行政復(fù)議的和解制度

1、小議我國行政復(fù)議調(diào)解和解制度的構(gòu)建和完善-汝州市政府法制辦12010-11-4 15:22:52汝州我要評論雙擊自動滾屏圍 E3 日秒晝當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾凸顯，尤其是 行政爭議造成的矛盾，如果不處理好，將會對社會發(fā)展造成巨大 的阻礙。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政 爭議、健全行政爭議解決機(jī)制的意見（中辦發(fā)200627號）明 確指出行政爭議的特點(diǎn)和解決方法，要求我們認(rèn)真預(yù)防和妥善化 解行政爭議，建立健全行政爭議解決機(jī)制。在我國，調(diào)解作為解 決糾紛的重要方式被廣泛運(yùn)用，在行政復(fù)議中，調(diào)解在化解社會 矛盾方面發(fā)揮了越來越大的作用。調(diào)解機(jī)制在復(fù)議實(shí)踐中雖已得 到初

2、步運(yùn)用，但行政復(fù)議法卻沒有明確規(guī)定，行政復(fù)議法 實(shí)施條例雖然確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，也只是簡單的規(guī)定。 本文試對我國行政復(fù)議糾紛解決機(jī)制中調(diào)解、和解制度的構(gòu)建和 完善作進(jìn)一步探討。一、和解、調(diào)解制度在行政復(fù)議中解決糾紛的重要意義在實(shí)踐工作中，一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)采取了協(xié)調(diào)、調(diào)解的方式審 理案件，雖然在法律上找不到明確依據(jù)，但促成申請人和被申請 人達(dá)成和解，一些行政復(fù)議案件以申請人撤回行政復(fù)議申請而終 止。這樣的實(shí)踐，符合我國“和為貴”的傳統(tǒng)文化，注重法律效果 和社會效果的結(jié)合，達(dá)到案結(jié)事了、穩(wěn)定社會的良好效果。同時， 和解、調(diào)解制度的運(yùn)用，有助于行政糾紛的徹底解決，可以減輕 當(dāng)事人的訴累。但是，在

3、1999年發(fā)布實(shí)施的行政復(fù)議法中 沒有明確規(guī)定，2007年8月1日實(shí)施的行政復(fù)議法實(shí)施條例 （以下簡稱實(shí)施條例）首創(chuàng)了行政復(fù)議和解與調(diào)解制度，這 在我國行政法上是一個重大的創(chuàng)新和進(jìn)步。和解、調(diào)解制度在行 政復(fù)議中的運(yùn)用，適應(yīng)了新形勢下行政復(fù)議發(fā)展實(shí)踐的需要，是 化解矛盾糾紛的有效途徑，是對行政復(fù)議審理方式的創(chuàng)新，對促 進(jìn)社會和諧具有積極作用。二、當(dāng)前我國行政復(fù)議調(diào)解、和解制度的現(xiàn)狀及存在問題和解、調(diào)解制度是否適用于行政復(fù)議乃至解決行政糾紛，理論 界和實(shí)務(wù)界一直爭議不休。傳統(tǒng)行政理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具 體行政行為是代表國家行使行政權(quán)的具體體現(xiàn)，行政權(quán)是法律賦 予行政機(jī)關(guān)的，不能自由處分，而和解

4、、調(diào)解則意味著行政權(quán)是 可以處分的，所以不承認(rèn)行政法上的和解、調(diào)解。而現(xiàn)代行政理 論則既講究對行政權(quán)的約束，又講究維護(hù)行政權(quán)的機(jī)動性，表現(xiàn) 在法律上，就是承認(rèn)行政領(lǐng)域中的和解、調(diào)解。在我國現(xiàn)行實(shí)施 的行政復(fù)議法中沒有明確規(guī)定適用和解、調(diào)解，相反在行 政訴訟法中明確規(guī)定了在行政訴訟中不適用調(diào)解。為適應(yīng)社會 矛盾的日益增多和難度不斷增加的情況，2007年8月1日實(shí)施的行政復(fù)議法實(shí)施條例首創(chuàng)了行政復(fù)議和解、調(diào)解制度，這在 我國行政法上是一個重大的創(chuàng)新和進(jìn)步，目前，調(diào)解已在全國各 地的行政復(fù)議實(shí)踐中得到了普遍采用。從近幾年汝州市行政復(fù)議 和行政應(yīng)訴實(shí)踐來看，三分之二以上的案件都通過調(diào)解、和解環(huán) 節(jié)，并

