高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法

1、高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法2011-03-02中國(guó)公路網(wǎng)吳國(guó)斌【聲明】：轉(zhuǎn)載中國(guó)公路中國(guó)交通信息化中國(guó)高速公路中國(guó)公路文化中國(guó)交通建設(shè)監(jiān)理交通決策參考稿件須經(jīng)書(shū)面授權(quán)。索取授權(quán)書(shū) QQ: 471885979一 前 言近年來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，有關(guān)資料顯示，到2010年末全國(guó)高速公路通車總里程將達(dá)到7.3萬(wàn)公里，規(guī)劃到“十二五”末即2015年，國(guó)家高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到8萬(wàn)公里，全國(guó)高速公路通車總里程將達(dá)到11萬(wàn)公里。在縱向發(fā)展迅速的同時(shí)，高速公路的橫向發(fā)展也日趨迫切，中國(guó)高速公路已經(jīng)走過(guò)二十多年的發(fā)展歷程，近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，很多省份上世紀(jì)九十年代修建的高速公路

2、已經(jīng)難以滿足車流量增長(zhǎng)對(duì)通行條件的要求，對(duì)高速公路的改建、擴(kuò)建開(kāi)始進(jìn)入高峰期。只改不擴(kuò)是無(wú)法解決問(wèn)題的，必須改擴(kuò)并舉。要擴(kuò)建，首先必須解決公路用地問(wèn)題，而公路建筑控制區(qū)無(wú)凝為擴(kuò)建所需公路用地提供了保證。因此，從這個(gè)意義上講，公路建筑控制區(qū)管理對(duì)于高速公路的建設(shè)發(fā)展意義重大。但是，在實(shí)際工作中，高速公路管理機(jī)構(gòu)普遍感到建筑控制區(qū)管理難度越來(lái)越大，特別是伴隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，依附于高速公路周邊進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)的管理提出了新的挑戰(zhàn)，在一些收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)周圍，建筑控制區(qū)已經(jīng)被蠶食得名存實(shí)亡。高速公路管理機(jī)構(gòu)在依法保護(hù)和管理高速公路建筑控制

3、區(qū)過(guò)程中，涉及到公路沿線群眾或相關(guān)單位的土地使用權(quán)問(wèn)題，土地管理部門(mén)和建設(shè)規(guī)劃管理部門(mén)的行政管理職權(quán)問(wèn)題，以及地方政府經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃布局問(wèn)題，面臨著多方面的壓力和困難。但是，從依法行政的角度出發(fā)，在社會(huì)主義法制原則下，有法可依應(yīng)當(dāng)是排除困難、解決問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)。筆者多年參與地方高速公路管理相關(guān)立法工作，在具體立法工作中，對(duì)如何進(jìn)一步完善高速公路建筑控制區(qū)管理的立法問(wèn)題作了一些粗淺的思考，本文試圖從立法的角度，就高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題提出探討意見(jiàn)，拋磚引玉，以倡議公路管理同行和社會(huì)各界關(guān)注和重視高速公路建筑控制區(qū)的管理，共同建言獻(xiàn)策，以促進(jìn)高速公路事業(yè)科學(xué)持續(xù)發(fā)展。二 高速公路建

4、筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的立法現(xiàn)狀（一）法律規(guī)范中有關(guān)公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定及其發(fā)展沿革。1987年10月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的公路管理?xiàng)l例第三十一條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米。”（2008年12月27日國(guó)務(wù)院修訂并重新頒布，該條改為第二十九條）由于當(dāng)時(shí)公路法尚未制定出臺(tái)，公路管理?xiàng)l例的這一規(guī)定是國(guó)家法律法規(guī)最早有關(guān)公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定。1998年1月1日我國(guó)公路法開(kāi)始施行。公路法第五十六條第一款規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地

