國(guó)外濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度與實(shí)踐研究

1、 國(guó)外濕地生態(tài)補(bǔ)償法律制度與實(shí)踐研究 【Summary】在全球范圍的濕地保護(hù)制度中，發(fā)達(dá)國(guó)家走在前列。尤以美國(guó)和加拿大實(shí)行的濕地銀行和替代費(fèi)補(bǔ)償制度最為典型，在防止?jié)竦毓δ芡嘶?，保護(hù)濕地資源和生物多樣性方面取得了良好成效。而發(fā)展中國(guó)家的濕地保護(hù)制度與實(shí)踐，則與消除貧困、促進(jìn)就業(yè)等社會(huì)問(wèn)題緊密相連。發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度與實(shí)踐，各有特色，對(duì)我國(guó)建立符合國(guó)情的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度均有一定的參考價(jià)值?！綤ey】濕地；生態(tài)補(bǔ)償；濕地銀行；替代費(fèi)補(bǔ)償世界濕地政策的演進(jìn)過(guò)程可分為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、保護(hù)與限制使用和“零凈損失”（No Net Loss）三個(gè)時(shí)期。1995年成立的專(zhuān)門(mén)致力于濕地保護(hù)的國(guó)際組

2、織濕地國(guó)際（Wetlands International），其宗旨是開(kāi)展全球范圍內(nèi)的濕地保護(hù)，以科學(xué)研究、信息共享等方式推動(dòng)濕地保護(hù)合作，維護(hù)濕地生態(tài)平衡，促進(jìn)濕地的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。各國(guó)制定的濕地保護(hù)法律政策，大致可分為環(huán)境立法、資源立法和政策性規(guī)定三方面。環(huán)境立法方面，發(fā)達(dá)國(guó)家走在世界前列。發(fā)達(dá)國(guó)家并無(wú)專(zhuān)門(mén)的濕地立法，濕地保護(hù)的規(guī)定多見(jiàn)于相關(guān)環(huán)境要素的單行法中，一些環(huán)境相關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)立法涉及濕地生態(tài)補(bǔ)償。如美國(guó)的國(guó)家環(huán)境政策法、緊急占用濕地資源法、河流與港口法、清潔水法等聯(lián)邦立法中均有關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定；資源立法方面，一些國(guó)家在濕地資源相關(guān)立法中對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償做出規(guī)定。例如，加拿大的加拿大水

3、法、加拿大野生動(dòng)物法、漁業(yè)法、遷徙鳥(niǎo)類(lèi)公約法等對(duì)濕地保育作了相關(guān)規(guī)定。（3）政策性規(guī)定方面，一些國(guó)家也常采用此種方式開(kāi)展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償。澳大利亞在1979年發(fā)布了國(guó)家濕地政策，各州也制定了地方性政策；加拿大新不倫瑞克省制定的新不倫瑞克濕地保育政策、沿海區(qū)域保護(hù)政策，愛(ài)德華王子島制定的愛(ài)德華王子島濕地保育政策等，這些政策性規(guī)定中涉及濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。一、美國(guó)的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度美國(guó)國(guó)土面積居世界第四位，濕地面積約1億英畝，居世界第二位。其中95%是內(nèi)陸淡水濕地，5%是潮汐濕地。美國(guó)西部地區(qū)氣候干旱，水資源缺乏，故濕地大多集中于東部地區(qū)，且類(lèi)型多樣。19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)中葉，由于城市化和工業(yè)化進(jìn)程

4、的加快，美國(guó)喪失了約一半的濕地。二戰(zhàn)以來(lái)，由于環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和對(duì)濕地價(jià)值認(rèn)識(shí)的提高，濕地?fù)p失率逐漸降低。近年來(lái)，美國(guó)淡水濕地的損失主要是由于將濕地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地造成的，海岸濕地的損失多是由于疏浚河道、建造船塢、開(kāi)發(fā)運(yùn)河以及侵蝕作用等造成的。美國(guó)是世界上較早重視并開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)的國(guó)家，并取得了良好成效，其濕地生態(tài)補(bǔ)償制度與實(shí)踐具有典型性。通過(guò)考察美國(guó)相關(guān)的制度與實(shí)踐，有助于總結(jié)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)律。（一）濕地緩釋銀行（Wetland Mitigation Banking）補(bǔ)償濕地釋緩銀行通常被簡(jiǎn)稱(chēng)為濕地銀行，它是一種將濕地開(kāi)發(fā)利用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)移到作為第三方的濕地銀行，并由濕地銀行替代

