公共管理學(xué)(第三版)-15課件

1、公共管理學(xué)（第3版）第八章 公共組織管理公共管理學(xué)（第3版）第八章 公共組織管理 組織是人類活動(dòng)協(xié)調(diào)、合作的形式，其目的在于克服人類個(gè)體體能和智能的限制，達(dá)成某些群體的共同目標(biāo)。從歷史發(fā)展來看，組織產(chǎn)生的最初原因，乃是基于人類生存的需要。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，組織已經(jīng)從單純的“生存”功能，轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜多元的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等功能。公共組織，從廣義而言，是指不以營(yíng)利為目的，而是以服務(wù)社會(huì)大眾、提高公共利益為宗旨的組織。從狹義上來看，乃是指行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。在新的時(shí)代，公共組織的管理出現(xiàn)了諸多問題，如何設(shè)計(jì)并發(fā)展更具理性與效率、更富于彈性、更具有活力的組織，便成為公共管理的一個(gè)主要

2、議題。 組織是人類活動(dòng)協(xié)調(diào)、合作的形式，其目的在于克服人類個(gè)體體能目 錄/CONTENTS組織的性質(zhì)01公共組織設(shè)計(jì)與管理的一般原則03公共組織的特性02傳統(tǒng)科層組織及其困境0405彈性化政府的組織設(shè)計(jì)06公共政策制定的現(xiàn)代化07公共組織的能力與高績(jī)效的公共組織目 錄/CONTENTS組織的性質(zhì)01公共組織設(shè)計(jì)與管理的組織的性質(zhì)Part . 01組織的性質(zhì)Part . 018.1組織的性質(zhì)“組織”一詞，源自希臘文，是工具或手段的意思。根據(jù)牛津英語詞典，在1873年以前，組織的概念主要是用以描述生物學(xué)上的組合狀態(tài)或形成組合的活動(dòng)。1873年左右，哲學(xué)家斯賓塞才用“組織”來指涉“已經(jīng)組合的系統(tǒng)或社

3、會(huì)”。1950年以后，牛津簡(jiǎn)明英語詞典才開始列出“組織”這個(gè)詞的現(xiàn)代意義。綜合各個(gè)時(shí)期組織理論的觀點(diǎn)，我們可以從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)、生態(tài)和心態(tài)四個(gè)層面對(duì)組織含義加以分析說明。靜態(tài)的組織觀：這種組織觀以組織結(jié)構(gòu)為研究的主要取向。它認(rèn)為組織是人們?yōu)榱诉_(dá)到一定目的和需要，按照一定形式聯(lián)合起來的，有特定結(jié)構(gòu)和活動(dòng)方式的人的群體。動(dòng)態(tài)的組織觀：它認(rèn)為組織是為達(dá)到一定目標(biāo)而行動(dòng)的人的活動(dòng)體，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于領(lǐng)導(dǎo)、決策、溝通、協(xié)調(diào)等一系列人的活動(dòng)過程，即為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而合理安排人力、物力，使之結(jié)合成具有特定功能的系統(tǒng)性整體的活動(dòng)及其過程。生態(tài)的組織觀：這種組織觀以組織與內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境的平衡為研究的基本價(jià)值取

4、向。它認(rèn)為組織不僅僅有靜態(tài)的結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)的功能與行為，而且是一個(gè)有機(jī)的生命體，是隨著環(huán)境變化而自我適應(yīng)、自我調(diào)整的一個(gè)開放系統(tǒng)，是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)。心態(tài)的(或精神的)組織觀：這種組織觀以心理或精神為研究的價(jià)值取向。它認(rèn)為組織不僅是權(quán)責(zé)分配關(guān)系、人與人之間的互動(dòng)關(guān)系，或是一種不斷變遷的生命體，同時(shí)也是一種群體的精神和意識(shí)。8.1組織的性質(zhì)“組織”一詞，源自希臘文，是工具或手段的意思公共組織的特性Part . 02公共組織的特性Part . 02社會(huì)組織是復(fù)雜多樣的。不同的社會(huì)組織承擔(dān)著不同的使命，故各有其不同的功能與特性。以追求公共利益為宗旨的公共組織，除具有一般組織與管理的共同特性外，與