5、面構(gòu)筑物；需要在建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)批準(zhǔn)?！边@是國(guó)家法律首次對(duì)建筑控制區(qū)管理作出規(guī)定，同時(shí)也是“公路建筑控制區(qū)”一詞首次出現(xiàn)在國(guó)家法律規(guī)范中。在公路法頒布實(shí)施之前，一些省份在其制定的地方法律規(guī)范中也有作出相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，但大多沒(méi)有使用“公路建筑控制區(qū)”的名稱，例如1997年1月1日起施行的廣西壯族自治區(qū)高速公路管理辦法使用的是“高速公路預(yù)留用地”，1997年6月19日起施行的吉林省高速公路管理辦法使用的是“高速公路控制建筑區(qū)”，1995年4月22日起施行的河北省公路條例使用的是“公路建筑控制線范圍內(nèi)”，1997年1月14日起施行的云南省

6、公路路政管理?xiàng)l例使用的是“公路兩側(cè)建筑紅線控制范圍”，等等。（二）國(guó)家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題的規(guī)定。由于我國(guó)目前尚未制定出臺(tái)高速公路管理的專門(mén)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，高速公路作為廣義公路的組成部分，對(duì)其管理仍然以公路管理有關(guān)法律、行政法規(guī)和和部門(mén)規(guī)章為依據(jù)。1、法律規(guī)定。公路法是我國(guó)現(xiàn)行有效的有關(guān)公路管理的唯一一部專業(yè)法律。公路法第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定。”據(jù)此規(guī)定，我們至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是公路建筑控制區(qū)范圍的劃定權(quán)，公路法第五十六條第二款

7、已明確授予縣級(jí)以上地方人民政府；二是公路建筑控制區(qū)范圍的具體劃定，公路法本身未作出具體規(guī)定，而是通過(guò)其第五十六條第二款明確規(guī)定具體劃定必須“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”。2、行政法規(guī)規(guī)定。根據(jù)我國(guó)立法法的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)的制定權(quán)歸國(guó)務(wù)院，因此，所謂行政法規(guī)的規(guī)定，也就是國(guó)務(wù)院的規(guī)定。公路法第五十六條第二款規(guī)定的“依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定”，實(shí)際上就是指依照國(guó)務(wù)院頒布施行的關(guān)于公路管理的行政法規(guī)-公路管理?xiàng)l例第二十九條關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定。公路管理?xiàng)l例第二十九條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米。

8、”3、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章規(guī)定。2003年4月1日交通部根據(jù)公路法及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定制定并施行了路政管理規(guī)定，按照其中第五條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，“管理公路兩側(cè)建筑控制區(qū)”是縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)或者其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)的路政管理職責(zé)之一。（三）各省、自治區(qū)、直轄市的地方法律規(guī)范關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題的具體規(guī)定。在我國(guó)地方立法層面，大部分省份已經(jīng)制定和施行高速公路管理的專門(mén)法規(guī)或規(guī)章，少部分省份仍然以公路管理的地方法規(guī)和規(guī)章作為高速公路管理的法律規(guī)范依據(jù)。對(duì)比分析各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題的具體規(guī)定（見(jiàn)對(duì)比表），按照公路建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)

9、的不同，劃定方法大致可以分為三類：一類是以公路兩側(cè)邊溝外緣為起算點(diǎn)，例如廣東省高速公路管理?xiàng)l例第十九條規(guī)定：“禁止在高速公路建筑控制區(qū)（其范圍自高速公路兩側(cè)邊溝外緣起三十米）內(nèi)構(gòu)筑永久性工程設(shè)施和建筑物、構(gòu)筑物?！币活愂且怨穬蓚?cè)公路用外緣為起算點(diǎn)，例如湖北省高速公路管理?xiàng)l例第三十四條規(guī)定：“從高速公路用地外緣起50米的區(qū)域?yàn)楦咚俟方ㄖ刂茀^(qū)?！币活愂且愿咚俟穬蓚?cè)隔離欄（柵）外緣為起算點(diǎn)，例如江蘇省高速公路條例第十九條規(guī)定：“高速公路隔離柵外緣起三十米，互通立交、特大型橋梁隔離柵外緣起五十米范圍為高速公路建筑控制區(qū)。沒(méi)有隔離柵的，建筑控制區(qū)范圍從公路用地外緣起算?！痹诟咚俟方ㄖ刂茀^(qū)具體