5、補(bǔ)償?shù)男问健竦劂y行的正常運(yùn)行需要國(guó)家健全的立法、執(zhí)法體系和良好的法治環(huán)境?！皾竦劂y行”相當(dāng)于一個(gè)交易市場(chǎng)，工程建設(shè)者要占用濕地，必須先從濕地銀行購(gòu)買(mǎi)“信用”（credits，通常以濕地面積為表現(xiàn)形式），以抵消其對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)濕地造成的損害。濕地銀行的運(yùn)行需要良好的市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)參與者群體和一個(gè)貨幣交易（信用支付）體系，政府不參與市場(chǎng)交易，而是扮演管理者的角色，保證生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)質(zhì)量。濕地銀行所依據(jù)的法律模式主要是：政府制定相關(guān)規(guī)則（包括可參與交易的濕地類(lèi)型、開(kāi)發(fā)者需恢復(fù)的濕地面積與其破壞濕地面積的比例、交易單位等），要求濕地開(kāi)發(fā)利用者在取得開(kāi)發(fā)權(quán)時(shí)，作出減緩或抵消對(duì)濕地造成不良影響的承諾。具體方

6、式有：開(kāi)發(fā)者在工程項(xiàng)目地以外采取保護(hù)或恢復(fù)濕地的措施，或委托第三方采取措施保護(hù)或恢復(fù)濕地，或購(gòu)買(mǎi)保護(hù)“信用”。美國(guó)清潔水法規(guī)定，對(duì)濕地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)需申請(qǐng)?jiān)S可。要得到這一許可，開(kāi)發(fā)者應(yīng)向政府管理者證明，只能在此塊濕地上進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，沒(méi)有其他替代方案，且將建設(shè)項(xiàng)目對(duì)濕地的影響降到最小。滿(mǎn)足這兩方面的條件，開(kāi)發(fā)利用者需要通過(guò)恢復(fù)受損濕地來(lái)恢復(fù)其所破壞的濕地。濕地銀行有特定的服務(wù)區(qū)域，政府通常愿意選擇現(xiàn)場(chǎng)治理而非場(chǎng)外治理。但是隨著時(shí)間推移，政府允許治理從現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)移到場(chǎng)外，這為建立濕地治理銀行創(chuàng)造了條件。濕地開(kāi)發(fā)者可從濕地銀行購(gòu)買(mǎi)“信用”，以抵消其對(duì)占用濕地的破壞。濕地銀行目前類(lèi)似于一個(gè)交易市場(chǎng)，銀行

7、出售異地的、修復(fù)完后的濕地治理“信用”，濕地開(kāi)發(fā)利用者可以前來(lái)購(gòu)買(mǎi)。（二）濕地替代費(fèi)（in-lieu fee）補(bǔ)償在美國(guó)，濕地替代費(fèi)補(bǔ)償是一種基于市場(chǎng)機(jī)制使?jié)竦亻_(kāi)發(fā)利用者承擔(dān)濕地生態(tài)修復(fù)責(zé)任的補(bǔ)償方式。濕地開(kāi)發(fā)利用者因其損害濕地的行為，須向第三方機(jī)構(gòu)付費(fèi)，并由第三方機(jī)構(gòu)用于濕地的新建、恢復(fù)，或強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地，以修復(fù)的濕地替代受損濕地，以彌補(bǔ)原本的生態(tài)價(jià)值和功能。開(kāi)發(fā)利用者支付的費(fèi)用被稱(chēng)為替代費(fèi)（in-lieu fee），這一補(bǔ)償方式被稱(chēng)為濕地替代費(fèi)補(bǔ)償，修復(fù)的濕地將永久性的予以保護(hù)。替代費(fèi)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?duì)因不可避免的濕地?fù)p害所喪失的生態(tài)服務(wù)功能提供替代選擇，以維持濕地資

8、源的動(dòng)態(tài)平衡。其所替代的一定是不可避免且采取了合理措施最大化減小開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)濕地影響的損害，采取這些合理措施是授予開(kāi)發(fā)許可的前提條件。一般情況下，在沒(méi)有濕地銀行服務(wù)地域，才適用替代費(fèi)補(bǔ)償。這是由于替代費(fèi)補(bǔ)償是在開(kāi)發(fā)利用者占用濕地之后進(jìn)行的補(bǔ)償，也即在濕地受到實(shí)際損害進(jìn)行補(bǔ)償，在替代補(bǔ)償之前濕地遭受了實(shí)際損失。二、加拿大的濕地保育制度加拿大幅員遼闊，濕地資源豐富，濕地面積約1.27億公頃，占全球濕地面積的24%，居世界首位。濕地為加拿大提供了寶貴的資源與生態(tài)服務(wù)，據(jù)估算，加拿大濕地資源每年創(chuàng)造的價(jià)值達(dá)幾十億美元，包括與濕地直接相關(guān)的消費(fèi)性漁獵活動(dòng)、非消費(fèi)性游憩活動(dòng)，抵御洪水和凈化水體等功能。盡管如

