國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系與實(shí)施機(jī)制探討 張海洋

1、土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系與實(shí)施機(jī)制探討張海洋摘要：當(dāng)前，我國正在構(gòu)建覆蓋全要素的國土空間規(guī)劃體系，作為科學(xué)引導(dǎo)社 會發(fā)展和提升空間治理水平的基礎(chǔ)性工具，國土空間規(guī)劃必須提高可實(shí)施性，能 落地并依法解決問題，才能發(fā)揮出對空間資源、權(quán)益的分配和空間秩序構(gòu)建的積 極作用。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過城鎮(zhèn)體系規(guī)劃一總體規(guī)劃一（分區(qū)規(guī)劃）一詳細(xì)規(guī)劃 的規(guī)劃體系，進(jìn)行空間要素傳導(dǎo)，落實(shí)資源要素布局的控制；主體功能區(qū)規(guī)劃 主要在國家和省級層面編制，以財(cái)政政策調(diào)控為實(shí)施抓手；環(huán)境功能區(qū)劃主要在 省級和市級層面編制，以負(fù)面清單方式約束建設(shè)行為。鑒于此，文章結(jié)合筆者多 年工作經(jīng)驗(yàn)，對國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系與實(shí)施機(jī)制探討提出了一些建議

2、，僅供參 考。關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；傳導(dǎo)體系；實(shí)施機(jī)制引言隨著城市建設(shè)用地不斷緊張，城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾日益突出。由于我 國規(guī)劃編制管理體制分門而治，各級各類空間規(guī)劃出現(xiàn)類型過多、內(nèi)容重疊、管 理沖突等問題，導(dǎo)致生態(tài)空間規(guī)劃編制與實(shí)施落地存在脫節(jié)。國土空間規(guī)劃以生 態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先為核心，以山水林田湖生命共同體為理念，以統(tǒng)一用途管制為手 段，為生態(tài)空間規(guī)劃提供了頂層保障。1、空間規(guī)劃傳導(dǎo)的比較分析以部門為單位編制部門規(guī)劃或計(jì)劃，是我國政府履行管理職能的重要手段之 一。空間規(guī)劃改革之前，我國的規(guī)劃長時(shí)間維持著多部門同編的狀態(tài)，其中空 間類的規(guī)劃主要有發(fā)展改革部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部門的城市

3、（鄉(xiāng)）規(guī)劃 及原國土資源部門的土地利用規(guī)劃，三類空間規(guī)劃在傳導(dǎo)機(jī)制上各有其特點(diǎn)。2、現(xiàn)行空間性規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制存在的問題2.1規(guī)劃實(shí)施的保障措施不力項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)施建成，是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，不僅在項(xiàng)目規(guī)劃前段有系 統(tǒng)和科學(xué)的論證為項(xiàng)目方案的編制提供支撐，更需要在規(guī)劃實(shí)施過程中，提供系 統(tǒng)的政策、政策、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提供保障。長期以來，我國的項(xiàng)目實(shí)施停留在 重規(guī)劃設(shè)計(jì)而輕保障體系建設(shè)的階段，沒有相對完備的政策機(jī)制引導(dǎo)和激勵(lì)規(guī)劃 實(shí)施，缺少法律規(guī)章保障各項(xiàng)規(guī)劃成果的落實(shí)，一直是制約規(guī)劃效能發(fā)揮的短板。 當(dāng)前，我國正處在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵階段，無論國土空間規(guī)劃的上層 體系多么系統(tǒng)完善，在保障機(jī)

4、制不健全的情況下，將很難使得國土空間規(guī)劃的管 控目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)。2.2規(guī)劃分工與傳導(dǎo)不清晰以市、縣、鄉(xiāng)三級土地利用總體規(guī)劃為例，規(guī)劃編制內(nèi)容上，各級規(guī)劃均是 落實(shí)上級規(guī)劃控制指標(biāo)、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用布局、制定實(shí)施保障 措施等，內(nèi)容趨同。規(guī)劃編制深度上，縣級規(guī)劃用地布局由鄉(xiāng)級規(guī)劃用地布局拼 合而成，實(shí)際上相當(dāng)于取消了縣級規(guī)劃這個(gè)層級。3、國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的總體策略3.1建立層次分明、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的編制體系我國國土空間規(guī)劃編制體系為五級三類構(gòu)架。縱向上，各級規(guī)劃應(yīng)注重空 間尺度，由粗到細(xì)，一個(gè)層級的規(guī)劃既要延續(xù)深化上位規(guī)劃的剛性內(nèi)容，同時(shí)也 要為下位規(guī)劃延續(xù)深化預(yù)留空間。橫向上，各類規(guī)劃各有

5、側(cè)重、協(xié)調(diào)互補(bǔ)。總體 規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，落實(shí)國家重大決策部署，對空間發(fā)展做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排； 專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)專一性，對重要領(lǐng)域和區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)充和深化完善；詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)實(shí) 施性，落總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施。3.2指標(biāo)傳導(dǎo)規(guī)劃指標(biāo)是對規(guī)劃最終要達(dá)到效的量化表述，是規(guī)劃傳導(dǎo)的核心要素，分為 約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)指，規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)， 如生態(tài)保護(hù)紅線面積、永久基本農(nóng)田面積、建設(shè)用地總規(guī)模等，必須自上而下層 層分解落實(shí)。預(yù)期性指標(biāo)，指對規(guī)劃期末所要達(dá)到的指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測，但不要求強(qiáng) 制實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，如常住人口、城鎮(zhèn)化率、基本農(nóng)田儲備區(qū)規(guī)模等。下級規(guī)劃可根 據(jù)實(shí)際情況對預(yù)期

