論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的土地分等定級的重要性

1、論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的土地分等定級的重要性尹建開摘 要目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已在中國大地上如火如荼地進(jìn)行著，面對形形色色的土地，名目繁多的用途，花樣百出的流轉(zhuǎn)方式和價(jià)格不一的租地費(fèi)用，根據(jù)土地的 區(qū)位、土壤肥力、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等，對廣大農(nóng)村的土地進(jìn)行分等定級，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展， 對土地進(jìn)行公平、公正、合理的評估和定位就顯得極為重要。關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 分等定級 重要性近幾年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的面積和用途也在 不斷變化。筆者所在的云南省曲靖市，流轉(zhuǎn)土地1000畝以上的就達(dá)39家，主要 用于種植三七、百合、蔬菜、水果、紅高粱、食用菌、食用玫瑰、萬壽菊、養(yǎng)殖 豬牛羊等。土地

2、流轉(zhuǎn)面積增加了，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)益也明顯提高。經(jīng)對比測算，農(nóng)村土 地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民通過就地打工，入股等形式，使規(guī)模經(jīng)營土地的產(chǎn)出效益普遍提 高、農(nóng)民綜合收入明顯增加、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，與分散經(jīng)營的農(nóng)村土 地相比平均增收30%以上。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形 式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，意味著農(nóng)民的土地承包 經(jīng)營權(quán)能得到了完善和保障。然而，在土地流轉(zhuǎn)中，由于對農(nóng)村土地的區(qū)位優(yōu)勢、 土地肥力、后續(xù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值等沒有合理的定位。土地有序流轉(zhuǎn)的前提是要有一個(gè)規(guī) 范的農(nóng)用地價(jià)格體系，而從目前承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，缺乏合理的價(jià)格依據(jù)、 評估標(biāo)準(zhǔn)或利益分配機(jī)制，對土地進(jìn)

3、行分等定級，構(gòu)建一套完整的農(nóng)用地價(jià)格體 系，建立健全承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場是必然趨勢。因此，對當(dāng)前進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng) 村土地進(jìn)行分等定級就勢在必行。我國過去對農(nóng)用土地進(jìn)行評價(jià)有過一些做法:古代就有三等九級，如禹篇 中，將九州土地的自然肥力分為上、中、下三等，每一等又分為上、中、下三級。 解放后土壤普查時(shí)，又把全國的土地分成八等。最新的農(nóng)用土地分等定級，是“新 一輪國土資源大調(diào)查”工作的重要組成部分，其主要目標(biāo)就是為科學(xué)量化農(nóng)用土 地?cái)?shù)量、質(zhì)量和分布，實(shí)施區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度提供依據(jù)。 為理順土地價(jià)格體系、完善土地市場，促進(jìn)土地資產(chǎn)合理配置，開展土地整理、 土地征用補(bǔ)償、農(nóng)村集體土地

4、使用權(quán)流轉(zhuǎn)等工作提供依據(jù)。農(nóng)用土地分等定級是 根據(jù)農(nóng)用地的自然屬性和社會屬性以及在社會經(jīng)濟(jì)活動中的作用，綜合評定農(nóng)用 地土地質(zhì)量的優(yōu)劣來劃分農(nóng)用地等級，它是為地方科學(xué)合理利用土地資源和依法 保護(hù)農(nóng)用地提供依據(jù)。農(nóng)用地分等定級的對象是農(nóng)村集體所有的集體用地，包括 宜農(nóng)未利用地，其中以耕地為主，不包括林地、牧草地和其他農(nóng)用地。開展農(nóng)用 地分等定級工作是土地行政主管部門貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展 若干問題的決定提出的“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土 地管理制度改革”、“完善征地補(bǔ)償機(jī)制”的具體體現(xiàn)。同時(shí)，也是進(jìn)一步貫徹深 化農(nóng)村土地使用制度改革，規(guī)范農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)

