建設(shè)工程“三包一靠”的法律問題及解釋

1、建設(shè)工程“三包一靠”的法律問題及解釋導(dǎo)讀在工程領(lǐng)域有這樣一種現(xiàn)象，就是一個工程如果平平安安、順順利利的結(jié)束，那就沒有“違法分包”。如果中間出個安全或質(zhì)量事故，不是掛靠就是轉(zhuǎn)包，不是轉(zhuǎn)包就是違法分包，反正總有一個“包”是適合你的。行業(yè)內(nèi)也普遍存在一種現(xiàn)象：一流單位中標(biāo)， 二流單位進場， 三流單位施工。本文就“三包一靠”的法律問題及解釋做下說明。工程建設(shè)中的發(fā)包、承包、分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠（2019）2019年1月1日，住建部印發(fā)的建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法（以下簡稱“辦法”）正式施行，對于工程建設(shè)中的“違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠”等違法行為的認(rèn)定與查處進行了統(tǒng)一規(guī)定。工程建設(shè)中的

2、發(fā)包、承包、分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠是實務(wù)中一個非常普遍的工程現(xiàn)象和常見的法律問題。對這幾個問題的正確理解和把握是正確處理工程實務(wù)的基礎(chǔ)。但由于每個工程項目的實際情況不同、實務(wù)操作中的形式各異，這幾者的關(guān)系不好把握，容易引起混淆，特別是關(guān)于分包、轉(zhuǎn)包、內(nèi)包、掛靠這“三包一靠”的法律問題更是觀點不一。因此，本文主要針對工程實務(wù)中的“三包一靠”法律問題進行簡單總結(jié)?！叭豢俊钡姆珊x1、分包根據(jù)我國建筑法、合同法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例等法律性規(guī)定，分包是承包人承包工程后，將其承包范圍內(nèi)的部分工程交由第三人完成的行為。分包是法律允許的行為，合法的分包不為法律所禁止。分包從內(nèi)容上分為專業(yè)工程分包和勞

3、務(wù)分包；從法律效力上分為合法分包和違法分包。這兩種分類情況在工程實務(wù)中尤其重要，需要重點把握。1.1 工程分包與勞務(wù)分包工程分包和勞務(wù)分包都需要具有相應(yīng)資質(zhì)，且必須在資質(zhì)等級許可范圍內(nèi)從事活動。工程分包和勞務(wù)分包的法律區(qū)別是分包內(nèi)容是否指向分部分項工程、是否計取工程款，掌握二者的區(qū)別有利于認(rèn)識分包的法律效力。1.2合法分包與違法分包根據(jù)分包是否符合法律規(guī)定，可以分為合法分包和違法分包。合法分包是法律允許的、有效的；違法分包是法律禁止的、無效的。合法分包是指除違法分包情形下的分包。因此，理解、把握了違法分包也就理解、把握了合法分包。根據(jù)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的規(guī)定：違法分

4、包是指建設(shè)單位將工程發(fā)包給個人或不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位、肢解發(fā)包、違反法定程序發(fā)包及其他違反法律法規(guī)規(guī)定發(fā)包的行為。建設(shè)單位將工程發(fā)包給個人的；建設(shè)單位將工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位的；依法應(yīng)當(dāng)招標(biāo)未招標(biāo)或未按照法定招標(biāo)程序發(fā)包的；建設(shè)單位設(shè)置不合理的招標(biāo)投標(biāo)條件，限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的；建設(shè)單位將一個單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的。因此，合法分包主要是指主體符合資質(zhì)要求、專業(yè)工程經(jīng)約定或認(rèn)可條件下的分包、分包的內(nèi)容是除主體結(jié)構(gòu)的施工外的部分內(nèi)容，只允許一次分包且分包指向內(nèi)容合法。工程實務(wù)中，針對勞務(wù)分包有兩種情況需要注意：一種是總承包單位或?qū)I(yè)承

5、包單位未有合同關(guān)于勞務(wù)分包的約定，或者沒有得到建設(shè)單位認(rèn)可而將承包范圍內(nèi)的勞務(wù)作業(yè)分包給其他單位完成的情況，是否屬于違法分包？這要區(qū)別情況來看，如果其將勞務(wù)作業(yè)分包給具備資質(zhì)且在資質(zhì)條件允許范圍內(nèi)的分包，不屬于違法分包；如果其將勞務(wù)作業(yè)分包給無資質(zhì)或雖然有資質(zhì)但不在資質(zhì)許可條件允許范圍內(nèi)的分包，屬于違法分包。另外，勞務(wù)分包是否違法，不以合同約定或建設(shè)單位認(rèn)可為條件。即認(rèn)定勞務(wù)分包是否屬于違法分包不以建設(shè)工程質(zhì)量管理條例第78條第2款第3項：“建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的”為條件。因為該項法律規(guī)定規(guī)范的是專業(yè)工程的分包，而勞務(wù)

