農(nóng)家樂用地問題的法律分析

1、農(nóng)家樂用地問題的法律分析：農(nóng)用地與農(nóng)家樂的合法性農(nóng)家樂用地問題的法律分析：農(nóng)用地與農(nóng)家樂的合法性。什么是農(nóng)家樂?農(nóng)家樂有什么投資意義?農(nóng)村宅基地與“農(nóng)家樂用地的法律性質(zhì)分析。農(nóng)家樂有沒有法律的依據(jù)?2021年國家調(diào)整了節(jié)假日的休假時(shí)間，將以往的“五一黃金周七天假期已經(jīng)縮短為三天，并增加了清明、端午中秋等傳統(tǒng)節(jié)日的假期這樣的調(diào)整，勢(shì)必會(huì)將歷年來火爆的“長線游轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸叹€游，那么，位于大中城市城郊農(nóng)家小院的“農(nóng)家樂必將成為旅游業(yè)的一大亮點(diǎn)。1、 “農(nóng)家樂的產(chǎn)生及其意義“農(nóng)家樂發(fā)端于四川郫縣友愛鄉(xiāng)農(nóng)科村，上世紀(jì)80年代中后期，這里的老百姓見許多城市人跑到農(nóng)村里尋求“返璞歸真，這些頭腦靈活的農(nóng)民便利用

2、自己的農(nóng)家小院辦起了10元人民幣吃玩一天或15元人民幣吃住一天一宿的休閑園地。由于城市人喜歡到那些流水潺潺的溝河和田園中去觀光度假，于是他們又將自己的承包土地聯(lián)合起來進(jìn)行花草園區(qū)培植，日久天長，現(xiàn)在這里已是“國家生態(tài)示范區(qū)，是農(nóng)家民俗旅游的代表，也是享譽(yù)全國的花卉、盆景、苗木、樁頭的生產(chǎn)基地。這就是農(nóng)家樂的雛形。所謂“農(nóng)家樂就是以農(nóng)村地區(qū)為特色，以農(nóng)民為經(jīng)營主體，以農(nóng)民所擁有的土地、庭院、經(jīng)濟(jì)作物和地方資源為依托，以旅游、觀光、休閑、度假活動(dòng)為內(nèi)容的一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的一個(gè)組成局部?！稗r(nóng)家樂不僅是一種以“吃農(nóng)家飯，住農(nóng)家院，享農(nóng)家樂為主要內(nèi)容的旅游現(xiàn)象，更是一種“以城帶鄉(xiāng)，統(tǒng)籌城

3、鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互動(dòng)，相互促進(jìn)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)開展現(xiàn)象。事實(shí)證明“農(nóng)家樂確實(shí)帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速開展，對(duì)加快全面小康建設(shè)的步伐，尋找解決“三農(nóng)問題的途徑，發(fā)揮了重大的作用。12、 農(nóng)村宅基地與“農(nóng)家樂用地的法律性質(zhì)分析“農(nóng)家樂雖帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開展，但也產(chǎn)生了一系列的問題，如農(nóng)村和城市郊區(qū)規(guī)劃的混亂、亂占濫用土地、生態(tài)環(huán)境被破壞等。其中用地問題最為突出?！稗r(nóng)家樂的經(jīng)營方式一般表現(xiàn)為農(nóng)民在自己的宅基地及其周圍開辟園地，建造房屋，作為營業(yè)場所;或者干脆在自己的宅基地范圍內(nèi)又新建房屋，用于營業(yè)。農(nóng)民的住宅房屋與作為營業(yè)的場所是一體的，在物理上很難區(qū)分。（一）農(nóng)村宅基地的法律屬性農(nóng)村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者

4、決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。依照我國?物權(quán)法?第152條規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體組織的成員依法享有的占有、使用集體所有的土地，在該土地上建造房屋及其他附屬物的權(quán)利。宅基地使用權(quán)有如下根本法律特征:1. 性質(zhì)上為用益物權(quán)。在宅基地使用權(quán)中，權(quán)利人有權(quán)在土地上建造房屋及其他附屬設(shè)施。所謂用益物權(quán)，是指在他人所有的物上享有的權(quán)利。在我國，農(nóng)村的土地，除法律規(guī)定屬于國家的以外，屬于集體所有。個(gè)人不是土地的所有權(quán)人，故宅基地使用權(quán)是建立在集體所有的土地之上的。2. 宅基地使用權(quán)主體是農(nóng)村集體組織的村民。因?yàn)檎厥褂?/p>