9、此，加拿大濕地一直面臨著被侵占和退化的問(wèn)題。1800年至今，已有2000萬(wàn)公頃的濕地被排干或喪失功能，占加拿大濕地面積的七分之一，數(shù)百萬(wàn)畝濕地遭遇嚴(yán)重的退化問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，加拿大濕地面臨的最大威脅是農(nóng)業(yè)活動(dòng)，比重約占85%，城市發(fā)展與工業(yè)擴(kuò)張則占9%，其他原因包括游憩活動(dòng)、水力發(fā)電以及為了林業(yè)和采煤進(jìn)行的排水等，這些活動(dòng)導(dǎo)致濕地面積減少，功能退化。此外，污染以及其他濕地利用活動(dòng)對(duì)濕地也造成不利影響，影響到濕地的生態(tài)活力、地理完整性和動(dòng)植物的生存。近年來(lái)，氣候變化、地下水污染和酸雨對(duì)濕地的影響也日益明顯，大量濕地資源喪失以及濕地面臨的日益嚴(yán)重的威脅對(duì)加拿大政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。加拿大建立了較為健

10、全的濕地管理體制、法律政策體系和相對(duì)完善的法律制度來(lái)應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)。（一）濕地管理和法律政策概述加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，在濕地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，聯(lián)邦主管機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)保護(hù)水、土壤、動(dòng)植物的加拿大環(huán)境與氣候變化部，通過(guò)執(zhí)行法律、制定政策、開(kāi)展科學(xué)研究、協(xié)調(diào)各種項(xiàng)目和行動(dòng)來(lái)保護(hù)濕地。其下設(shè)的“加拿大野生動(dòng)物局”，是負(fù)責(zé)保護(hù)遷徙鳥(niǎo)類(lèi)及其棲息地的機(jī)構(gòu)，對(duì)濕地保育也負(fù)有直接的職責(zé)。除環(huán)境與氣候變化部以外，其他聯(lián)邦政府相關(guān)機(jī)構(gòu)都在其職權(quán)范圍內(nèi)履行保護(hù)濕地職責(zé)。各省環(huán)境資源部門(mén)負(fù)責(zé)履行濕地保護(hù)的有關(guān)職責(zé)，例如新不倫瑞克省的主管部門(mén)是環(huán)境自然資源局，愛(ài)德華王子島省的主管部門(mén)則是環(huán)境、能源與林業(yè)局。加拿大通過(guò)對(duì)環(huán)境保護(hù)、水

11、資源、野生動(dòng)物、漁業(yè)資源、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的聯(lián)邦立法規(guī)定濕地保育。除法律外，聯(lián)邦和省都制定了濕地保護(hù)政策，以明確濕地保護(hù)的目標(biāo)和相關(guān)政策措施。對(duì)于濕地保育，主要由相關(guān)政策推進(jìn)。聯(lián)邦政府制定的聯(lián)邦濕地保育政策（The Federal Policy on Wetland Conservation，F(xiàn)PWC）是最重要的政策，明確了濕地保護(hù)的基本框架，規(guī)定了基本目標(biāo)、基本原則、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、政策性措施等內(nèi)容，是加拿大濕地保護(hù)的基石性文件。除聯(lián)邦政策外，各省在聯(lián)邦政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本省基本情況，也制定相應(yīng)的濕地保育政策。在總體目標(biāo)設(shè)定上，F(xiàn)PWC明確了加拿大濕地保育的宏觀目標(biāo)，即“促進(jìn)加拿大濕地的保育，以

12、維持加拿大濕地現(xiàn)在和未來(lái)的生態(tài)與社會(huì)-經(jīng)濟(jì)功能”，并按照這一目標(biāo)，規(guī)定了“濕地功能零凈損失”的核心要求。據(jù)此，加拿大政府設(shè)計(jì)了“避免最小化補(bǔ)償”（Avoidance-Minimization-Compensation）的保育目標(biāo)：一是“避免濕地功能損失”；二是“不可避免的損失必須最小化”；三是“任何剩余的損失必須通過(guò)補(bǔ)償?shù)窒?，以維持濕地生態(tài)功能的基線(xiàn)”。其中，“避免”主要是在規(guī)劃階段實(shí)現(xiàn)，“最小化”是在建設(shè)和活動(dòng)階段實(shí)現(xiàn)，而補(bǔ)償則在無(wú)法避免損失的情況下落實(shí)。（二）加拿大濕地生態(tài)補(bǔ)償概述廣義上來(lái)講，加拿大濕地生態(tài)補(bǔ)償有兩種類(lèi)型：一是“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（PES），即通過(guò)向特定主體付費(fèi)的方式有償使