6、作業(yè)不屬于專業(yè)工程范疇，不需要經(jīng)過約定或認(rèn)可才能分包。對此，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法第14條第2項作了細化規(guī)定：“下列行為，屬于違法分包：施工總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，分包工程發(fā)包人將承包工程中的部分專業(yè)工程分包給他人的?！边@條規(guī)定根據(jù)分包的內(nèi)容不同而確立了是否屬于違法分包的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。同理，也不能把勞務(wù)分包看作“二次分包”而認(rèn)定為違法分包。還有一種情況是以勞務(wù)分包為名、工程分包為實的分包形式。勞務(wù)分包和工程分包最大的法律區(qū)別就是分包內(nèi)容是否指向分部分項工程、是否計取工程款。勞務(wù)分包的指向?qū)ο笫菍I(yè)工程中剝離出來的簡單勞務(wù)作業(yè)、計取的是直接費中的人工費和一定的管

7、理費，其對價屬于法律上的“勞務(wù)報酬”；工程分包的指向?qū)ο笫欠植糠猪椆こ?、計取的是直接費、間接費、稅金和利潤，其對價屬于法律上的“工程款”。工程實務(wù)中經(jīng)常遇到以勞務(wù)分包為名行工程分包之實的分包行為，本人曾代理過的一個分包糾紛案例就屬于這種情況，法院也認(rèn)定此行為無效。因為勞務(wù)分包企業(yè)不具備專業(yè)承包的資質(zhì)，雖然以勞務(wù)分包為名實施分包行為，但這種行為屬于建設(shè)工程質(zhì)量管理條例第78條第2款第1項規(guī)定的將建設(shè)工程分包給不具備資質(zhì)條件的單位的行為，屬于違法分包行為。2、轉(zhuǎn)包根據(jù)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的規(guī)定：轉(zhuǎn)包是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部工程或者

8、將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的行為。承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨立法人資格的子公司施工的情形）或個人施工的；承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未派駐項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、質(zhì)量管理負責(zé)人、安全管理負責(zé)人等主要管理人員，或派駐的項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、質(zhì)量管理負責(zé)人、安全管理負責(zé)人中一人及以上與施工單位沒有訂立勞動合同且沒有建立勞動工資和社會養(yǎng)老保險關(guān)系，或派駐的項目負責(zé)人未對該工程的施工活動進行組織管理，又不能進行合理解釋并提供相應(yīng)

9、證明的；合同約定由承包單位負責(zé)采購的主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備或租賃的施工機械設(shè)備，由其他單位或個人采購、租賃，或施工單位不能提供有關(guān)采購、租賃合同及發(fā)票等證明，又不能進行合理解釋并提供相應(yīng)證明的；專業(yè)作業(yè)承包人承包的范圍是承包單位承包的全部工程，專業(yè)作業(yè)承包人計取的是除上繳給承包單位“管理費”之外的全部工程價款的；承包單位通過采取合作、聯(lián)營、個人承包等形式或名義，直接或變相將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個人施工的；專業(yè)工程的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，但建設(shè)單位依約作為發(fā)包單位的除外；專業(yè)作業(yè)的發(fā)包單位不是該工程承包單位的；施工合同主體之間沒有工程款收付關(guān)系，或者承

10、包單位收到款項后又將款項轉(zhuǎn)撥給其他單位和個人，又不能進行合理解釋并提供材料證明的。根據(jù)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法、水利建設(shè)工程施工分包管理規(guī)定等規(guī)章規(guī)定，分包工程發(fā)包人應(yīng)當(dāng)設(shè)立項目管理機構(gòu)，組織管理所承包工程的施工活動。項目管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有與承包工程的規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟管理人員。其中，項目負責(zé)人、技術(shù)負責(zé)人、項目核算負責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員必須是本單位的人員。本單位人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是指與本單位有合法的人事或勞動合同、工資、以及社會保險關(guān)系。分包工程發(fā)包人并應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場設(shè)立項目管理機構(gòu)、派駐相應(yīng)管理人員對工程的施工活動進行組織管理，否則，違反上述規(guī)定則