5、私人部門相比，在本質(zhì)上存在著相當(dāng)大的差異性。公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點(diǎn)：公共組織以追求公共利益為價(jià)值取向公共組織的活動(dòng)受法律法規(guī)的限制并具法律的權(quán)威公共組織權(quán)威的割裂公共組織受到嚴(yán)密的公共監(jiān)督公共組織間的相互依存性公共組織政治因素的考慮公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測(cè)量公共組織的獨(dú)占性公共組織行為具有強(qiáng)制性8.2公共組織的特性社會(huì)組織是復(fù)雜多樣的。不同的社會(huì)組織承擔(dān)著不同的使命，故各有公共組織設(shè)計(jì)與管理的一般原則Part . 03公共組織設(shè)計(jì)與管理Part . 038.3公共組織設(shè)計(jì)與管理的一般原則組織原則是人們?cè)陂L(zhǎng)期的管理實(shí)踐當(dāng)中，基于對(duì)組織發(fā)展變化的規(guī)律性的認(rèn)識(shí)而提出并被實(shí)踐檢

6、驗(yàn)為正確的思想和行動(dòng)的規(guī)范。它反映了人們?cè)陂L(zhǎng)期組織管理實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，它是指導(dǎo)組織工作的準(zhǔn)則，也是衡量、評(píng)價(jià)組織的一種基本尺度。概括起來，公共組織設(shè)計(jì)與管理的原則有以下幾個(gè)方面：統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)分層管理，分權(quán)治事職掌明確，權(quán)責(zé)一致以人為本，人性管理經(jīng)濟(jì)高效，講求效率適應(yīng)環(huán)境，保持彈性顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展最后，應(yīng)說明的是，組織原則固然是人們?cè)谶M(jìn)行組織設(shè)計(jì)時(shí)的基本規(guī)范，但由于具體的客觀條件是千差萬別的，故應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活地應(yīng)用。8.3公共組織設(shè)計(jì)與管理的一般原則組織原則是人們?cè)陂L(zhǎng)期的管理傳統(tǒng)科層組織及其困境Part . 04傳統(tǒng)科層組織及其困境Part . 048.4.1科層組織的特點(diǎn)現(xiàn)

7、代國(guó)家的政府組織皆是高度正式化、嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制的科層組織。韋伯曾對(duì)這種組織的特征做了以下說明：在科層組織中，每一位成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權(quán)。層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。人員的工作行為以及人員間的工作關(guān)系，須遵循法規(guī)的規(guī)定，不得摻雜個(gè)人好惡情感?？茖咏M織內(nèi)的職位，按人員的專長(zhǎng)做合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也以法律明文規(guī)定。職業(yè)化傾向。人員的工作報(bào)酬也有明文規(guī)定，有固定的薪俸制度。著重效率。8.4.1科層組織的特點(diǎn)現(xiàn)代國(guó)家的政府組織皆是高度正式化、嚴(yán)組織結(jié)構(gòu)是影響組織運(yùn)作的關(guān)鍵因素，決定了權(quán)威和權(quán)力的分配、決策和溝通的布置、效率和效能的達(dá)成。組織結(jié)構(gòu)的影響也是社會(huì)性的，規(guī)范了人與人、團(tuán)體與團(tuán)

8、體之間的關(guān)系，左右群體的行為表現(xiàn)。傳統(tǒng)官僚組織雖然是一種理性的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，但在預(yù)期的正面效果之外，也產(chǎn)生了一些始料不及的負(fù)面影響。決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)專業(yè)分工原則的扭曲制式化對(duì)組織效能的可能影響遏制組織學(xué)習(xí)科層價(jià)值與民主行政價(jià)值的沖突科層價(jià)值與人格成長(zhǎng)的沖突防衛(wèi)型的官僚人格8.4.2科層組織的困境組織結(jié)構(gòu)是影響組織運(yùn)作的關(guān)鍵因素，決定了權(quán)威和權(quán)力的分配、決彈性化政府的組織設(shè)計(jì)Part . 05彈性化政府的組織設(shè)計(jì)Part . 058.5.彈性化政府的組織設(shè)計(jì)學(xué)者本尼斯(Warren Bennis)指出，依據(jù)工具理性所建構(gòu)的傳統(tǒng)官僚體系是工業(yè)革命下的產(chǎn)物，它已脫離現(xiàn)實(shí)而無法有效地解決層