13、用其土地提供的生態(tài)服務(wù)；二是“生態(tài)損失補(bǔ)償”，即通過(guò)釋緩銀行（Mitigation Banking）或“替代費(fèi)”（In-lieu fee）對(duì)占用濕地進(jìn)行補(bǔ)償。一般來(lái)說(shuō)，狹義上的生態(tài)補(bǔ)償指前者。1、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)和美國(guó)一樣，加拿大強(qiáng)調(diào)自然資本和生態(tài)功能服務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)定價(jià)機(jī)制實(shí)現(xiàn)利益衡平。因此，加拿大聯(lián)邦和省以項(xiàng)目形式向提供生態(tài)服務(wù)的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，即PES。具體來(lái)說(shuō)，多種不同類(lèi)型的主體（包括公的與私的主體），通過(guò)向農(nóng)場(chǎng)主和土地所有者付費(fèi)的方式，有償使用使用該土地上提供的生態(tài)服務(wù)。具體形式通常由政府機(jī)構(gòu)與土地所有者簽訂短期或長(zhǎng)期租賃協(xié)議，通過(guò)保育地役權(quán)的形式維持土地現(xiàn)狀，效力延及土地權(quán)屬變更。例

14、如，北美水禽管理計(jì)劃（The North American Waterfowl Management Plan，NAWMP），是加拿大、美國(guó)和墨西哥相關(guān)部門(mén)通過(guò)十年的租賃協(xié)議補(bǔ)償土地所有者，維持其所有的濕地山地的現(xiàn)狀，為水禽提供棲息地。目前最廣泛的是“替代性土地利用服務(wù)”（Alternatives Land Use Services，ALUS），該項(xiàng)目最早由馬尼托巴省在2006年發(fā)起，后來(lái)在安大略省、新斯科舍省等得到推廣。PES有如下幾方面的內(nèi)涵：首先，PES的目標(biāo)是多樣的，包括濕地保育、水資源管理、碳封存、保護(hù)瀕危物種、授粉等，這些都屬于“生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)”；PES并不必然和濕地上開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)活

15、動(dòng)沖突。在一些項(xiàng)目中，需要控制土地，以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的目標(biāo)，但是在更多的項(xiàng)目中，則通過(guò)改變土地用途（種植改為放牧）、推遲收割干草等實(shí)現(xiàn)PES的目標(biāo)；其次，項(xiàng)目形式非常多樣，沒(méi)有統(tǒng)一模式，并根據(jù)反饋不斷改進(jìn)。項(xiàng)目不一定直接與濕地有關(guān)，可以是土地、土壤、水以及遷徙鳥(niǎo)類(lèi)的保護(hù)項(xiàng)目，但由于濕地是多種自然資源和環(huán)境要素的綜合體，這類(lèi)項(xiàng)目的最終目標(biāo)一般都是濕地保育；再次，PES項(xiàng)目資金來(lái)源廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌集的資金。例如，ALUS項(xiàng)目的資金來(lái)源于美國(guó)與加拿大幾個(gè)較大的公益和慈善組織W.Garfield Weston基金、Delta Waterfowl基金、The Calgary基金、一些市縣

16、的公共資金等；最后，PES項(xiàng)目需要嚴(yán)格的科學(xué)監(jiān)測(cè)。這是PES項(xiàng)目成功的基本要求，加拿大PES項(xiàng)目往往需投入大量資金用于效果評(píng)估和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。例如，所有ALUS項(xiàng)目都由ALUS職員進(jìn)行監(jiān)測(cè)，獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。2、生態(tài)損失補(bǔ)償當(dāng)城市發(fā)展、工程建設(shè)等不可避免需要占用濕地，造成濕地生態(tài)功能損失時(shí)，就需要通過(guò)濕地生態(tài)損害補(bǔ)償來(lái)抵消剩余的凈損失。加拿大聯(lián)邦和省都建立了生態(tài)損害補(bǔ)償制度，以避免凈損失的發(fā)生。生態(tài)損失補(bǔ)償可以通過(guò)兩種方式進(jìn)行，“釋緩銀行”（Mitigation Banking）和“替代費(fèi)”（In-lieu Fee）制度?！搬尵忋y行”和“替代費(fèi)”都是通過(guò)付費(fèi)替代實(shí)際的恢復(fù)責(zé)任。但就補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

17、來(lái)說(shuō)，二者有較大差別。（1）釋緩銀行釋緩銀行包括以下幾個(gè)組成部分：一是銀行位置，即新建的濕地、恢復(fù)的受損濕地、強(qiáng)化的現(xiàn)有濕地或特別保存的現(xiàn)有濕地；二是制度工具，即濕地所有者和監(jiān)管者的正式協(xié)議、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)責(zé)任、管理和監(jiān)督要求以及信用許可條款；三是中間的監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及銀行服務(wù)的區(qū)域。具體來(lái)說(shuō)，特定主體在獲得相關(guān)組織機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)之后可以開(kāi)始一個(gè)釋緩銀行項(xiàng)目，通過(guò)濕地的恢復(fù)和新建、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能或特別保存現(xiàn)有濕地等方式獲得可出售的信用。濕地開(kāi)發(fā)者開(kāi)展工程，必須從釋緩銀行購(gòu)買(mǎi)信用，方可以開(kāi)始建設(shè)項(xiàng)目。釋緩銀行的特點(diǎn)在于在開(kāi)發(fā)者占用濕地之前就已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)償，有利于避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)和損失的發(fā)生，并具