11、認(rèn)定為“視同轉(zhuǎn)包”行為。根據(jù)上述分析，轉(zhuǎn)包主要有全部轉(zhuǎn)包和肢解分包兩種形式。不論是哪種形式，轉(zhuǎn)包都是法律所禁止的。所以，轉(zhuǎn)包不存在合法與否，只能是非法的。工程實務(wù)中長期爭論的勞務(wù)分包行為是否屬于轉(zhuǎn)包而應(yīng)否無效的問題，終于塵埃落定。最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第7條規(guī)定：“具有勞務(wù)作業(yè)法定資質(zhì)的承包人與總承包人、分包人簽定的勞務(wù)分包合同，當(dāng)事人以轉(zhuǎn)包建設(shè)工程違法法律規(guī)定為由請求確認(rèn)無效的，不予支持?！睋?jù)此，以后的工程實務(wù)中不能再把勞務(wù)分包看作轉(zhuǎn)包而認(rèn)定無效。3、內(nèi)包工程實務(wù)中所說的“內(nèi)包”又叫“內(nèi)部承包”。他是承包人接下工程后，將工程交由內(nèi)部職能機構(gòu)負責(zé)完成的一

12、種經(jīng)營行為。實務(wù)中的表現(xiàn)形式主要有內(nèi)設(shè)項目部承包、分公司承包。工程實務(wù)中，也有觀點認(rèn)為內(nèi)包屬于轉(zhuǎn)包的一種形式和變種，是無效的。但本人認(rèn)為根據(jù)法律的規(guī)定和工程行業(yè)的慣例，內(nèi)包應(yīng)該是合法有效的。因為內(nèi)包的主體是承包人的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)，承包人承包工程項目后，將工程交由內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)完成的行為不屬于建筑法、合同法、建設(shè)工程質(zhì)量管理條例規(guī)定的“將工程轉(zhuǎn)包給他人或第三人的行為。”根據(jù)公司法的規(guī)定，法人的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和分支機構(gòu)不具有獨立人格，屬于法人的一個部分，法人對內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)的行為負責(zé)。因此，內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)和法人屬于同一主體，內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)的行為視為法人的行為，內(nèi)設(shè)機構(gòu)或分支機構(gòu)不屬于

13、法律意義上的“他人”或“第三人”。因此，內(nèi)包只是法人經(jīng)營的策略或手段，不屬于轉(zhuǎn)包。最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛案件的暫行意見第18條規(guī)定：“具備法人資格的承包人內(nèi)部分支機構(gòu)，在其營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍內(nèi)對外簽訂的建設(shè)工程合同，應(yīng)視為承包人對其行為已授權(quán)，其簽訂的合同有效，并應(yīng)以該承包人的建筑資質(zhì)等級結(jié)算工程款?！睆脑摋l司法解釋的規(guī)定精神中，也可以得出內(nèi)包合法有效的結(jié)論。這一點，在地方司法實踐中也得到了認(rèn)同。*省高級人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的意見（征求意見稿）在幾次征求意見中，均在該司法指導(dǎo)文件中的第一條明確規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同的承包人與其下屬分支機構(gòu)或職工就所承

14、包的全部或部分工程施工所簽訂的承包合同為企業(yè)內(nèi)部承包合同，當(dāng)事人以內(nèi)部承包合同的承包方無施工資質(zhì)為由主張合同無效的，不予支持?！庇纱丝梢?，符合內(nèi)包情形下的建設(shè)工程施工合同，不應(yīng)以轉(zhuǎn)包或掛靠而認(rèn)定無效。4、掛靠掛靠在現(xiàn)行法律意義上主要是指沒有資質(zhì)的實際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義進行工程建設(shè)的行為。即工程實務(wù)中常說的“借名合同”、“戴帽子合同”。通常表現(xiàn)為個人或企業(yè)不具備資質(zhì)而與具備資質(zhì)的施工企業(yè)簽定掛靠合同或以項目承包名義等形式實施工程建設(shè)行為，掛靠人一般向被掛靠人交納一定的“管理費”（或“點子費”），被掛靠人向掛靠人提供營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、資質(zhì)證書、安全生產(chǎn)許可證、帳