10、范圍的規(guī)定方面，一些省只規(guī)定了一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，例如安徽省高速公路管理?xiàng)l例第十條規(guī)定：“除高速公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在高速公路兩側(cè)隔離柵外緣各30米范圍內(nèi)修建建筑物或者地面構(gòu)筑物?！币恍┦t在規(guī)定一個(gè)一般標(biāo)準(zhǔn)之下，還規(guī)定有特殊標(biāo)準(zhǔn)，例如浙江省公路路政管理?xiàng)l例第四十四條規(guī)定：“建筑控制區(qū)的具體范圍：國(guó)道不少于二十米、省道不少于十五米、縣道不少于十米、鄉(xiāng)道不少于五米，其中高速公路不少于三十米、互通立交和特大型橋梁不少于五十米；公路彎道內(nèi)側(cè)及平交道口附近的建筑控制區(qū)還須依照國(guó)家規(guī)定滿足行車視距或者改作立體交叉的需要?！比?完善高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的 立法建議（一）關(guān)于國(guó)家和地方現(xiàn)行相關(guān)

11、法規(guī)、規(guī)章立法的幾點(diǎn)意見(jiàn)。如前所述，公路法作為我國(guó)公路管理的專門(mén)法律，其對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題并未作出具體規(guī)定，而是規(guī)定了授權(quán)性的原則，將劃定權(quán)授予縣級(jí)以上地方人民政府，將具體范圍和劃定辦法的制定權(quán)授予國(guó)務(wù)院，即公路法第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定?！币虼?，國(guó)家和地方相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，必須符合公路法的上述規(guī)定。但是，筆者通過(guò)對(duì)比分析國(guó)家和地方現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定，認(rèn)為存在幾個(gè)問(wèn)題值得商榷和探討：1、在國(guó)家相關(guān)行政法規(guī)規(guī)定方面，建筑控制區(qū)范圍起算點(diǎn)在公路用地范圍內(nèi)，建筑控制

12、區(qū)范圍與公路用地范圍重疊。 公路管理?xiàng)l例第二十九條規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于二十米，省道不少于十五米，縣道不少于十米，鄉(xiāng)道不少于五米?！备鶕?jù)該條規(guī)定，“公路邊溝外緣”是公路建筑控制區(qū)的起算點(diǎn)。而公路管理?xiàng)l例第三十六條規(guī)定：“本條例下列用語(yǔ)的含義是：公路用地是指公路兩側(cè)邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級(jí)以上人民政府確定?！备鶕?jù)該條規(guī)定，公路邊溝肯定是位于公路用地之內(nèi)。由此我們不難得出結(jié)論：公路建筑控制區(qū)范圍與公路用范圍存在重疊之處。接下來(lái)的問(wèn)題是：這種重疊是否必要，立法的本意又是什么？

13、筆者認(rèn)為，公路管理?xiàng)l例規(guī)定公路邊溝外緣作為公路建筑控制區(qū)起算點(diǎn)并造成范圍重疊是完全沒(méi)有必要的，也不符合公路法的立法本意。公路用地與公路建筑控制區(qū)應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)內(nèi)涵不同、外延也不應(yīng)當(dāng)重疊的概念。-公路用地。公路法第三章“公路建設(shè)”第二十七條規(guī)定：“公路建設(shè)使用土地依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)貫徹切實(shí)保護(hù)耕地、節(jié)約用地的原則?！痹谕徽碌牡谌臈l規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定公路兩側(cè)邊溝（截水溝、坡腳護(hù)坡道）外緣起不少于一米的公路用地。”顯然，公路法是將公路用地問(wèn)題納入公路建設(shè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定，并要求在公路建設(shè)時(shí)確定好公路用地范圍，為公路投入使用后的公路養(yǎng)護(hù)和管理準(zhǔn)備必要的條件。