18、有經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)效益。為了避免異地補(bǔ)償帶來(lái)的損失，濕地銀行有特定的服務(wù)區(qū)域，只有在特定區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以申請(qǐng)相應(yīng)的信用。（2）替代費(fèi)盡管釋緩銀行有較好的效果，但當(dāng)無(wú)法使用釋緩銀行實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害補(bǔ)償時(shí)，就需要使用替代費(fèi)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。替代費(fèi)補(bǔ)償由開(kāi)發(fā)者向第三方主體付費(fèi)，第三方主體進(jìn)行濕地修復(fù)等工作，與釋緩銀行不同的是，替代費(fèi)采用的是單個(gè)項(xiàng)目形式，并且是在濕地占用之后才進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。替代費(fèi)在以下情況可以采用：一是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)沒(méi)有濕地銀行提供服務(wù)；二是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務(wù)，但是沒(méi)有所占用的濕地的類(lèi)型，無(wú)法提供實(shí)物補(bǔ)償，此時(shí)，就需要用替代費(fèi)補(bǔ)償，由第三方主體進(jìn)行實(shí)

19、物補(bǔ)償；三是所占用的濕地所在區(qū)域內(nèi)有濕地銀行提供信用服務(wù)，但銀行只提供通過(guò)特別保存現(xiàn)有濕地產(chǎn)生的信用，而無(wú)法出售通過(guò)濕地恢復(fù)、新建或強(qiáng)化現(xiàn)有濕地的某些功能產(chǎn)生的信用，此時(shí)也需要通過(guò)替代費(fèi)進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償。三、印度的國(guó)家流域管理計(jì)劃印度濕地分為高海拔湖泊濕地、山區(qū)濕地、Indus Gargetic-brahmaputra洪泛平原濕地、河流三角洲濕地、半島（peninsular）河流系統(tǒng)、Deccan percolation tanks和沿海濕地。濕地為印度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要的資源和生態(tài)服務(wù)。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，印度大量的濕地因圍墾而消失。印度濕地受季風(fēng)性氣候影響顯著，北部的河流濕地雨季雨量充沛，

20、降雨在河谷盆地引發(fā)洪災(zāi)，旱季河流水位下降，甚至干涸。而沿海濕地則比較穩(wěn)定。印度具有各種濕地生境，濕地總面積占國(guó)土面積的18.4%，其中70%為水稻田。印度濕地類(lèi)型豐富，荒漠地區(qū)、熱帶地區(qū)和半島濕潤(rùn)地帶都有濕地分布。印度全國(guó)濕地在總體上可分為3個(gè)類(lèi)型：喜馬拉雅山區(qū)濕地，Indo-Gangelic plains洪泛平原濕地和南部半島濕地。濕地為印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了寶貴的資源和生態(tài)服務(wù)，但由于水體污染、土壤污染、圍墾造田、過(guò)度開(kāi)發(fā)利用等不合理的人類(lèi)活動(dòng)，印度濕地面臨著面積銳減、功能退化威脅，對(duì)印度政府提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。（一）濕地管理概述在印度，開(kāi)展?jié)竦匮芯亢捅Ｗo(hù)的主要是大學(xué)和政府部門(mén)。政府認(rèn)識(shí)到濕

21、地的重要價(jià)值和功能，因此，印度環(huán)保部門(mén)成立了專(zhuān)門(mén)的濕地工作組。印度主要的濕地研究與保護(hù)機(jī)構(gòu)如下：印度環(huán)境部在濕地管理部門(mén)中地位最高，一切影響濕地環(huán)境的建設(shè)工程，施工前必須向環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)?jiān)S可；環(huán)境部定期組織全國(guó)的動(dòng)植物資源調(diào)查。為保證環(huán)保政策法規(guī)的執(zhí)行，在部長(zhǎng)會(huì)議主席主持下，成立了國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)。該委員會(huì)在制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和進(jìn)行重大項(xiàng)目決策時(shí)，非常重視對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估。其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染監(jiān)測(cè)、重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等。灌溉和電力部對(duì)興修水利和河水灌溉、流域管理、發(fā)電等方面都負(fù)有管理職責(zé)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)管理入侵濕地的外來(lái)物種，并制定漁業(yè)發(fā)展計(jì)劃。印度的濕地研究機(jī)構(gòu)主要是各類(lèi)研究院所和