9、出不窮的問題，無法應(yīng)對(duì)快速變遷所帶來的沖擊。根據(jù)本尼斯的觀察，造成傳統(tǒng)科層組織失效的原因主要有以下幾項(xiàng)：環(huán)境因素、人口特質(zhì)的改變、工作價(jià)值觀的改變、組織任務(wù)與目標(biāo)的變化、組織結(jié)構(gòu)的改變、激勵(lì)因素的改變等。政府結(jié)構(gòu)的彈性化與功能化是當(dāng)代民主政府的趨勢(shì)，彈性化的政府結(jié)構(gòu)的特性為：一是能夠適應(yīng)時(shí)代的變化并滿足社會(huì)的需求，二是能夠迅速地解決問題并提高組織的效能。根據(jù)斯泰西(Stacey)的說法，彈性化組織指的是一種扁平化的組織結(jié)構(gòu)，以此去除中層管理者與擴(kuò)大控制幅度以改善垂直的溝通，管理者的角色不再是指揮與控制，而是教導(dǎo)與樹立榜樣。其定義有兩個(gè)：其一是彈性化結(jié)構(gòu)乃是簡(jiǎn)單、高度分化的結(jié)構(gòu)，決策權(quán)與控制權(quán)充

10、分下放；其二是彈性化結(jié)構(gòu)將促使組織成員跨越功能與事業(yè)單位的界限。組織結(jié)構(gòu)彈性化的趨勢(shì)是不可避免的，因此，許多組織理論學(xué)者紛紛提出了各種新的組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。從早期的“委員會(huì)制”到“自我包含的部門結(jié)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)”、“矩陣式組織”、“跨越功能的團(tuán)隊(duì)”，以至目前最新的“網(wǎng)絡(luò)組織”，其設(shè)計(jì)的焦點(diǎn)不外是如何建構(gòu)更具彈性化與反應(yīng)力的組織結(jié)構(gòu)。8.5.彈性化政府的組織設(shè)計(jì)學(xué)者本尼斯(Warren Ben組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)Part . 06組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)Part . 068.6組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)20世紀(jì)80年代以來，許多學(xué)者針對(duì)新的環(huán)境變化，認(rèn)為組織管理要改變傳統(tǒng)的只重結(jié)構(gòu)而忽視組織原本所擁有

11、的智力以及學(xué)習(xí)能力的做法，主張重視組織學(xué)習(xí)，構(gòu)建一個(gè)具有彈性、創(chuàng)新性、開放性，更能適應(yīng)快速環(huán)境變化的學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí)：組織學(xué)習(xí)，是指為了促進(jìn)組織的長(zhǎng)期效能與生存發(fā)展，而在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中，對(duì)其基本的信念、態(tài)度、行為、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行調(diào)整，從而獲取一種面對(duì)各種問題持續(xù)改善的能力。學(xué)習(xí)型組織的意涵與特征：學(xué)習(xí)型組織是一種不斷學(xué)習(xí)與轉(zhuǎn)化的組織，其學(xué)習(xí)的起點(diǎn)在組織成員、工作團(tuán)體和整個(gè)組織。學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn)略性運(yùn)用過程，并與工作相結(jié)合。參看托賓(Tobin,1993)、沃特金斯（Watkins）和馬席克(Marsick)等人的觀點(diǎn)。（詳見參考書177頁）學(xué)習(xí)型組織的建立：常見學(xué)者托賓(T

12、obin,1993)提出了學(xué)習(xí)型組織建立的五項(xiàng)基本原則；學(xué)習(xí)型組織的積極倡導(dǎo)者圣吉也提出了建立學(xué)習(xí)型組織的五項(xiàng)修煉（詳見參考書178-179頁）8.6組織設(shè)計(jì)：組織學(xué)習(xí)的觀點(diǎn)20世紀(jì)80年代以來，許多學(xué)者公共組織的能力與高績(jī)效的公共組織Part . 07公共組織的能力與高績(jī)效Part . 078.7.1組織能力組織能力（organizational capability）通常是指一個(gè)組織履行職責(zé)的能力（ability to perform functions）或者組織履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的促成因素（enabling factors）。在學(xué)術(shù)研究上，對(duì)組織能力的認(rèn)識(shí)和理解，大致可以劃分為以下途徑