14、公路管理?xiàng)l例第二章“公路建設(shè)” 第十一條規(guī)定：“公路建設(shè)用地，按照中華人民共和國(guó)土地管理法的規(guī)定辦理?！钡诹隆案絼t”第三十六條規(guī)定：“本條例下列用語(yǔ)的含義是：公路用地是指公路兩側(cè)邊溝（或者截水溝）及邊溝（或者截水溝）以外不少于1米范圍的土地。公路用地的具體范圍由縣級(jí)以上人民政府確定?！彪m然公路管理?xiàng)l例施行的時(shí)間比公路法早，但它們關(guān)于公路用地的規(guī)定在立法意圖上是一致的：首先，公路用地的取得途徑必須合法，根據(jù)我國(guó)土地管理法第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)

15、，確認(rèn)使用權(quán)?！惫方ㄔO(shè)用地以及公路用地都屬于建設(shè)用地，必須依法取得土地使用權(quán)。其次，根據(jù)土地管理法第十三條依規(guī)定：“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”因此，公路用地的土地使用權(quán)一旦合法取得，便應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。第三，根據(jù)物權(quán)法第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”第一百三十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。”可見(jiàn)，在公路用地范圍內(nèi)，公路用地的使用權(quán)人有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，不受任何單位和個(gè)人的干預(yù)和控制。-公路建筑控制區(qū)。根據(jù)公路法第五十

16、六條規(guī)定：“除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要的以外，禁止在公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物；”據(jù)此規(guī)定，筆者認(rèn)為至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：第一，縣級(jí)以上地方人民政府或公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)的土地是不享有土地使用權(quán)的，否則，根據(jù)土地管理法和物權(quán)法有關(guān)規(guī)定，就沒(méi)有必要在公建筑控制區(qū)內(nèi)對(duì)除公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要以外的修建建筑物和地面構(gòu)筑物的行為進(jìn)行控制；第二，在公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)出于公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要修建建筑物和地面構(gòu)筑物的合法性是以公路法第五十六條規(guī)定為依據(jù)的，而在公路用地范圍內(nèi)，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)修建建筑物和地面構(gòu)

17、筑物的行為的合法性是基于土地使用權(quán)的存在，不需要以公路法的規(guī)定為依據(jù)，也就是說(shuō)，公路用地與公路建筑控制區(qū)是兩個(gè)權(quán)利義務(wù)性質(zhì)完全不同的概念。在公路用地范圍內(nèi)，公路用地使用權(quán)人具有排他性的權(quán)利，他人根本無(wú)權(quán)在公路用地范圍內(nèi)修建建筑物和地面構(gòu)筑物，因此也不需要再對(duì)他人修建建筑物和地面構(gòu)筑物的行為進(jìn)行控制。因此，從法理上講，公路用地與公路建筑控制區(qū)不應(yīng)當(dāng)也沒(méi)有必要存在重疊區(qū)域，這應(yīng)當(dāng)是公路法的立法本意。2、在地方性法規(guī)規(guī)定方面，一些省份制定的公路（或高速公路）管理地方性法規(guī)存在違反上位法的授權(quán)性規(guī)定之嫌。 從本文所列部分省、自治區(qū)、直轄市立法情況對(duì)比表中我們不難看出，絕大部分省份制定出臺(tái)了高速公路管理

18、地方性法規(guī)，對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題作出了具體規(guī)定。尚未出臺(tái)高速公路管理地方性法規(guī)的，也出臺(tái)有公路管理地方性法規(guī)，高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題依照公路管理地方性法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。筆者經(jīng)過(guò)對(duì)比分析，大體上可以將各省份地方性法規(guī)關(guān)于高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定問(wèn)題的具體規(guī)定劃分為兩類：一類是相對(duì)具體的原則性規(guī)定，例如廣西實(shí)施公路法辦法第十一條規(guī)定：“公路兩側(cè)邊溝（截水溝、坡腳護(hù)坡道）外緣起的下列范圍以內(nèi)為公路建筑控制區(qū)：（一）國(guó)道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）縣道不少于10米；（四）鄉(xiāng)道不少于5米；（五）高速公路（包括立交匝道及連接線、收費(fèi)站）不少于30米?！币活愂?/p>