22、高校。此外，一些地方實(shí)驗(yàn)室也進(jìn)行濕地研究，主要領(lǐng)域集中在污染和野草控制等方面。1981年印度簽署了拉姆薩爾公約。1980年代，國(guó)際濕地會(huì)議在印度新德里召開(kāi)，印度國(guó)家科學(xué)院和印度生態(tài)研究所組織了會(huì)議。印度有關(guān)濕地保護(hù)的法律、法規(guī)有：野生生物保護(hù)法、森林法、森林保護(hù)條例等。印度屬于發(fā)展中國(guó)家，雖然濕地研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但由于研究力量較為薄弱，總體上仍較為分散，缺乏系統(tǒng)性。多學(xué)科的聯(lián)合攻關(guān)研究也很少。（二）印度的流域計(jì)劃印度的國(guó)家流域管理計(jì)劃每年投資近十億美元。鼓勵(lì)提供流域服務(wù)的規(guī)定中，最普遍的做法是投資補(bǔ)貼和間接利益，如臨時(shí)就業(yè)。通常由最佳的NGO來(lái)推動(dòng)的，不太普遍的做法是道德勸說(shuō)，建構(gòu)地方組織

23、能力和促進(jìn)談判，并在當(dāng)?shù)貙?shí)施限制、罰款和使用費(fèi)。PES和并購(gòu)很少見(jiàn)。以下是關(guān)于這些方法及其在印度的適用的核心要點(diǎn)：公眾自覺(jué)和道德勸說(shuō)通常是流域計(jì)劃的有利組成部分，但不足以自行。效力和可擴(kuò)展性通常是負(fù)相關(guān)的。投資補(bǔ)助和間接利益，如項(xiàng)目就業(yè)，行政運(yùn)作簡(jiǎn)便，易于擴(kuò)展，但效果不佳。并購(gòu)、環(huán)境服務(wù)付費(fèi)、限額交易和談判在受影響的人士中可能有效，但由于交易成本高而不易擴(kuò)展。這種負(fù)相關(guān)的例外是道德勸說(shuō)和完善法制，二者只能逐步實(shí)現(xiàn)。就業(yè)和投資補(bǔ)貼是印度流域計(jì)劃中最常用的方式。相較于可以更好解決外部性的更佳規(guī)劃、培訓(xùn)和談判之中的耗時(shí)投資，這似乎直接源于這些方式的易于管理和擴(kuò)展?？?jī)效付費(fèi)是一個(gè)非常重要的創(chuàng)新。為保護(hù)

24、流域生態(tài)環(huán)境支付補(bǔ)貼，簡(jiǎn)單直接，易于擴(kuò)展，但不太可能有效，除非績(jī)效能夠?qū)崿F(xiàn)。像和草場(chǎng)再生或樹(shù)木生長(zhǎng)相關(guān)的付費(fèi)是可行的，可以通過(guò)遙感來(lái)監(jiān)測(cè)。這種補(bǔ)貼更像是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)。一大挑戰(zhàn)是，印度的許多流域計(jì)劃兼作就業(yè)項(xiàng)目的資金無(wú)法與績(jī)效掛鉤。使流域外部性問(wèn)題內(nèi)部化的同時(shí)解決貧困問(wèn)題是困難的。因?yàn)轫?xiàng)目管理的方式，貧困人口在短期內(nèi)可能會(huì)增加，但是這并不能有效解決流域外部性問(wèn)題。最佳解決外部性問(wèn)題的方式對(duì)于脫貧鮮有成效，且難以實(shí)施。一些更具創(chuàng)新性的方式需要得到法律的支持，例如能夠幫助窮人但只有當(dāng)供應(yīng)充分凈利益時(shí)的多樣化并購(gòu)形式。強(qiáng)地方行政能力有助于實(shí)施上述方式。因此，持續(xù)努力以加強(qiáng)組織能力和地方管理制度，推動(dòng)協(xié)

25、商是有益的。上述是印度諸多濕地保護(hù)相關(guān)發(fā)展項(xiàng)目中的重點(diǎn)領(lǐng)域。四、印尼的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目印尼地處東南亞，地跨南北半球，是世界最大的群島國(guó)家。印尼屬于熱帶雨林氣候，全年高溫，降雨充沛，熱帶雨林資源豐富。熱帶雨林氣候孕育了印尼獨(dú)特的一種森林形態(tài)泥炭濕地森林。這是一種在沼澤地生長(zhǎng)出來(lái)的森林，當(dāng)枯木被水淹沒(méi)，與空氣長(zhǎng)久隔絕便形成泥炭。泥炭濕地中蘊(yùn)藏了大量的碳，因形成過(guò)程緩慢，一旦遭毀壞，其中的碳便與空氣接觸，從而釋放大量的溫室氣體。Cidanau是位于印尼爪哇島萬(wàn)丹省的一個(gè)為國(guó)內(nèi)提供工業(yè)用水的流域。這是生活在芝勒貢（人口30767）地區(qū)居民的唯一淡水供應(yīng)地，當(dāng)?shù)卮蟾庞?00多家產(chǎn)業(yè)。流域面積2226