5、業(yè)增收、農(nóng)村發(fā)展和 農(nóng)民富裕、建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村和資源型社會的要求。中華人民共和國土地管理法第二十八條規(guī)定：“縣級以上人民政府土地 行政主管部門會同同級有關(guān)部門根據(jù)土地調(diào)本成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，評定土地等級”。由此可以看出，土地等級評定，是法律賦予縣級以 上人民政府土地行政主管部門的重要職責(zé)和法定義務(wù)。分等定級在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的重要性體現(xiàn)在以下四方面：一、對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供價(jià)值依據(jù)。近年來，隨著有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，廣大農(nóng)村富 余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工、經(jīng)商大量出現(xiàn)，成為一種發(fā)展趨勢，由 此產(chǎn)生不同程度的農(nóng)村集體

6、土地閑置、甚至撂荒現(xiàn)象。目前，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn) 主要以農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)、零星流轉(zhuǎn)為主要流轉(zhuǎn)方式，這些流轉(zhuǎn)方式由于沒有相關(guān) 政策指導(dǎo)，往往存在不規(guī)范和不可操作性，流轉(zhuǎn)土地的價(jià)值得不到體現(xiàn)，甚至造 成一些矛盾糾紛，給社會帶來不穩(wěn)定因素。十七屆三中全會通過的中共中央關(guān) 于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定對改革農(nóng)村土地管理制度、規(guī)范推進(jìn) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指明了方向，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在全國各地如雨后春筍般的發(fā)展，形式 更加多樣化，一些采用以政府為主導(dǎo)，推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，一些地方以 企業(yè)為主，農(nóng)民以土地作價(jià)入股方式流轉(zhuǎn)或者以合作化形式流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)既提 高了農(nóng)村集體土地產(chǎn)出率，又能體現(xiàn)農(nóng)村集體土地的價(jià)值，

7、增加農(nóng)民收入。根據(jù)馬克思主義地租理論，土地利益關(guān)系的本質(zhì)是地租的分配，地租是農(nóng)村 土地發(fā)包和流動借以實(shí)現(xiàn)的價(jià)值形態(tài)，也是土地流動中集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán) 在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)的一般形式。土地在轉(zhuǎn)包時(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如租賃費(fèi)、轉(zhuǎn)讓（包） 費(fèi)等，實(shí)際上就是對部分地租的占有，通過土地質(zhì)量等級和農(nóng)用土地價(jià)格的評定， 可給農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時(shí)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拇_定提供合理可靠的依據(jù)，并可有效地促進(jìn)農(nóng)用地 流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提高農(nóng)用地的總生產(chǎn)力。在承包期間，由于承包者投入水平的高低， 使土地產(chǎn)出率、土地質(zhì)量發(fā)生了一定的變化，大體可分為三種情況：承包戶追加 投資超過回收，土地質(zhì)量保持平衡；追加投資少于回收或未卻獲得收益。后一種 情況，屬

8、于對土地的掠奪，破壞了土地的生產(chǎn)力。農(nóng)村集體作為土地所有權(quán)人， 有權(quán)利和義務(wù)對承包期間或承包期滿的土地使用狀況進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果， 對由于追加投資、提高了土地生產(chǎn)力的農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償，反之對于掠奪性經(jīng) 營、破壞了土地生產(chǎn)力的，要給予處罰。對土地質(zhì)量的考核，要通過農(nóng)用地定級 的手段，才能實(shí)現(xiàn)。對土地質(zhì)量的分等定級，還有利于加強(qiáng)土地使用的監(jiān)督，鼓 勵農(nóng)民對土地對土地進(jìn)行集約經(jīng)營，提高土地生產(chǎn)力，從經(jīng)濟(jì)上增強(qiáng)農(nóng)民保護(hù)和 提高土地質(zhì)量的積極性和責(zé)任感。通過開展流轉(zhuǎn)農(nóng)用地分等定級工作，有了流轉(zhuǎn)農(nóng)用地等級劃分作為依據(jù)，根 據(jù)馬克思主義地租與地價(jià)理論，農(nóng)民將土地加入合作化或者以入股方式流轉(zhuǎn)土地 時(shí)，以