5、權(quán)具有一定的社會(huì)福利性，此點(diǎn)主要表現(xiàn)在農(nóng)村居民能以非常低廉的價(jià)格甚至是無償獲得宅基地，國家通過分配給農(nóng)民宅基地，有效的保障了農(nóng)民的根本生活居住條件，最終維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。3. 宅基地使用權(quán)只能用于建造農(nóng)村村民的個(gè)人住宅。所謂建造農(nóng)村村民的個(gè)人住宅，是指農(nóng)村村民所建住房以及與住房的居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施，如廚房、廁所、院墻、儲(chǔ)藏室。我國現(xiàn)行?土地管理法?第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡r(nóng)村宅基地使用權(quán)具有一定的社會(huì)福利性。（二）農(nóng)家樂用地的“法律性質(zhì)筆者認(rèn)為，“農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地行為的法律性質(zhì)可以從以下幾點(diǎn)進(jìn)行

6、把握:1. 宅基地的一定社會(huì)福利性與“農(nóng)家樂占用宅基地行為的經(jīng)營性相矛盾。眾所周知，農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有生存保障的性質(zhì)，是國家給予農(nóng)戶的福利，農(nóng)民的宅基地的使用權(quán)是無償獲得的。而“農(nóng)家樂是經(jīng)營性質(zhì)的，其土地使用權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)，因而不具有生存保障性質(zhì)，也就是說“農(nóng)家樂用地不應(yīng)是無償?shù)摹?. 農(nóng)家樂用地主體超出了農(nóng)民范圍。從“農(nóng)家樂投資的主體分析，農(nóng)民個(gè)人或者合伙在農(nóng)村興辦的農(nóng)家樂應(yīng)該占“農(nóng)家樂開展的主導(dǎo)，但由于缺乏有效的管理，“農(nóng)家樂的投資主體不再限于農(nóng)民，一些工商企業(yè)也開始涉足“農(nóng)家樂投資經(jīng)營并逐漸侵蝕了農(nóng)民的利潤，這種濫用“農(nóng)家樂的主體資格的情況，違背了國家解決農(nóng)民開展問題的意愿。3.

7、 宅基地的土地用途決定了“農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地的不合法性。原那么上，劃撥的宅基地只能用于該土地建造住宅以及與生活相關(guān)的其他附屬設(shè)施，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，往往存在超標(biāo)占用宅基地或改變宅基地用途，建造非生活設(shè)施的情況等現(xiàn)象。依照我國?土地管理法?第12條規(guī)定“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)該辦理土地變更登記手續(xù)。第65條第二款規(guī)定“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。但由于基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏的正確引導(dǎo)和管理，加之農(nóng)村宅基地實(shí)行的是無償、無期限的使用制度，由于利益的驅(qū)使，便出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房或未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任地上

8、建房或不按照批準(zhǔn)的用途使用土地，改變宅基地用途等情況的出現(xiàn)。例如，鎮(zhèn)江市有一組數(shù)字顯示，在被調(diào)查的鎮(zhèn)江市某區(qū)下轄3個(gè)鎮(zhèn)、1個(gè)民營經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（合計(jì)21個(gè)行政村）和4個(gè)街道辦事處共17300余戶農(nóng)村宅基地中，宅基地面積不符合規(guī)定并成為超標(biāo)戶的有9500余戶，約占總戶數(shù)的55%。超標(biāo)戶的主人超標(biāo)建房的目的性非常明確，是為了謀取利益利用家前屋后空閑地擅自占地建房，并將超標(biāo)建房用來開展家庭副業(yè)，開辦家庭第三產(chǎn)業(yè)，這局部宅基地通常是超標(biāo)面積在36itf以上，統(tǒng)計(jì)中，超標(biāo)面積在36itf以上的超標(biāo)戶約有2400戶，占這一時(shí)期超標(biāo)戶總數(shù)的34%。2總之，“農(nóng)家樂屬于農(nóng)民開展第三產(chǎn)業(yè)的營利方式，因而，其用地應(yīng)屬