6、性指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，也可增加與地方特點(diǎn)相適應(yīng)的指標(biāo)。3.3建立從規(guī)劃到實(shí)施的多部門聯(lián)合會商機(jī)制由于我國的城市建設(shè)模式高度依賴于政府主導(dǎo)，當(dāng)前我國行政體制下，需要 調(diào)動協(xié)調(diào)城市各個(gè)職能部門參與，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系，才能確保各項(xiàng)建 設(shè)活動的開展。我認(rèn)為，在我國當(dāng)前運(yùn)行的行政體制下，應(yīng)從改進(jìn)跨部門組織方 式和完善行政規(guī)章制度兩方面著手，建立服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施全流程的多部門協(xié) 作會商機(jī)制。在組織模式上，充分研究發(fā)改、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和建設(shè)部門中有職能疊 加的部分，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、鄉(xiāng)村發(fā)展和高新技術(shù)創(chuàng)新等四個(gè)類別進(jìn)行 管理審批職能整合歸類，根據(jù)職能部門的管理特點(diǎn)分別明確四個(gè)審批管理類別的 牽頭部門和

7、配合部門，如：規(guī)劃部門牽頭負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目的選址和用地審批，發(fā)改 部門配合；發(fā)改部門牽頭負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，規(guī)劃部門配合；農(nóng)業(yè)部門牽頭 鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目審批，規(guī)劃部門配合等，通過建立定期會商會審機(jī)制，對項(xiàng)目 的實(shí)施進(jìn)行統(tǒng)籌管理。同時(shí)，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，通過建立完善法律法規(guī)體系，針對 不同方面的專業(yè)細(xì)化法律內(nèi)容條款，強(qiáng)化跨部門專業(yè)協(xié)調(diào)，以保證項(xiàng)目實(shí)施過程 中各責(zé)任部門管理行為的權(quán)威性。3.4通過單元規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃構(gòu)建橫向銜接機(jī)制總體規(guī)劃層面的生態(tài)空間專項(xiàng)規(guī)劃，在頂層設(shè)計(jì)層面對全域生態(tài)要素保護(hù)、 結(jié)構(gòu)布局、體系構(gòu)建等內(nèi)容做出系統(tǒng)安排，建立貫穿規(guī)劃編制全體系、實(shí)施全過 程的橫向銜接機(jī)制，對涉及生態(tài)建設(shè)的相

8、關(guān)規(guī)劃形成指導(dǎo)，有效落實(shí)生態(tài)空間建 設(shè)保護(hù)目標(biāo)和指標(biāo)。同時(shí)按照生態(tài)要素的類型和用地管理方式，分別在單元規(guī)劃 層次和詳細(xì)規(guī)劃層次深化生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局、優(yōu)化空間布局、落實(shí)劃定管控地塊，明 確各類區(qū)域管控要素和具體管控要求，保障生態(tài)空間總量不減少，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境 品質(zhì)提升。3.5依托信息化技術(shù)，建立動態(tài)監(jiān)測反饋機(jī)制根據(jù)國土空間基礎(chǔ)信息平臺，依托衛(wèi)星遙感技術(shù)等信息化手段，建立生態(tài)空 間動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。具體包括跟蹤監(jiān)測各項(xiàng)指標(biāo)，建立動態(tài)預(yù) 警反饋機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握生態(tài)空間保護(hù)和建設(shè)情況，同時(shí)對水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù) 區(qū)、灘涂濕地等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域，建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，完善信息共 享的資源和生

9、態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控體系；建立年度評估、五年度評估、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng) 評估機(jī)制，將生態(tài)規(guī)劃核心保護(hù)建設(shè)指標(biāo)、資源環(huán)境承載力監(jiān)測指標(biāo)納入考核評 價(jià)體系，最終根據(jù)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整相關(guān)實(shí)施策略，指導(dǎo)年度實(shí)施計(jì)劃與近期建 設(shè)規(guī)劃編制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃動態(tài)維護(hù)。結(jié)束語總而言之，在國土空間體系的新背景下，生態(tài)空間規(guī)劃在已有的良好基礎(chǔ)上， 總結(jié)完善規(guī)劃技術(shù)方法與實(shí)施路徑，充分銜接國土空間規(guī)劃各級各類規(guī)劃，形成 有效的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，為建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)之城提供重要支撐。參考文獻(xiàn)伍江，曹春，王信，楊虎，王威汐.面向?qū)嵤┑膮^(qū)縣級國土空間總體規(guī)劃探索一一 以淮安市清江浦區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展實(shí)施規(guī)劃為例J.城市規(guī)劃,2019,43(11):37-50.汪淳,曠薇,江藝東.面向?qū)嵤┕芾淼氖锌h級國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制研究 C.中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng)美好人居一一2019中國城市規(guī) 劃年會論文集(12城鄉(xiāng)治理與政策研究).中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府： 中國城市規(guī)劃學(xué)會,2019:62-69.馮真,馬素娜，黃崢.空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下縣市國土空間規(guī)劃實(shí)施評估探 索一一以平湖市為例C.中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府.活力城鄉(xiāng)美好人居一 2019中國城市規(guī)劃年會論文集(