9、土地等級來核算流轉(zhuǎn)收入，合法權(quán)益才能得到保障，才能防止侵犯群眾利 益的事情的發(fā)生。不同區(qū)位的土地價(jià)值、不同土壤的肥力和產(chǎn)出，決定著土地的價(jià)格，關(guān)系著 承租方和發(fā)包方的利益。筆者所在的云南省曲靖市馬龍縣的流轉(zhuǎn)土地，每畝價(jià)格 普遍在500-900元不等，流轉(zhuǎn)的土地多用于種養(yǎng)殖業(yè)，種三七、百合、食用菌、 食用玫瑰、萬壽菊，栽梨、蘋果，養(yǎng)牛豬羊等，著名的品牌企業(yè)有深溝雞、“歪 蘋果”、龍騰科技有限公司。其中龍騰科技有限公司以養(yǎng)牛為主，本公司的牛肉 公斤生牛肉可達(dá)300余元，遠(yuǎn)銷荷蘭、英國等地。在土地流轉(zhuǎn)中，該公司就流轉(zhuǎn) 土地1755畝，用于打造大型農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技示范園區(qū)，項(xiàng)目全部建成營運(yùn)后 可實(shí)現(xiàn)年

10、銷售收入20億元，形成利稅3.2億元?？墒?，這些土地由于沒有經(jīng)過 分等定級，土地流轉(zhuǎn)每畝的費(fèi)用均在700-1000元之間，且一承租就是20年的合 同，農(nóng)民群眾的利益就受到了極大的損壞。二、對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，為投資者規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。對土地進(jìn)行分等定級，需收集與調(diào)查以下幾方面，一是農(nóng)用地自然條件資料，包括氣候、水文、土壤、地貌、農(nóng)田基本建設(shè)，二是農(nóng)用地利用資料，包括主要 農(nóng)作物的面積、單產(chǎn)、總產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)資料、樣點(diǎn)土地利用條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)測資料、 受精技術(shù)實(shí)驗(yàn)資料等，土地利用現(xiàn)狀圖、土壤圖、地形圖、土地利用規(guī)劃圖以及 其他相關(guān)圖件，三是農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)資料，包括人均耕地、畝均資金投入、畝均純收 益

11、、農(nóng)民人均收入、農(nóng)村道路網(wǎng)分布、道路級別標(biāo)準(zhǔn)、距區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心距離、耕 作距離、田塊分散程度等，四是農(nóng)業(yè)區(qū)劃資料、土壤普查資料、土地利用現(xiàn)狀調(diào) 配資料、土地利用規(guī)劃、土地利用變更資料、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)資料、當(dāng)?shù)厥袌鰞r(jià)格資料 等。當(dāng)前，全國各地在土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的同時(shí)，一些承租大戶出現(xiàn)了貪大求快、 高價(jià)盲目流轉(zhuǎn)的苗頭，造成盈利壓力倍增、違約違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)加大。之所以會出現(xiàn)這 樣的情況，一是利益使然，急功近利，想一口吃成胖子，二是對當(dāng)前的市場行情 了解把握不準(zhǔn)確，三是對土地的的等級深入探究不夠。這在一些糧食承租大戶中 尤其明顯。在湖北糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣監(jiān)利、隨縣、沙洋、京山等地就出現(xiàn)貪大求快、 急于求成的情況。

12、在這些地方，農(nóng)田流轉(zhuǎn)一兩千畝的現(xiàn)象并不鮮見。京山縣崢嶸 農(nóng)莊種植專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地達(dá)到1.9萬畝，理事長劉若崢一人就流轉(zhuǎn)土地5300 多畝，比2012年翻了兩番。隨縣寶興家庭農(nóng)場負(fù)責(zé)人肖保新流轉(zhuǎn)560戶村民土 地共計(jì)1892畝，僅流轉(zhuǎn)費(fèi)每年就要120多萬元。監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)火輪村種糧大 戶孫成山種了 2017畝地，由于對土地的肥力缺少研究，今年由于難以承受每畝 500元的流轉(zhuǎn)費(fèi)，打算退掉400多畝。沙洋縣正中現(xiàn)代田園生態(tài)農(nóng)業(yè)合作社將官 坪鎮(zhèn)王坪村308戶農(nóng)民的一萬多畝土地集中流轉(zhuǎn)，合作社理事長鄭中坦言，流轉(zhuǎn) 費(fèi)太高，土地產(chǎn)出效益又不好，本打算進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，發(fā)展生態(tài)種養(yǎng)業(yè)和觀光 農(nóng)業(yè)，如今計(jì)劃只