9、于建設(shè)用地的性質(zhì)。三、我國現(xiàn)行法律對(duì)“農(nóng)家樂用地標(biāo)準(zhǔn)存在的缺乏針對(duì)性法律的缺失是造成“農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地現(xiàn)象普遍存在的原因之一，目前，我國?土地管理法?、?物權(quán)法?中都沒有針對(duì)“農(nóng)家樂的用地問題的專門性規(guī)定。（一）?土地管理法?的規(guī)定過于原那么我國?土地管理法?中涉及宅基地使用的相關(guān)條款有:第12條規(guī)定“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。第44條規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！稗r(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)

10、，其中涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條之規(guī)定辦理審核手續(xù)。第65條第二款規(guī)定“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。第77條規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期撤除在非法占用的土地上新建的房屋。超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處。由以上法律規(guī)定可以看出，?土地管理法?對(duì)宅基地用地做出的規(guī)定是原那么性的，3其中并沒有專門涉及“農(nóng)家樂占用宅基地的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（二）?物權(quán)法?的規(guī)定缺乏?物權(quán)法?對(duì)宅基地的規(guī)定根本沿襲了?土地

11、管理法?的規(guī)定。第152條規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?？梢姡?物權(quán)法?也沒有針對(duì)“農(nóng)家樂占用宅基地的現(xiàn)象進(jìn)行法律規(guī)定。四、標(biāo)準(zhǔn)“農(nóng)家樂用地的法律對(duì)策針對(duì)性法律制度的設(shè)計(jì)缺失是“農(nóng)家樂占用農(nóng)村宅基地問題產(chǎn)生的法律原因，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新是解決問題的根本性出路。我國急需制定與?土地管理法?相配套的“農(nóng)家樂經(jīng)營用地管理方面的法律或法規(guī)。筆者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)“農(nóng)家樂用地的法律完善可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行:1. 在立法的指導(dǎo)思想、根本

12、原那么方面。在立法的指導(dǎo)思想方面，應(yīng)當(dāng)做到兼顧農(nóng)村宅基地的福利性與經(jīng)濟(jì)性，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善。立法的核心是完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，對(duì)現(xiàn)行法律中出現(xiàn)的原那么性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，適應(yīng)時(shí)代開展需要，針對(duì)宅基地使用中出現(xiàn)的不同狀況出臺(tái)對(duì)應(yīng)的法律措施。可以先出臺(tái)地方性的管理法規(guī)，進(jìn)行試行，然后出臺(tái)?農(nóng)家樂用地管理?xiàng)l例?，最后出臺(tái)?農(nóng)家樂用地管理法?。在立法的根本原那么方面，我們?cè)谧袷貞椃ǚ傻母咨?，結(jié)合農(nóng)家樂用地的實(shí)際情況，可以設(shè)計(jì)以下幾個(gè)原那么:一是珍惜土地，保護(hù)耕地，合理利用每一寸土地，保護(hù)國家的國土資源。二是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。三是標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)家樂用地，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)

13、濟(jì)的開展。2. 在具體制度設(shè)計(jì)方面。(1)對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)行有償使用。我國?土地管理法?確立了國有土地的有償使用制度，即對(duì)具有經(jīng)營性質(zhì)的土地實(shí)行有償使用，對(duì)具有公益性用地才適用無償劃撥。根據(jù)這一原理，在對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)的前提下，對(duì)經(jīng)營性土地應(yīng)實(shí)行有償使用，對(duì)公益性土地才實(shí)行無償供地。也就是說，對(duì)于“農(nóng)家樂、企業(yè)等贏利土地進(jìn)行有償使用，對(duì)于給予生存保障性的宅基地申請(qǐng)進(jìn)行無償安排。因而，對(duì)于“農(nóng)家樂，在符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的用途的前提下，應(yīng)進(jìn)行有償使用，而不是僅限于現(xiàn)在的只對(duì)“農(nóng)家樂用戶征收營業(yè)稅。在此應(yīng)特別說明:有償使用是針對(duì)在宅基地范圍以外另辟新地建造“農(nóng)家樂的而超出的面積(即除去保