5、最終有三分之一以上的案件以調(diào)解、和解結(jié)案。通過和解、 調(diào)解，當(dāng)事人因各自的合法權(quán)益得到了相對的救濟(jì)，避免了管理 相對人與行政機(jī)關(guān)間矛盾的激化，也從一定程度上緩和了行政機(jī) 關(guān)與管理相對人之間的緊張關(guān)系。但是實(shí)施條例對行政復(fù)議 調(diào)解、和解具體處理程序及和解協(xié)議的效力沒有做出具體的規(guī) 定，這給和解與調(diào)解制度的具體執(zhí)行造成實(shí)際操作上的困難，主 要存在以下問題：（一）調(diào)解、和解范圍狹窄，未能完全突破傳統(tǒng)行政理論。實(shí) 施條例第四十條和五十條規(guī)定來看，目前行政復(fù)議調(diào)解、和解 制度明確只適用于申請人不服行政機(jī)關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)和 要求行政賠償或者行政補(bǔ)償兩種情形。而行政復(fù)議法規(guī)定的 行政復(fù)議受案范圍除行政處

6、罰外，還包括行政許可、行政征收、 行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政給付及認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政 行為侵犯其合法權(quán)益的情形。2005年至2010年10月，汝州市共 受理行政復(fù)議申請案件約275件，主要涉及行政處罰、行政許可、 行政征收、行政確認(rèn)等。其中，對行政處罰決定不服，大都是對 行政機(jī)關(guān)認(rèn)定違法事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)和程序不服申請行政復(fù)議。申請行政復(fù)議同時申請行政賠償或者補(bǔ)償?shù)陌讣挥?件，僅占 受理案件總數(shù)的1.81%。截止目前，我市還沒有正式接到對行政 機(jī)關(guān)做出的行政處罰自由裁量權(quán)不服申請行政復(fù)議的。復(fù)雜的行 政復(fù)議案件類型，僅將調(diào)解、和解制度限定在行政處罰自由裁量 權(quán)和行政賠償、補(bǔ)償范圍內(nèi)，不利

7、于解決當(dāng)前社會矛盾，也不符 合行政復(fù)議工作實(shí)際。（二）行政復(fù)議雙方有可能蓄意串通，違反了合法的原則。在行政復(fù)議調(diào)解實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)作出的行政行為有瑕 疵甚至錯誤的，當(dāng)相對人申請行政復(fù)議后，被申請人因擔(dān)心復(fù)議 機(jī)關(guān)撤銷原行政行為，有可能會與申請人私下“溝通”，會導(dǎo)致行 政復(fù)議雙方串通，通過“自愿”達(dá)成和解的方式撤回行政復(fù)議中 請。甚至有的行政復(fù)議工作人員違反自愿原則進(jìn)行調(diào)解，損害了 他人合法權(quán)益甚至損害社會公共利益。（三）調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議相關(guān)規(guī)定不明確。從實(shí)施條例可以看出，調(diào)解、和解的適用范圍僅在行政機(jī) 關(guān)行使自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，但實(shí)施條例對和解協(xié)議的效力 沒有做出具體的規(guī)定。實(shí)際上，和解

