保護(hù)被征地農(nóng)民的利益行動最重要

1、保護(hù)被征地農(nóng)民的利益行動最重要郭偉和關(guān)鍵問題不是意識形態(tài)層面的公共產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)的分歧，而是針對具體的征 收、拆遷行為，出臺具體的公正、合理的制度文件，來規(guī)范地方政府的征收、拆 遷行為！國家可以劃定18億畝的耕地保護(hù)紅線，也可以頒布實施國有土地上 房屋征收與補(bǔ)償條例，為什么不可以制定有關(guān)農(nóng)村征地、拆遷的行為規(guī)范呢？ 這也應(yīng)該納入依法行政的范疇吧。黨的十六大以來，科學(xué)發(fā)展觀成為統(tǒng)領(lǐng)各項政策的綱領(lǐng)方針。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān) 系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展則是科學(xué)發(fā)展觀中的核心要素。自2003年以來，黨中央 出臺了一系列的惠農(nóng)政策，從減免農(nóng)業(yè)稅費、到各項農(nóng)業(yè)農(nóng)村補(bǔ)貼；從農(nóng)村五保 的國家供養(yǎng)、到新型農(nóng)民合作醫(yī)療制度建立

2、；從新農(nóng)村建設(shè)、到農(nóng)民工維權(quán)等都 有了長足的進(jìn)展。這些政策實惠，農(nóng)民也都感受得到。然而，自2008年以來各地興起的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)方案，通過所謂土地置換 的方式，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，這一新趨勢引發(fā)的評論卻褒貶不一。贊 之者認(rèn)為，這是落實黨的十七大提出深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的 新創(chuàng)舉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；損之者認(rèn)為，這是變相地剝奪農(nóng)民的地權(quán)和物權(quán)， 是地方政府土地財政的合理化借口。于是引發(fā)了有關(guān)農(nóng)民利益保護(hù)方式的爭論， 左派認(rèn)為繼續(xù)保留土地的集體所有權(quán)，只有強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織才能保護(hù)農(nóng)民利 益；右派認(rèn)為盡快實行農(nóng)村土地的私有化，通過自由市場機(jī)制來保護(hù)農(nóng)民的合法 利益。暫時拋開這個

3、爭論，下面讓我們進(jìn)入一個案例來看看當(dāng)前地方政府土地開 發(fā)的運作方式（此案為筆者的一個調(diào)研課題）。河南某地是省政府批準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，區(qū)內(nèi)涉及到20來個村莊，而且都是 基本農(nóng)田，土地肥沃，世代耕種。然而在發(fā)展是第一要義下，這塊大約25平方公里的良田就成了某市的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和未來新市區(qū)。農(nóng)民對于加入市區(qū)，轉(zhuǎn)換成 市民，雖然態(tài)度不一，但也不是極力反對。農(nóng)民的不滿主要是由具體的土地征收 引發(fā)。在征收耕地的時候，省國土資源廳統(tǒng)一定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地的級差地租， 離城鎮(zhèn)近的村莊一畝地補(bǔ)助28000塊，而稍微遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的則一畝地降為26000 到27000塊不等。農(nóng)民對這種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一感到不滿，在他們眼里，兩個

4、相 鄰村莊的耕地收成都一樣，為什么有的補(bǔ)助多？有的補(bǔ)助少？于是去年春天鄉(xiāng)政 府征地時引發(fā)了和村民的沖突。而今年春節(jié)剛過，鄉(xiāng)政府又開始執(zhí)行市里的要求，加快集聚區(qū)的道路規(guī)劃， 沖擊到若干村民的房屋。他們拿出市政府2006年的一個文件某某市關(guān)于國家 建設(shè)征收土地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知，竟然把農(nóng)民住宅當(dāng)作土地上的附著物 來對待，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的房屋，一平米補(bǔ)償295元；磚木結(jié)構(gòu)的房屋，一平米 補(bǔ)償265元。一位農(nóng)民向我算了一筆賬，他的房子剛蓋了兩年，鋼筋混凝土兩層 樓房，總共花了 16萬多塊錢，但是鄉(xiāng)里告訴他，讓他另租房子，他家的房子在 路上，馬上要拆遷，因為是兩層樓房，所以標(biāo)準(zhǔn)提高到一平米350元，

5、但是算下 來也就是12萬元，他自己要賠進(jìn)去四五萬塊錢。我問他，拆遷也要依法拆遷， 協(xié)商解決，你同意這個條件？他說，人家鄉(xiāng)里領(lǐng)導(dǎo)說了，市里的文件就是國家政 策，不能違背國家政策！不拆遷就是釘子戶。這就是當(dāng)下的農(nóng)村征地和拆遷行為 地方政府隨意制訂一個文件，就當(dāng)成是國家政策，然后拿給農(nóng)民；不執(zhí)行， 農(nóng)民就是違法的釘子戶，就有了動用強(qiáng)制力量（合法和非法都有）強(qiáng)制拆遷的依 據(jù)?；氐奖本?，我查閱2004年修正的土地管理法和2007年頒布的物權(quán)法，當(dāng)中 都有提到農(nóng)村承包地、宅基地以及住宅的權(quán)利保護(hù)問題。而且土地管理法明確提 出了承包地和宅基地是兩種不同性質(zhì)的土地類型。兩法也都明確指出，農(nóng)民在依 法取得宅基地

