農(nóng)村空心村情況調查

1、農(nóng)村空心村情況調查張小猛河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組，共有40戶180人，整個村小組所占 宅基地面積100畝土地，戶均2.5畝，人均0.5畝。這100畝宅基地，有30畝 左右建了房子或修了院子，院子的面積比較大；在40畝左右的荒宅基地上，村 民根據(jù)誰占有誰擁有的歷史習慣種了一些樹木以表示歸誰所有；25畝左右的土 地常年長滿荒草或是廢棄的水池；還有5畝左右的土地，被加工成了耕地。村小組內的老房子是沒有規(guī)劃的，近10年新建的房子每處宅基地規(guī)劃面積 為0.36畝，宅基地嚴重超面積以及一戶多宅現(xiàn)象非常突出?？招拇逍纬傻脑蛴腥朔治稣J為，空心村的形成是因為很多農(nóng)民離開農(nóng)村到城市發(fā)展，造成農(nóng) 村村莊土

2、地的閑置和浪費。其實，這并不全面?？招拇逍纬傻闹饕颍皇寝r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進步。在手工農(nóng)業(yè)時代，很多農(nóng)業(yè) 作業(yè)是需要占用大量土地的，如打小麥或曬稻子的麥（稻）場，每個占用近一畝 土地。隨著農(nóng)業(yè)機械化的到來，農(nóng)村的麥（稻）場已經(jīng)沒有作用了，造成這部分 土地的閑置。二是農(nóng)村土地的集體所有權性質。農(nóng)村土地屬于集體所有，而集體又缺乏管 理和規(guī)劃。農(nóng)民的原則是能占就占，哪怕占有的土地常年閑置。一些農(nóng)戶將新住 房建在自家耕地上，耕地里違法建了不少房子，村莊里的很多舊宅基地卻閑置著。 集體所有制的土地制度，約束了農(nóng)村宅基地的開發(fā)和流轉利用。三是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上來分析，集體經(jīng)濟組織完全可 以依

3、照法律，對農(nóng)戶沒有使用的閑置宅基地進行統(tǒng)一回收，給新增加的人口建房 使用，或加工成耕地分配給村民耕種。但由于基層政府的不作為，使得村莊宅基 地使用雜亂無章，住宅與耕地間雜，很難開發(fā)利用?？招拇甯脑斓睦Ь畴S著經(jīng)濟社會發(fā)展，人口的增加，對糧食安全的保障，土地變得日益緊張。 政府對土地的重視程度越來越高，保護耕地，整合土地資源的需求也越來越高。根據(jù)對河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村河西小組以及其他12個村小組宅基地 利用狀況的調查發(fā)現(xiàn)，宅基地閑置和浪費的比例都相當高。13個村小組所占宅 基地面積800畝到1000畝。如果進行中心村建設，總的宅基地需要在200畝左 右，也就是說可以整合出不低于500畝土地資源

4、。以此類推，中國農(nóng)村宅基地可 以整合的土地資源在三四億畝左右。農(nóng)村閑置土地資源整合，是一個長期而又緩慢的過程。把三四億畝農(nóng)村宅 基地的土地資源逐步改善整合出來，需要1020年甚至更久的時間。全國有不少地方在實踐空心村改造，但基本上都是以政府資金扶持的模式 進行的，由于政府財政資源有限，只有部分空心村有機會改善或者改善成功，大 部分根本沒有獲得改善的機會或者進展緩慢，效果不理想。資金缺乏是空心村改 善的第一個困境?？招拇甯脑斓牡诙€困境是政府沒有政策扶持，反而有政策約束。同樣以 河南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，政府對空心村改造沒有任何指導和扶持，反而 以保護耕地為由，向建房農(nóng)民收取高額建房費用，使

5、很多建房農(nóng)民望而卻步，中 心村建設就此擱淺。空心村改造的第三個困境是基層政府的不作為。面對國家土地的日益緊張、 空心村的土地嚴重浪費，基層干部不做中心村規(guī)劃，對多數(shù)農(nóng)民一戶多宅和宅基 地嚴重超面積現(xiàn)象視而不見?？招拇甯脑斓牡谒膫€困境是法律和現(xiàn)實的沖突。多部法律強調，不允許一 戶多宅、宅基地面積超標。而在空心村的農(nóng)村，基本上家家戶戶都違反了這些法 律。是按法律收回這些宅基地，還是尊重現(xiàn)實，承認農(nóng)民擁有這些宅基地的權利？ 這種沖突需要一個解決方案。空心村改造中涉及的幾個關系（一）與新農(nóng)村建設的關系生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，是新農(nóng)村建設 的主要內容。單就村容整潔來說，一個空心