26、0公頃，并包括拉瓦的Danau，一個(gè)200公頃的自然保護(hù)區(qū)，該自然保護(hù)區(qū)是爪哇島僅存的富有131種地方特有物種的低地沼澤森林。Cidanau流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)項(xiàng)目是印尼具有代表性的濕地補(bǔ)償項(xiàng)目。（一）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的政策工具為了減緩拉瓦的Danau自然保護(hù)區(qū)和Cidanau流域的環(huán)境惡化，由當(dāng)?shù)胤钦M織與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育和信息研究機(jī)構(gòu)（LP3ES）支持的項(xiàng)目論壇Forum Komunikasi DAS Cidanau（FKDC）實(shí)施了一個(gè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目的目的是為Cidanau流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估定價(jià)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES）包括買(mǎi)方和賣(mài)方群體。賣(mài)方由生活在當(dāng)?shù)厣嫌蔚貐^(qū)的居民組成，構(gòu)成農(nóng)

27、民群體。買(mǎi)方為水資源使用者，包括當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和生活在下游地區(qū)的居民。目前，只有一家買(mǎi)方團(tuán)體積極參與環(huán)境服務(wù)付費(fèi)只有一個(gè)買(mǎi)家團(tuán)積極參與獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)境服務(wù)：喀拉喀托的Tirta企業(yè)（KTI）。它采用清潔水源進(jìn)行鋼鐵生產(chǎn)，是唯一一家獲得授權(quán)經(jīng)營(yíng)該流域水資源的公司。但是，也有一些潛在的工廠和公司可能成為買(mǎi)方。環(huán)境服務(wù)付費(fèi)是基于買(mǎi)方（KTI）和賣(mài)方（農(nóng)民群體）之間的談判。在談判中雙方達(dá)成一致：KTI向上游農(nóng)民重新造林支付費(fèi)用（超出政府年度造林計(jì)劃的）。補(bǔ)償數(shù)額為每年$350/公頃，價(jià)格由KTI和FKDC（由萬(wàn)丹省省長(zhǎng)代表）之間的協(xié)議備忘錄達(dá)成一致。補(bǔ)償款項(xiàng)的分配由FKDC進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)這一協(xié)議，由更多的農(nóng)民群

28、體來(lái)達(dá)成進(jìn)一步承諾。根據(jù)總協(xié)議，迄今為止達(dá)$175，000（100公頃x$350/公頃x5年）。協(xié)議備忘錄指出，KTI從2005-2010年分三期支付。最初他們每年支付$75/公頃，但如果植樹(shù)配額能得到滿(mǎn)足，后來(lái)就會(huì)調(diào)整至120$/公頃。付費(fèi)也會(huì)得到調(diào)整，以保障錢(qián)可以留作緩沖基金，以防KTI履約不能（Leimona等，2009）。賣(mài)方，即農(nóng)民，負(fù)責(zé)他們土地的維護(hù)和再造林。在2007年中，加入該項(xiàng)目的農(nóng)民團(tuán)體數(shù)目由2個(gè)增加到4個(gè)。成員分別來(lái)自4個(gè)自然村：Citaman（43農(nóng)戶(hù)），芝比農(nóng)（29農(nóng)戶(hù)），Cikumben（32農(nóng)戶(hù)）和Kadu阿貢村（38農(nóng)戶(hù)）。據(jù)FKDC估計(jì)，交易成本約占每年支付給

29、農(nóng)民團(tuán)體費(fèi)用的14%。該比例包括能力建設(shè)成本，尋求新買(mǎi)家，信息發(fā)布和監(jiān)測(cè)。大部分資金來(lái)源于企業(yè)社會(huì)責(zé)任基金（CSR）。（二）結(jié)果和挑戰(zhàn)關(guān)于該項(xiàng)目明確的環(huán)境影響評(píng)價(jià)目前尚未提出。流域保護(hù)與水資源供應(yīng)之間的實(shí)際關(guān)系尚不明確。到目前為止，該計(jì)劃對(duì)流域保護(hù)的影響有限。由于流域面積大，該方案必須涵括更大的區(qū)域以保障成效。然而，農(nóng)民已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題，如水土流失，山體滑坡和下游淤積。他們已經(jīng)懂得如何防止水土流失以及樹(shù)木在水土保持中的重要作用。一些報(bào)道稱(chēng)，他們的家庭收入增加了30%。另一些報(bào)道稱(chēng)，當(dāng)?shù)貙⒔ㄔO(shè)一個(gè)100米的管道為約50個(gè)家庭提供清潔的水。目前尚不明確的是，買(mǎi)方向賣(mài)方支付的補(bǔ)償是否真正與生態(tài)系統(tǒng)