13、能擱置?！爱?dāng)初攤子鋪得太大，現(xiàn)在只能從自己設(shè)在重慶的公 司調(diào)集資金來付農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，合作社運(yùn)營只能勉強(qiáng)維持”。鄭中說。三、對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，能保障耕地的數(shù)量和質(zhì)量。促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的先決條件是：必須守住滿足全國農(nóng)民需求的耕地?cái)?shù)量質(zhì)量 生產(chǎn)空間；守住滿足全國農(nóng)村基本生存保障的耕地?cái)?shù)量質(zhì)量空間；守住滿足構(gòu)建 適合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的耕地?cái)?shù)量質(zhì)量空間；更要守住滿足中華農(nóng)耕文化傳承 與發(fā)展的耕地?cái)?shù)量質(zhì)量空間。我國耕地資源質(zhì)量差異顯著，紅線內(nèi)的18億畝耕 地差異非常大，10億畝是旱地，約8億畝是水澆地、灌溉水田和菜地；25度以 上的坡地近1億畝，15度以上的3億畝；有一年三熟的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效農(nóng)田，也

14、 有三年不下一滴雨的農(nóng)田；有草帽田，也有不適合牛耕、只能人耕的天梯田。長 期以來缺乏耕地質(zhì)量保護(hù)的科技成果支撐，使耕地質(zhì)量無法保障。不久前，全國農(nóng)用地分等成果已經(jīng)初步完成，在全國內(nèi)將耕地質(zhì)量劃分了 30個(gè)等別， 每個(gè)等別生產(chǎn)能力在50公斤左右，已經(jīng)形成了國家、?。▍^(qū)、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)用地質(zhì) 量體系。這樣，18億畝耕地保護(hù)空間的圈定有了全國農(nóng)用地分等成果作為重要科技支撐， 不僅可以圈定耕地?cái)?shù)量保護(hù)空間，還能夠切實(shí)將優(yōu)質(zhì)耕地資源圈定為基本農(nóng)田。四、對農(nóng)用土地進(jìn)行分等定級，為實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)提供基礎(chǔ)依據(jù)。中華人民共和國土地管理法第三十一條規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用 耕地的，按照“占多少墾多少

15、”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕 地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng) 按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地”。由 此可見，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡不僅要求數(shù)量上平衡，更要求新開墾耕地的質(zhì)量應(yīng)不 低于被占用耕地的質(zhì)量。由于農(nóng)用地土壤形成過程復(fù)雜漫長的特點(diǎn)，新開墾耕地 的質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量之間必然存在一定的差異，同時(shí)繳納耕地開墾費(fèi)亦無標(biāo) 準(zhǔn)可循，因此在具體實(shí)施占補(bǔ)平衡目標(biāo)時(shí)往往數(shù)量平衡容易實(shí)現(xiàn)，質(zhì)量平衡卻難 以把握，以劣等耕地來補(bǔ)充被占用的優(yōu)等耕地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通過農(nóng)用地等級 的評定，可以科學(xué)地量化被占用耕地的質(zhì)量，從數(shù)量上和質(zhì)量上為耕地占補(bǔ)平衡 的實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。其等別標(biāo)準(zhǔn)可作為區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡制度的基本依據(jù)； 其級別和地價(jià)是土地質(zhì)量有差異時(shí)進(jìn)行數(shù)量補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)?？傊?，在土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展的形勢下，對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級，可以為農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn)提供價(jià)值依據(jù)，可以為投資者規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)，