8、協(xié)議是相對人與行政機(jī)關(guān)之 間的關(guān)于解決行政糾紛的協(xié)議，因此，和解協(xié)議應(yīng)只具有雙方法 律效力，而不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。當(dāng)事人對和解協(xié)議反悔后如何處 理，實(shí)施條例也沒有明確規(guī)定，給實(shí)際辦案帶來一定的困難。實(shí)施條例第五十條第二款規(guī)定，行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事 人簽字，即具有法律效力。根據(jù)立法本意，我們可以推出調(diào)解書 的效力應(yīng)等同于復(fù)議決定書的效力，調(diào)解書一經(jīng)雙方當(dāng)事人簽 字，行政復(fù)議的當(dāng)事人都必須遵守調(diào)解書的內(nèi)容，履行調(diào)解書中 的義務(wù)。一方不履行行政復(fù)議調(diào)解書的，另一方可以申請強(qiáng)制執(zhí) 行。但對生效的行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議不服是否可以提起訴訟，實(shí) 施條例沒有規(guī)定，而最高人民法院關(guān)于執(zhí)行C行政訴訟法 若 干同題的

9、解釋第一條第二款明確規(guī)定：公民、法人或者其他組 織對調(diào)解行為為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受 案范圍。這樣的規(guī)定雖然在辦案中起到一定積極作用，但是賦予 行政復(fù)議調(diào)解書強(qiáng)制執(zhí)行力，而又不賦予相對人對行政復(fù)議調(diào)解 書不服的救濟(jì)途徑，顯然不合適。另外實(shí)施條例對調(diào)解、和解經(jīng)過的期間而耽誤復(fù)議案件審理 期間如何處理也未作具體規(guī)定。三、行政復(fù)議調(diào)解、和解制度構(gòu)建及完善的建議（一）加強(qiáng)立法或修改行政復(fù)議法，確立調(diào)解、和解制度， 并擴(kuò)大調(diào)解、和解的案件范圍。行政復(fù)議法第六條規(guī)定了行政復(fù)議受案范圍，涉及了大部 分的行政活動領(lǐng)域，在實(shí)際工作中，涉及案件最多的行政處罰， 申請人大都是對認(rèn)定違法事實(shí)、證據(jù)

10、和依據(jù)和程序不服申請行政 復(fù)議。同時，在復(fù)議中涉及申請行政賠償或者補(bǔ)償?shù)陌讣蛯π?政機(jī)關(guān)做出的行政處罰自由裁量權(quán)不服的案件所占比例很小。復(fù) 雜的行政復(fù)議案件類型，僅將調(diào)解、和解制度限定在行政處罰自 由裁量權(quán)和行政賠償、補(bǔ)償范圍內(nèi)，不符合行政復(fù)議工作實(shí)際。 其實(shí)，大部分行政復(fù)議機(jī)構(gòu)已經(jīng)在實(shí)踐中嘗試擴(kuò)大對案件調(diào)解、 和解的范圍并且取得了比較滿意的結(jié)果，如山西省出臺了山西 省行政復(fù)議調(diào)解和解辦法。所以，筆者建議有下列情形之一的， 行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以運(yùn)用調(diào)解、和解方式結(jié)案：1、涉及行政自由 裁量權(quán)行使的；2、涉及行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛的；3、涉及自 然資源所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬的行政裁決、行政確權(quán)的行政爭

11、議中， 當(dāng)事人就所涉權(quán)屬達(dá)成調(diào)解、和解協(xié)議的；或者該調(diào)解、和解協(xié) 議的履行需要變更原具體行政行為的；4、因行政合同糾紛，當(dāng) 事人之間達(dá)成新的協(xié)議或自愿解除原合同的；5、因土地征收、 征用或出讓、房屋拆遷、資源環(huán)境、工傷認(rèn)定等行政爭議或群體 性的可能影響公共利益或社會穩(wěn)定的；6、涉及行政機(jī)關(guān)不履行 法定職責(zé)的；7、有關(guān)法律、法規(guī)對解決該行政爭議沒有規(guī)定或 者規(guī)定不明確的；8、行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為可以調(diào)解、和解的其他 情形。（二）行政復(fù)議調(diào)解、和解應(yīng)把握的原則行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件應(yīng)根據(jù)案件實(shí)際情況運(yùn)用調(diào) 解、和解方式。調(diào)解、和解時遵循自愿平等、合法合理和公開公 正的原則，保障當(dāng)事人在行政復(fù)議調(diào)

