F(xiàn)階段交通部尚無此類 項目的示范文本，本項目招標(biāo)文件以交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營性公路 建設(shè)項目的招標(biāo)文件范本為基礎(chǔ)， 并結(jié)合國家財政部及國家發(fā)改委關(guān)于 PPP合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說明的指導(dǎo)意見編制而成，在高速公路 PPP項目領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)。（三）項目示范意義一是本項目是自去年國家層面力推 PPP模式并出臺了一系列新的相 關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路 PPP項目。項目 的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路 PPP項目的推廣提供了 可借鑒的成功案例。二是本項目是全國首例通過 約定通行費標(biāo)準(zhǔn)”在運營期對高速公路 運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創(chuàng)了新的路徑。三是通過PPP模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資 （降低8%）