19、完全明確的具體規(guī)定，例如安徽省高速公路管理?xiàng)l例第十條規(guī)定：“除高速公路防護(hù)、養(yǎng)護(hù)需要外，禁止在高速公路兩側(cè)隔離柵外緣各30米范圍內(nèi)修建建筑物或者地面構(gòu)筑物。”從立法層面分析兩類規(guī)定，筆者認(rèn)為前一類規(guī)定符合上位法規(guī)定的原則，后一類規(guī)定值得商榷，理由如下：根據(jù)立法法有關(guān)規(guī)定，相對(duì)地方性法規(guī)而言，其上位法包括行政法規(guī)和法律，即相對(duì)高速公路或公路管理地方性法規(guī)而言，其上位法是公路管理?xiàng)l例和公路法。根據(jù)立法法規(guī)定的立法原則，下位法的規(guī)定是不能違反上位法的相關(guān)規(guī)定的。在關(guān)于公路（包括高速公路）建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的規(guī)定方面，公路法第五十六條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民

20、政府按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則，依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定。”據(jù)此，公路建筑控制區(qū)的劃定權(quán)已經(jīng)依法授權(quán)縣級(jí)以上地方人民政府行使，即依法應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍進(jìn)行確定，其他機(jī)關(guān)或單位無(wú)權(quán)確定。地方性法規(guī)必須遵循公路法的這一規(guī)定。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)是地方人民代表大會(huì)制定的法律規(guī)范，而不是地方人民政府制定的法律規(guī)范，一些省份以地方性法規(guī)的形式而不是以地方政府立法的形式對(duì)公路（包括高速公路）建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法進(jìn)行具體明確規(guī)定，筆者認(rèn)為與公路法第五十六條規(guī)定不相符，在立法上是值得商榷的。換言之，在公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法的問(wèn)題上，地方性法規(guī)只能在遵循公

21、路法規(guī)定的基礎(chǔ)上作出相對(duì)具體的原則性規(guī)定，才是符合立法法規(guī)定的要求的，例如廣西實(shí)施公路法辦法中的規(guī)定。具體明確的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由地方政府立法來(lái)完成，才是符合公路法和立法法的規(guī)定的。3、在地方政府規(guī)章規(guī)定方面，一些省份存在立法不足的情況，一些省份雖然制定了地方政府規(guī)章，但其所作出的規(guī)定不夠具體明確，操作性不足。分析對(duì)比國(guó)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市的相關(guān)立法情況，我們不難看到，基本情況是：一些省份直接制定了公路或高速公路管理地方性法規(guī)，而不再制定相關(guān)地方政府規(guī)章；一些省份是將公路或高速公路管理地方政府規(guī)章提升到地方性法規(guī)效力層級(jí)后，廢止了原來(lái)的地方政府規(guī)章；還有一些省份則是在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面都進(jìn)

22、行了立法。分析這些情況，筆者認(rèn)為存在兩個(gè)問(wèn)題：首先，在地方立法層面，僅以地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范公路或高速公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法是否足夠？答案應(yīng)當(dāng)是否定的。根據(jù)立法法的規(guī)定，各不同效力層級(jí)的法律規(guī)范的任務(wù)和作用是各不相同的，也應(yīng)當(dāng)是不能彼此替代的，因此，不能說(shuō)地方性法規(guī)可以替代地方政府規(guī)章的作用和功能，正如憲法不能替代法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，一個(gè)完善的法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)是各效力層級(jí)的法律規(guī)范配套齊全的體系。在公路或高速公路管理地方政府規(guī)章立法問(wèn)題上，缺和廢的做法都是不足取的。其次，一些省份雖然制定了地方政府規(guī)章，但其所作出的具體規(guī)定值得商榷，主要問(wèn)題是建筑控制區(qū)范圍不夠具體明確。目前，制定有高速公路

