央企“代建制”管理模式的探索

1、央企“代建制”管理模式的探索代建制是一種由工程出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程代建人對(duì)項(xiàng) 目的全過(guò)程或假設(shè)干階段進(jìn)行管理，并按照建設(shè)工程工期和設(shè)計(jì)要求完 成建設(shè)任務(wù)，直至工程竣工驗(yàn)收后交付使用的工程建設(shè)管理模式。代 建制在2004年7月國(guó)務(wù)院公布的關(guān)于投資體制改革的決定中明 確提出，同年9月，國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)全國(guó)投資體制改革工作會(huì)議在全 國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣，11月建設(shè)部發(fā)布了建設(shè)工程工程管理試行辦 法。代建制的特點(diǎn)是工程管理模式由過(guò)去的工程自管型小生產(chǎn)管理向 工程專(zhuān)業(yè)化大生產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變，工程的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代 化。一、央企工程工程代建管理現(xiàn)狀目前代建制主要在非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程中推行，企業(yè)投資

2、中代 建制采用較少，但中央直屬企業(yè)采用工程工程代建并不少見(jiàn)，特別是 在投資重大的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施工程中被屢屢采用，在蘇中江都機(jī)場(chǎng)、 中交集團(tuán)北京懷柔111國(guó)道、昆明新機(jī)場(chǎng)、上海虹橋機(jī)場(chǎng)西區(qū)工程、 安徽新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)中都能見(jiàn)到代建制的推廣實(shí)施。央企工程工程代建管理主要是由央企工程業(yè)主（建設(shè)單位）通過(guò)招標(biāo)方式選擇專(zhuān)業(yè)化的工程管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)工程的投資管理 和建設(shè)實(shí)施，但由于央企企業(yè)性質(zhì)的特殊性，工程代建單位一般無(wú)法 參與可研立項(xiàng)，代建的組織實(shí)施基本是從初步設(shè)計(jì)階段開(kāi)始。二、央企工程工程代建優(yōu)點(diǎn)和問(wèn)題.中央企業(yè)采用代建制突破舊有工程工程管理方式，代建制的實(shí) 行促使央企投資工程投資、建設(shè)、管理

3、、使用職能別離，把過(guò)去由建 設(shè)單位（使用單位）承當(dāng)?shù)穆氊?zé)在建設(shè)期間劃分出來(lái)，以專(zhuān)業(yè)化的工程 管理機(jī)構(gòu)代替建設(shè)單位行使建設(shè)期工程法人的職責(zé)，將傳統(tǒng)管理體制 中的建用合一改為建用分開(kāi)，并割斷建設(shè)單位與使用單位之間的利益 關(guān)系。這樣可以有效地提高工程管理水平，有效地控制質(zhì)量、工期和 造價(jià)，保證財(cái)政資金的使用效率，在一定程度上遏制了工程建設(shè)領(lǐng)域 腐敗的發(fā)生。同時(shí)可促進(jìn)央企做大做強(qiáng)主業(yè)，無(wú)需擔(dān)憂基礎(chǔ)設(shè)施拖主 業(yè)后退。（1）由于大多數(shù)中央企業(yè)都不是以工程建設(shè)為主業(yè)的，其工程工程 長(zhǎng)期以來(lái)，基本上都是通過(guò)組建臨時(shí)基建班子（如基建辦、工程指揮 部等）進(jìn)行建設(shè)管理。這些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程 經(jīng)濟(jì)

4、等相關(guān)背景知識(shí)，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌 握并運(yùn)用先進(jìn)的工程管理方法。同時(shí)，基建班子一般在工程建成后隨 即撤銷(xiāo)，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供后續(xù)工程借鑒。(2)中央企業(yè)因工程管理經(jīng)驗(yàn)缺乏容易造成工程超投資、超規(guī)模、 超標(biāo)準(zhǔn)，除自身管理這個(gè)因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。 使用單位、施工單位及其他與工程有關(guān)的利益群體都是三超的受益群 體。代建制將增強(qiáng)工程建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)職責(zé)分工，使工程 建設(shè)各方之間互相監(jiān)督。特別是央企委托代建單位，在提出工程功能 和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺(jué)規(guī)范 投資管理行為。(3)工程工程建設(shè)一直是權(quán)利尋

5、租、腐敗高發(fā)的溫床，中央企業(yè)也 不例外。采取代建模式后，央企建設(shè)單位不再介入工程前期服務(wù)、建 設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位可以在公開(kāi)、 公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)、定標(biāo),這將有利于遏制腐敗事件發(fā)生， 從根本上杜絕腐敗工程。.雖然央企采用代建制取得了不錯(cuò)的成效，但作為一種制度和模 式，并不意味著有了它，一切問(wèn)題就迎刃而解了。目前央企代建制模 式管理中還存在一些問(wèn)題難以解決。(1)代建單位介入工程時(shí)間不恰當(dāng)，往往造成嚴(yán)重的后遺癥。按目前常見(jiàn)的運(yùn)作模式，由于代建單位基本無(wú)法參與央企工程工程投資決策立項(xiàng)，并且通常只是參與初步設(shè)計(jì)階段的實(shí)行或在建設(shè)工程初步設(shè) 計(jì)工作完成后才介入工程