6、村村莊是做不到村容整潔的?？招拇?的村莊，房屋破舊，很多老房子沒有按規(guī)劃建設，道路年久失修，到處長有荒草。要使村容整潔，首先要改造空心村?？招拇宓母脑炜梢詾榇寮w整合出 數(shù)量不少的土地，這些土地資源的利用，可以為新農(nóng)村建設提供一定的資金支持。 而這一設想的實現(xiàn)需要政策扶持。如果18億畝以外的中國農(nóng)村集體土地可以實 現(xiàn)永久承包經(jīng)營權的流轉，那么不僅可以逐步把農(nóng)村三四億畝宅基地釋放出來， 同時，也解決了新農(nóng)村建設資金不足的問題。（二）與糧食安全的關系隨著人口的增加，對糧食安全的擔憂，我們對耕地的保護越來越嚴格。但避 免糧食危機，不僅要保護耕地，更要避免土地的閑置和浪費，對閑置土地進行合 理的開發(fā)利

7、用。同時，避免過分的耕地保護不利于潛在耕地的開發(fā)和利用。大家 都希望將住房建在交通便利、有商業(yè)潛力、人群聚集的地方，而目前，因為保護 耕地的政策，很多潛在的中心村、小集鎮(zhèn)的擴大和發(fā)展都受到了制約。（三）與相關涉農(nóng)法律的關系我國與農(nóng)村有關的法律法規(guī)不少，但在實踐中卻沒有嚴格執(zhí)行。土地沒 有土地證，房屋沒有房屋證，一戶多宅、一宅面積嚴重超標等現(xiàn)象相當普遍。如 何在尊重現(xiàn)實和法律之間尋求一個平衡點，建設新農(nóng)村，仍是一個復雜的問題。推動空心村改造，首先或最重要的法律依據(jù)是村民自治法。村民自 治法強調的是少數(shù)服從多數(shù)，用投票的方式來解決意見上的分歧。空心村改造， 難免會打亂目前農(nóng)民擁有舊宅基地面積不均等

8、的利益關系。如何選擇改造方案， 并得到多數(shù)農(nóng)民支持，從而在法律上形成多數(shù)人的意見，為空心村改造提供法律 和民意上的基礎，十分重要。中國農(nóng)村村民自治法已經(jīng)實施了很多年，但落實情況不太理想。以河 南省鄧州市彭橋鎮(zhèn)陳堰村為例，該村從來沒有讓農(nóng)民進行過民主投票，村干部都 是鎮(zhèn)政府直接任命的，也從來沒有進行過村務公開?？招拇甯脑?，還需要其他的法律法規(guī)支持，如政府正在修訂中的土地管 理法。新的土地管理法，一方面要維持目前的土地制度，即農(nóng)村的集體所 有制制度，另一方面要為農(nóng)村大量浪費和閑置土地的整合利用提供可能，為新農(nóng) 村建設提供一些政策支持。對于18億畝耕地以外的土地和需要開墾復墾的土地， 可以有長期的自

9、主的經(jīng)營權，根據(jù)誰投資誰受益的原則，利用民間資金來改造空 心村，建設新農(nóng)村。對空心村改造的建議改造空心村的方案有很多種，但比較務實和切合實際的不多。如果采用政府 主導、財政扶持的辦法來改造空心村，只能改造一部分，數(shù)量非常有限，因為政 府的財政是有限的。政府以法律為依據(jù)強制回收農(nóng)村浪費和閑置的宅基地，也是一種方式，但會 遭到農(nóng)民的抵制和抗議，影響社會穩(wěn)定。如果政府尊重現(xiàn)實，認可農(nóng)民目前對大 面積宅基地擁有的權利，就必須修改相關法律，不僅從法律上認可農(nóng)民的這種權 利，還必須從法律上保障農(nóng)民流轉這些宅基地的權利，只有這些宅基地有流轉機 會，才會有民間資金介入，用市場經(jīng)濟的力量把這些土地整合出來。如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實法律和尊重現(xiàn)實兩種原 則的基礎上進行，即給予適當補助，并按法律規(guī)定回收閑置宅基地。補助資金可 以是政府投資也可以是民間投資。從操作層面來講，民間投資的可行性更大。因 為基層政府干部的不作為和腐敗行為會制約這種模式的改造。還有一種改造方式，即國家放開糧食價格，以此激發(fā)農(nóng)民種地的熱情，激發(fā) 農(nóng)民對閑置浪