23、管理地方政府規(guī)章并仍屬現(xiàn)行有效的省份主要是廣西和吉林。廣西高速公路管理辦法第三十二條規(guī)定：“高速公路建筑控制區(qū)的范圍為：（一）高速公路用地（包括連接線、收費(fèi)站）外緣起不小于30米；（二）互通立交或者特大型橋梁，從高速公路用地外緣起不小于50米。高速公路彎道內(nèi)側(cè)的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車視距的要求確定?！庇捎谑褂昧恕安恍∮凇钡谋硎?，就出現(xiàn)了范圍不具體確定的問(wèn)題。這種不明確的規(guī)定，給高速公路建筑控制區(qū)管理的具體工作增加了復(fù)雜性。相反，吉林省高速公路管理辦法第三十八條規(guī)定：“本辦法下列用語(yǔ)的含義：高速公路控制建筑區(qū)是指高速公路兩側(cè)隔離攔網(wǎng)外緣和立交橋匝道兩側(cè)、出入口和收費(fèi)站周圍50米范圍內(nèi)的區(qū)域。

24、”由于其規(guī)定具體明確，在高速公路建筑控制區(qū)管理的具體工作中便于判斷和操作。（二）關(guān)于完善相關(guān)立法的建議。1、公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）的立法經(jīng)驗(yàn)。自1998年施行公路法以來(lái)，與之相配套的國(guó)家層面的立法活動(dòng)并不多見(jiàn)，到目前為止，也只有2004年11月1日國(guó)務(wù)院頒布施行了收費(fèi)公路管理?xiàng)l例。2009年，國(guó)務(wù)院法制辦就公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，標(biāo)志著與公路法配套的行政法規(guī)立法活動(dòng)迎來(lái)了新的高潮。公路保護(hù)條例是就具體實(shí)施公路法有關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定的行政法規(guī)，其對(duì)公路建筑控制區(qū)范圍及其劃定辦法方面的具體規(guī)定，無(wú)疑也將成為制定部門(mén)規(guī)章和地方立法依據(jù)的原則和方向。公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）第十

25、三條分四款就公路建筑控制區(qū)問(wèn)題作出了規(guī)定：第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則以及公路發(fā)展的需要，劃定公路建筑控制區(qū)的范圍?！泵鞔_“公路建筑控制區(qū)范圍”劃定職責(zé)的主體和劃定的原則。第二款規(guī)定：“公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離不得小于下列限值：（一）國(guó)道20米；（二）省道15米；（三）縣道10米；（四）鄉(xiāng)道5米?！泵鞔_“公路建筑控制區(qū)范圍”的一般限值標(biāo)準(zhǔn)和劃定的起始界線。 第三款規(guī)定：“屬于高速公路的公路建筑控制區(qū)范圍的限值不得小于30米；屬于互通立交和特大型橋梁的公路建筑控制區(qū)范圍的限值不得小于50米?！泵鞔_“公路建筑控制區(qū)范圍”的特殊限值標(biāo)準(zhǔn)。第四款規(guī)定：“公路彎道內(nèi)側(cè)以及平交道口的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)滿足行車視距的要求和改建立體交叉的需要等情況確定?！泵鞔_了公路特殊路段建筑控制區(qū)的控制原則。分析公路保護(hù)條例（征求意見(jiàn)稿）的上述規(guī)定，筆者認(rèn)為有三處具有突破性的亮點(diǎn)：一是以公路用地外緣作為建筑控制區(qū)起算點(diǎn)，更顯科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)；二是對(duì)高速公路建筑控制區(qū)范圍分別作出了一般限值（不得小于30米）和特殊限值（不得小于50米）規(guī)定，更具前瞻性和全面性，有利于高速公路的可持續(xù)發(fā)展；三是增加了彎道內(nèi)側(cè)行車和立交改造需要的控制原則規(guī)定，更顯人性化。公路保護(hù)條例的這些立法經(jīng)驗(yàn)