12、解、和解過程中充分參與、 陳述表達(dá)與知悉案情的權(quán)利。首先做到合法，就是要做到范圍必須合法，只有符合規(guī)定的行 政復(fù)議情形才可適用調(diào)解。另外，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須符合法律規(guī) 定，不能超越法律的規(guī)定。其次要注重自愿平等原則，調(diào)解、和解就是要始終尊重當(dāng)事人 意愿，行政機(jī)關(guān)與行政相對人在行政復(fù)議中雙方地位是平等的， 處于同等法律地位。同時，自愿原則也是當(dāng)事人自動履行調(diào)解、 和解協(xié)議的有力保障。另外要堅持效率原則。追求效率原則也是法律的價值之一，所以， 行政復(fù)議調(diào)解、和解必須把握合理的時限，以便及時、高效地解 決行政糾紛。最后，還要堅持時效原則，行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議審 理的期限，但實(shí)施條例對適用調(diào)解、和

13、解的案件經(jīng)過的時效 未作明確規(guī)定，本著效率和防止久調(diào)、久和不果的情況，我們依 然要遵守行政復(fù)議法規(guī)定了行政復(fù)議審理的期限。（三）結(jié)合案件實(shí)際，把握好行政復(fù)議調(diào)解、和解結(jié)案方式。一般說來，案件經(jīng)過調(diào)解、和解并經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)，當(dāng) 事人按協(xié)議履行完畢后，向復(fù)議機(jī)關(guān)撤回復(fù)議申請，行政復(fù)議案 件終結(jié)。但是在實(shí)踐中我們會遇到問題并不像以上所說的情況那 樣簡單，下面就可能遇到的情況做簡單的分析，試圖探尋在這些 情況下的結(jié)案方式。一是當(dāng)事人對調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議不服，簽收前就反悔。這種 情況下，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)法律規(guī)定繼續(xù)對案件進(jìn)行審理， 及時作出相應(yīng)的決定。二是當(dāng)事人簽收調(diào)解書后反悔。筆者認(rèn)為 這種

14、情況下，我們要厘清行政復(fù)議調(diào)解書的效力問題，前面已經(jīng) 提到過，行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)當(dāng)事人簽收后有法律效力，這就意味 著行政復(fù)議案件在當(dāng)事人簽收調(diào)解書后就已結(jié)案了，只是涉及到 當(dāng)事人對行政復(fù)議調(diào)解書不服如何救濟(jì)的問題了。三是當(dāng)事人達(dá) 成和解協(xié)議后又反悔而未撤回復(fù)議申請的。這種情況下，不論和 解協(xié)議是否經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)的確認(rèn)，因案件還未結(jié)案，所以， 筆者認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)審理案件，及時作出相應(yīng)決定。四 是當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議并已經(jīng)撤回復(fù)議申請后又反悔的。這種情 況下，就行政復(fù)議案件本身來說，已經(jīng)結(jié)案了，但行政糾紛沒有 根本解決，這里涉及到當(dāng)事人對原具體行政行為不服如何救濟(jì)的 問題了。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，申請人撤回復(fù)議申請后， 行政復(fù)議終止。但筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人是否是自愿撤回復(fù)議 申請而定，若不是自愿撤回申請且還在申請期限內(nèi)，則應(yīng)但允許 再次提前復(fù)議或訴訟，以便真正解決行政糾紛；若是自愿撤回， 則案件終止。五是當(dāng)事人按照調(diào)解協(xié)議、和解協(xié)議履行完畢后， 原具體行政行為的效力