30、服務(wù)的價(jià)值等價(jià)。這個(gè)值還沒(méi)有被科學(xué)確定。而是通過(guò)談判來(lái)確定支付金額。約定的合同金額可能不包括因其他因素影響而給農(nóng)民帶來(lái)的真正的機(jī)會(huì)成本，比如由于賣(mài)方急需用錢(qián)，以及中介在談判中起了主導(dǎo)作用等。展望未來(lái)，明確特定的流域服務(wù)，評(píng)估促使水質(zhì)惡化的因素，將是十分重要的監(jiān)測(cè)水文、地表覆蓋、沉淀負(fù)荷和相關(guān)指標(biāo)。改善地方政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的監(jiān)管也將增強(qiáng)買(mǎi)方的支付意愿（尤其在買(mǎi)方為大型民營(yíng)企業(yè)的情況下）。此外，為了增強(qiáng)PES的明確性，該方案必須納入該地區(qū)的區(qū)域工作計(jì)劃以及地區(qū)預(yù)算。五、國(guó)外濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的特征發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度各有特色，發(fā)達(dá)國(guó)家濕地生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)明確，制度較為成熟，且法治化、

31、市場(chǎng)化程度較高；發(fā)展中國(guó)家濕地補(bǔ)償制度，起步較晚，尚在探索之中，且與發(fā)展問(wèn)題緊密聯(lián)系。（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的制度與實(shí)踐特征發(fā)達(dá)國(guó)家在濕地補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)政策方面，規(guī)定了“零凈損失”的目標(biāo)，追求濕地功能零凈損失，以最終達(dá)到濕地保育，維持濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡的宏觀目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家一般沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地立法，關(guān)于濕地生態(tài)補(bǔ)償及濕地保護(hù)多規(guī)定于相關(guān)環(huán)境要素的單行法中，且一般通過(guò)系統(tǒng)成熟的法律制度和良好的法治環(huán)境來(lái)推動(dòng)濕地生態(tài)補(bǔ)償，相關(guān)制度實(shí)踐的推行均于法有據(jù)，有法可依，有健全的法制作保障。發(fā)達(dá)國(guó)家注重通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段而非單一的行政命令來(lái)開(kāi)展?jié)竦匮a(bǔ)償，以良好的市場(chǎng)環(huán)境和成熟健全的私法制度工具推動(dòng)濕地保護(hù)。發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)自

32、然資本和生態(tài)功能服務(wù)要通過(guò)定價(jià)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)利益衡平。補(bǔ)償費(fèi)用由政府、市場(chǎng)主體、第三方機(jī)構(gòu)等多方主體承擔(dān)，多種不同類(lèi)型的主體（包括公的與私的主體）均可通過(guò)付費(fèi)有償使用某種形式的生態(tài)服務(wù)。PES項(xiàng)目的資金來(lái)源也十分廣泛，可以是公共資金，也可以是私主體籌募的資金。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家也很注重以政府公權(quán)力的介入來(lái)糾正市場(chǎng)失靈，保障市場(chǎng)秩序。（二）發(fā)展中國(guó)家的制度與實(shí)踐特征發(fā)展中國(guó)家一般濕地資源豐富，濕地生態(tài)功能多樣，且破壞嚴(yán)重。目前，許多發(fā)展中國(guó)家對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償和濕地保護(hù)已開(kāi)始高度重視，并探索建立適合本國(guó)國(guó)情的制度實(shí)踐。發(fā)展中國(guó)家一般也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護(hù)立法，通過(guò)相關(guān)環(huán)境要素的單行立法來(lái)推進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償，且多以政策的方式來(lái)開(kāi)展?jié)竦乇Ｗo(hù)，濕地保護(hù)的目標(biāo)不夠明確。發(fā)展中國(guó)家的濕地保護(hù)政策和促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、脫貧問(wèn)題緊密結(jié)合，促進(jìn)就業(yè)和扶貧構(gòu)成濕地補(bǔ)償與保護(hù)政策目標(biāo)的一部分，這與發(fā)展中國(guó)家所面臨的繁重的發(fā)展任務(wù)密切相關(guān)。發(fā)展中國(guó)家當(dāng)前在濕地補(bǔ)償與保護(hù)的過(guò)程中，開(kāi)始注重公眾參與，逐步引入非政府組織參與到濕地生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中；同時(shí)，開(kāi)始重視引入市場(chǎng)機(jī)制，探索生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)，但限于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府財(cái)政能力，且市場(chǎng)化程度不高，行政干預(yù)的色彩較為濃厚，市場(chǎng)主體的參與意愿普遍不