15、戶、印章等工程建設(shè)中必要的資料和文件，但不參與工程的實際施工和管理。掛靠是法律所禁止的行為，但同時也是實務(wù)中普遍存在的行為。根據(jù)建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法的規(guī)定：掛靠是指單位或個人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義承攬工程的行為（包括參與投標(biāo)、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù)、從事施工等活動）。沒有資質(zhì)的單位或個人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級低的借用資質(zhì)等級高的，資質(zhì)等級高的借用資質(zhì)等級低的，相同資質(zhì)等級相互借用的；“轉(zhuǎn)包”第3至9項規(guī)定的情形，有證據(jù)證明屬于掛靠的。當(dāng)然，由于實踐中的情況非常復(fù)雜，掛靠人的操作手段愈益高端，在工

16、程實務(wù)中，掛靠的表現(xiàn)形式不斷翻新，遠遠超過了法律所界定的行為，因此，在處理掛靠經(jīng)營的案件時，要結(jié)合個案的具體情況來具體判定?！叭豢俊钡姆蓞^(qū)別1、分包與轉(zhuǎn)包的區(qū)別分包可以是合法的，也可以是違法的；轉(zhuǎn)包則沒有合法與否的分別。因此，分包不合法稱為“違法分包”，而轉(zhuǎn)包則沒有“違法轉(zhuǎn)包”一說，只能是“非法轉(zhuǎn)包”。合法分包情況下，需要分包工程承包人具有資質(zhì)才是有效的；轉(zhuǎn)包情況下，無論轉(zhuǎn)承包人是否具有資質(zhì)，都是無效的。二次分包屬于違法分包，肢解分包則名為分包實為轉(zhuǎn)包。2、轉(zhuǎn)包與內(nèi)包的區(qū)別轉(zhuǎn)包是非法的建設(shè)行為，內(nèi)包是合法的經(jīng)營手段。轉(zhuǎn)包的對象是轉(zhuǎn)包人之外的“他人”或“第三人”；內(nèi)包的對象則是承包人的內(nèi)設(shè)

17、機構(gòu)或分支機構(gòu)。轉(zhuǎn)包情況下，轉(zhuǎn)包人不對工程進行管理；內(nèi)包情況下，承包人要對工程進行管理并承擔(dān)責(zé)任。3、轉(zhuǎn)包與掛靠的區(qū)別在對外關(guān)系的表象上，轉(zhuǎn)包在對外關(guān)系的表現(xiàn)形式上存在兩個獨立的關(guān)系，即轉(zhuǎn)包人與發(fā)包人的關(guān)系、轉(zhuǎn)包人與轉(zhuǎn)承包人的關(guān)系；掛靠關(guān)系中，因為是屬于借名行為，一般在對外關(guān)系上表現(xiàn)為發(fā)包人與被掛靠人之間的關(guān)系。轉(zhuǎn)包關(guān)系下，轉(zhuǎn)承包人一般是以自己名義進行活動；掛靠關(guān)系下，掛靠人一般以被掛靠人的名義進行活動。轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包的對象可以是有資質(zhì)的單位，也可以是無資質(zhì)的單位還可以是個人；掛靠關(guān)系中，掛靠人一般是無資質(zhì)或資質(zhì)條件不夠的單位或個人?！叭豢俊钡姆商幚砗戏ǚ职蛢?nèi)包屬于法律允許的經(jīng)營行為

18、，因此，對于合法分包和內(nèi)包應(yīng)認(rèn)定為有效并依照合同的約定進行處理。違法分包、非法轉(zhuǎn)包和掛靠是法律明確禁止的行為，對此，法律明確規(guī)定這三種行為無效。同時，根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律的解釋第4條的規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒有資質(zhì)的實際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無效，人民法院可以收繳當(dāng)事人已經(jīng)取得的非法所得。在結(jié)算問題上，根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛案件的暫行意見第20條的規(guī)定，轉(zhuǎn)包、掛靠簽訂的建設(shè)工程合同被確認(rèn)無效后，應(yīng)按實際施工人的建筑資質(zhì)等級結(jié)算工程款，但對施工人主張的工程結(jié)算中有關(guān)計劃利潤部分的請求可不予支持。根據(jù)實務(wù)中的慣例，違法分包合同的結(jié)算也可參照以上規(guī)定進行。至于違法分包、非法轉(zhuǎn)包、掛靠的行政、刑事責(zé)任問題，建筑法及建設(shè)工程質(zhì)量管理條例作出了具體規(guī)定。總結(jié)起來主要有罰款、降低或吊