14、障面積后，保障面積是國家無償賦予的，屬于無償劃撥性土地)。對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)局部要求繳納資源占用費(fèi)，并形成合理的價(jià)格體系，價(jià)格確實(shí)定要表達(dá)宅基地區(qū)位環(huán)境質(zhì)量的差異性，因地定價(jià)。對(duì)于在宅基地范圍內(nèi)另建房屋或在居住房屋上另建幾層作為“農(nóng)家樂的情況，我們那么應(yīng)只對(duì)其征收營業(yè)稅，因?yàn)閲一谏姹Ｕ蠠o償提供應(yīng)農(nóng)民宅基地使用權(quán)后，這種宅基地生存保障的使命即告結(jié)束，至于農(nóng)民無償取得宅基地使用權(quán)后如何使用，有自主決定的權(quán)利。(2)以租賃方式充分利用農(nóng)村的閑置宅基地。我國?土地管理法?第62條第2款規(guī)定“農(nóng)村村民建住宅應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。目前我國正處在城市化進(jìn)程的頂峰期

15、，大量農(nóng)民遷移到城市，這樣便造成農(nóng)村有大量的空置宅基地。為了不對(duì)耕地造成嚴(yán)重破壞，日益升溫的“農(nóng)家樂可以利用空置宅基地來開展其規(guī)模。在我國采用租賃方式利用空置的宅基地是合法且可行的，空置宅基地的出租不會(huì)損害集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)，它不是對(duì)集體所有權(quán)的限制，只是在所有者可控制范圍內(nèi)，提高對(duì)宅基地的利用效率。因此宅基地的租賃是符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定和土地政策的。把空置的宅基地出租給“農(nóng)家樂經(jīng)營者使用，使農(nóng)村空置宅基地物盡其用，可以緩解“農(nóng)家樂用地壓力，加大對(duì)農(nóng)戶的扶持力度;空置宅基地以合法合理的方式有效利用后，也可以防止宅基地非法交易現(xiàn)象的滋生;空置宅基地進(jìn)行整合后，可以用于農(nóng)家樂的擴(kuò)建或重建，這樣，

16、便提高了宅基地的使用率，同時(shí)也節(jié)約了宅基地資源。5另外，需要注意的是，該租賃對(duì)象只限于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，這樣既是對(duì)相關(guān)法律的遵循，也可以防止非農(nóng)戶租賃該空置地用于“農(nóng)家樂的營業(yè)。(3)在法律規(guī)定中明確“農(nóng)家樂的經(jīng)營主體資格。目前，“農(nóng)家樂的經(jīng)營主體并不是僅限于擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，還有一些投資主體。為了帶動(dòng)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)增長，保護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，因而必須確保農(nóng)戶在經(jīng)營主體中的地位，農(nóng)戶可以以宅基地的使用權(quán)作為出資方式，而享有“農(nóng)家樂的盈利。而對(duì)于那些通過非法交易宅基地或受讓房屋使用權(quán)而獲取宅基地使用權(quán)的投資者，應(yīng)該予以取締或通過其他方式使其經(jīng)營合法化。因?yàn)?，宅基地的使用?quán)具有身份性，失

17、去集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一身份，宅基地的使用權(quán)也會(huì)失去存在根底。那么，以宅基地為根底的“農(nóng)家樂也會(huì)缺乏合法性。（4）強(qiáng)化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用法律制度、用途管制法律制度和規(guī)劃法律制度。我國?土地管理法?第44條規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。第65條第二款規(guī)定“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。第59條規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè);建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度方案，并依照本法第四十四

18、條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。土地利用規(guī)劃制度是土地用途管制制度的前提，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)現(xiàn)用途管制的關(guān)鍵，三者之間相互聯(lián)系。我國法律對(duì)以上三方面只做了原那么性的規(guī)定，并沒有提出具體的實(shí)施細(xì)那么，因而為適應(yīng)社會(huì)的開展，應(yīng)該不斷強(qiáng)化、細(xì)化。（5）加強(qiáng)對(duì)宅基地審批工作的監(jiān)管力度。目前，農(nóng)村村民取得宅基地一般要經(jīng)過以下程序:申請(qǐng)、審批和登記。申請(qǐng)是取得宅基地使用權(quán)的前提，村民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，村民委員會(huì)進(jìn)行討論，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。審批是指村民委員會(huì)根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃，對(duì)提出用地申請(qǐng)的村民的申請(qǐng)進(jìn)行全面審核，按規(guī)定權(quán)限上報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。6從目前農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀來看，審批農(nóng)村宅基地過程是比擬消極被動(dòng)的，只要與土地