6、建設(shè)，由此可能留下隱患。(2)目前央企代建制的運(yùn)作實(shí)施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障，缺 乏明確的配套制度和規(guī)范?，F(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)并沒(méi)有賦予代建單 位代建過(guò)程中工程法人的責(zé)任與義務(wù)，不能夠因?yàn)閷?shí)行代建制工程法 人的責(zé)任與義務(wù)而產(chǎn)生轉(zhuǎn)移。所以當(dāng)代建行為的法律關(guān)系不清時(shí)，代 建的雙方走入了僵局，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況就會(huì)發(fā)生。目 前與代建制配套的制度基本沒(méi)有，而且代建制與現(xiàn)有的條條分塊的建 設(shè)工程管理制度相互交錯(cuò)，很難融合。由于缺乏法律法規(guī)和配套制 度的保障，代建制很少得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門(mén)(規(guī) 劃、建交委、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)等方面)的認(rèn)可，實(shí)際操作過(guò)程中遇 到很多困難。代建單位履行

7、職責(zé)的過(guò)程中，存在與建設(shè)單位、監(jiān)理 單位工作內(nèi)容重疊交叉，其中包括對(duì)前期工作工程審批、招投標(biāo)、對(duì) 外協(xié)調(diào)、設(shè)備材料考察等工作內(nèi)容的分工，以及發(fā)生的費(fèi)用由誰(shuí)承當(dāng), 在工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制以及工作協(xié)調(diào)上職責(zé)不清等問(wèn)題。(3)因客觀條件的約束。央企在采用代建制管理模式中還存在選擇 代建單位局限性大，代建單位積極性不高等問(wèn)題。目前代建單位的 總體實(shí)力不強(qiáng)，很多代建機(jī)構(gòu)都是從原來(lái)的建設(shè)單位、工程咨詢機(jī)構(gòu)、 建設(shè)監(jiān)理公司、工程承包公司等轉(zhuǎn)型過(guò)來(lái)的，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人員隊(duì)伍 素質(zhì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等各方面不能完全到達(dá)專(zhuān)業(yè)代建相應(yīng)的水平。且 代建單位總體資質(zhì)不高、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有完全統(tǒng)一明確，這必然造成央 企選擇代建

8、單位局限性非常大。代建費(fèi)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)財(cái)務(wù)列支的科目， 只能列入建設(shè)單位管理費(fèi)科目，通常不超過(guò)工程總投資的1.5%。這 么低的代建收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)很難吸引高水平的代建單位參與工程代建的競(jìng) 爭(zhēng)中。三、促進(jìn)央企工程代建開(kāi)展的幾點(diǎn)建議.針對(duì)代建單位介入工程時(shí)間不合理的現(xiàn)象，中央企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀 念，讓高水平的代建單位融入到企業(yè)的投資決策中來(lái)，盡可能爭(zhēng)取在 工程建設(shè)初期決策立項(xiàng)階段介入，引入行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化思路，減少投資 分析結(jié)論與實(shí)際情況的偏差，提高工程的投資收益率。因?yàn)楣こ坦こ?前期的決策對(duì)工程經(jīng)濟(jì)性的影響到達(dá)90%以上，代建管理的開(kāi)展也應(yīng) 循著抓前期這個(gè)方向優(yōu)化，代建工作應(yīng)提前至可研決策階段，最起碼 也應(yīng)在方案設(shè)計(jì)招

9、標(biāo)階段開(kāi)始介入。.完善代建制法律法規(guī)和相關(guān)配套制度，確立代建制度的法律地 位，明確代建法律關(guān)系，落實(shí)代建責(zé)任與義務(wù)，讓建設(shè)單位和代建單 位利益統(tǒng)一，形成工程工程代建管理的單一業(yè)主。同時(shí)在現(xiàn)有的工程 法人制、建設(shè)監(jiān)理制、招投標(biāo)制等制度的基礎(chǔ)上形成代建制的配套制 度，對(duì)代建制市場(chǎng)的開(kāi)放、監(jiān)管主體、代建制單位的設(shè)立條件和資質(zhì) 審查、代建制的適用范圍和實(shí)施程序、代建制管理工程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、代建制工程的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等方面作出明確規(guī)定。.代建單位應(yīng)不斷提高代建工程管理水平，特別是為央企開(kāi)展代 建的單位更應(yīng)不斷提高行業(yè)的工程工程專(zhuān)業(yè)管理水平，增加人員配備, 并保持其組織機(jī)構(gòu)的合理性，制定相應(yīng)的人員考核激勵(lì)、培訓(xùn)計(jì)劃， 加大從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)的力度，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)企業(yè) 的核心競(jìng)爭(zhēng)力。央企應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況拓寬選擇代建單位的范圍，合理 調(diào)整代建收費(fèi)模式，建議由目前的