6、上修蓋的住宅是農(nóng)民的不動產(chǎn)，應(yīng)該受到獲得登記和法律保護(hù)。土地管理法第47條規(guī)定了國家征收農(nóng)村耕地的補(bǔ)償費包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助 費、地上附著物和青苗的補(bǔ)助費，但是沒有關(guān)于宅基地以及住宅的征收補(bǔ)助規(guī)定。 這可以理解，因為土地管理法管土地，不管物品。物權(quán)法第42條第3款則規(guī)定 了征收單位和個人的房屋和不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合 法權(quán)益。當(dāng)然具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定。無論如何，現(xiàn)有的國家法律清楚地區(qū)分 了農(nóng)用地和建設(shè)用地兩類土地，也區(qū)分了征收農(nóng)用地和住宅用地以及住宅的不同 類型。但是地方政府的文件卻有意混淆這兩類用地和兩類財產(chǎn)，而且變成了地方 執(zhí)行的法律，置國家法律于不顧。當(dāng)然，

7、國家層面上現(xiàn)有的法律制度是有缺陷的，比如土地管理法第62條只 是規(guī)定了農(nóng)民占用宅基地的審批權(quán)限，但是并沒有列明宅基地的使用期限和使用 權(quán)益。物權(quán)法第9條規(guī)定，不動產(chǎn)應(yīng)依法登記，未經(jīng)登記的，不發(fā)生效力。但是， 物權(quán)法并沒有清楚列明，農(nóng)村宅基地上蓋的房屋是否有產(chǎn)權(quán)？能否登記？到哪里 登記？又比如上述物權(quán)法第42條第3款規(guī)定征收單位和個人的房屋應(yīng)依法拆遷 補(bǔ)償，但是我們現(xiàn)在卻沒有針對農(nóng)民宅基地及住宅的拆遷補(bǔ)償法律，那么如何進(jìn) 行依法拆遷補(bǔ)償？可否推斷，在沒有法律之前，農(nóng)民可以拒絕拆遷？這些法律漏洞是制定法律和政策的失誤？還是有意為之，留出這許多空白之 處，讓地方政府通過土政策來補(bǔ)白，從而為征地開發(fā)打

8、開方便之門？我們不去無 端揣測政策制定背后的目的，然而卻不能對當(dāng)前發(fā)生的政策后果視而不見。現(xiàn)實 案例殘酷地呈現(xiàn)給我們的是每拆一座農(nóng)村宅基地上的住宅，房主不但得不到合理 的補(bǔ)償和安置，而且還要賠進(jìn)去一部分自己的建造成本。這比城鎮(zhèn)拆遷中的問題 更加不公正！城鎮(zhèn)居民還有拆遷條例保護(hù)，而農(nóng)村拆遷完全由地方政府隨意制訂 地方政策擺布。面對法律政策的漏洞和地方政府的開發(fā)驅(qū)動，左派和右派給出的政策建議都 顯得偏執(zhí)而空洞。如果按照左派言論，堅持農(nóng)村土地集體所有，通過集體所有制 來保護(hù)農(nóng)民利益，面對強(qiáng)大的地方政府開發(fā)利益驅(qū)動，行政化了的農(nóng)民集體組織 并不代表農(nóng)民利益，而是代表地方政府來壓迫農(nóng)民接受不公正的拆遷措

9、施，靠農(nóng) 村集體組織怎能保護(hù)農(nóng)民利益？同樣如果按照右派言論，實行農(nóng)村土地私有制， 通過市場流轉(zhuǎn)來解決征收和拆遷中的問題，雖然不用擔(dān)心左派虛設(shè)的土地兼并、 農(nóng)民破產(chǎn)問題，但是卻抵擋不住地方政府假借“因公共利益需要”征收各類土地 和建筑物的借口，私有制和市場同樣不能保護(hù)農(nóng)民利益。所以，關(guān)鍵問題不是意識形態(tài)層面的公共產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)的分歧，而是針對 具體的征收、拆遷行為，出臺具體的公正、合理的制度文件，來規(guī)范地方政府的 征收、拆遷行為！國家可以劃定18億畝的耕地保護(hù)紅線，也可以頒布實施國 有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，為什么不可以制定有關(guān)農(nóng)村征地、拆遷的行為 規(guī)范呢？這也應(yīng)該納入依法行政的范疇吧！而當(dāng)前

10、的農(nóng)村征收、拆遷問題其實就 是無法可依、任意專斷。所以，國務(wù)院應(yīng)該盡快出臺有關(guān)針對農(nóng)村農(nóng)用地、宅基 地、住宅建筑物等征收、補(bǔ)償辦法，規(guī)范相應(yīng)的征收、拆遷行為。（作者單位：中國政法大學(xué)社會學(xué)院）相關(guān)鏈接2011年12月27日溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會議上的講話摘要“土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的 財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是 進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。在任何情況下都要尊重和保護(hù)農(nóng)民以土地為核心的財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)讓他們帶著這些權(quán)利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償?shù)脑瓌t， 由他們自主流轉(zhuǎn)或處置這些權(quán)利?！薄艾F(xiàn)行征地制度是歷史的產(chǎn)物，在我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中發(fā)揮了重要 作用。但也帶來人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化的矛盾，以及對農(nóng)民土地財產(chǎn) 權(quán)利保護(hù)不夠和建設(shè)用地粗放等問題，特別是一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為 名，不與農(nóng)民溝通、協(xié)商就強(qiáng)占和亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。對此，農(nóng)民很有意見，社會反響強(qiáng)烈。加快修改土地管理法、推進(jìn)集體土地 征收制度改革，這是一件大事，一頭連著農(nóng)民利益，一頭連著工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)。 應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降 低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在