13、：資源的途徑、管理的途徑、績(jī)效的途徑。綜合看來，我們認(rèn)為，組織能力乃是組織在環(huán)境和資源約束背景下，廣泛吸納和有效使用資源、履行職責(zé)、解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。8.7.1組織能力組織能力（organizational c8.7.2公共組織能力的構(gòu)成（1）公共組織的能力并非是單一的，乃是由許多能力所構(gòu)成的一個(gè)能力體系。對(duì)公共組織的能力構(gòu)成，不同的學(xué)者和組織提出了不同的能力模型或者框架。英國(guó)政府從2005年起，開始實(shí)施能力評(píng)估計(jì)劃（The Capability Review Programme），系統(tǒng)地對(duì)每一個(gè)政府部門的能力進(jìn)行評(píng)估，其目的在于改善和提高中央政府部門的能力，以迎接政府面對(duì)的各種挑戰(zhàn)。

14、依據(jù)英國(guó)政府的能力評(píng)估模型（見圖），政府部門的能力分為三大領(lǐng)域十個(gè)方面（Civil Service,2009）：8.7.2公共組織能力的構(gòu)成（1）公共組織的能力并非是單一的8.7.2公共組織能力的構(gòu)成（2）歐洲公共行政網(wǎng)絡(luò)（The European Public Administration Network，EUPAN）是致力于提高公共服務(wù)和公共行政質(zhì)量的非正式網(wǎng)絡(luò)。為了改善公共行政的質(zhì)量，該網(wǎng)絡(luò)制定了共同評(píng)估框架（The Common Assessment Framework，CAF），以作為評(píng)估公共組織能力的模式。依據(jù)CAF，公共組織的能力分為兩大范疇，涉及九個(gè)方面。第一范疇涉及促進(jìn)組織履

15、行職責(zé)的能動(dòng)因素，第二范疇涉及實(shí)現(xiàn)良好績(jī)效和結(jié)果的因素。8.7.2公共組織能力的構(gòu)成（2）歐洲公共行政網(wǎng)絡(luò)（The 8.7.3高績(jī)效公共組織的能力建設(shè)強(qiáng)化公共組織能力，意味著公共組織要投資于組織能力的建設(shè)，從而最大程度利用公共組織資源，特別是公共組織成員的才能。從20世紀(jì)80年代起，能力建設(shè)（capability building）便成為公共管理的一個(gè)熱門話題。所謂能力建設(shè)，從廣義上講，乃是個(gè)體、群體、組織、公共部門和社會(huì)增加其履行職責(zé)、解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)能力的過程。能力建設(shè)，事實(shí)上涉及三個(gè)重要的維度：（1）社會(huì)維度（2）組織維度（3）個(gè)體維度。組織的能力建設(shè)，乃是創(chuàng)建高績(jī)效組織（highpe

16、rformance organization）的關(guān)鍵。而所謂高績(jī)效組織，乃是能夠?qū)崿F(xiàn)組織目標(biāo)、具有卓越績(jī)效結(jié)果和表現(xiàn)的組織。學(xué)者德瓦爾在進(jìn)行了廣泛的理論探討和實(shí)證研究之后，描述了高績(jī)效組織具有五大要素35個(gè)特征，這些要素構(gòu)成了組織走向成功的基礎(chǔ)（De Waal,2008）：高管理品質(zhì)（high management quality）；開放性和行動(dòng)取向（openness and action orientation）；長(zhǎng)期的取向（long-term orientation）；持續(xù)不斷的改進(jìn)（continues improvement）；高質(zhì)量的勞動(dòng)力（high workforce quality

17、）。8.7.3高績(jī)效公共組織的能力建設(shè)強(qiáng)化公共組織能力，意味著公本章小節(jié)公共組織一般是指行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。公共組織的特性在于：以公共利益為法規(guī)取向、受法律價(jià)值的限制、權(quán)威的割裂、受到公共監(jiān)督、相互依存性、政治因素的考慮、目標(biāo)不易測(cè)量、獨(dú)占性、強(qiáng)制性等。公共組織設(shè)計(jì)與管理的原則為：統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo)；分層管理，分權(quán)治事；職掌明確，權(quán)責(zé)一致；以人為本，人性管理；經(jīng)濟(jì)高效，講求效率；適應(yīng)環(huán)境，保持彈性；顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展。傳統(tǒng)科層組織面臨許多困境和危機(jī)，如決策權(quán)威集中、專業(yè)分工原則的扭曲、遏制組織學(xué)習(xí)、科層價(jià)值與民主行政價(jià)值的沖突等。彈性化組織設(shè)計(jì)旨在改變傳統(tǒng)科層組織的弊端。典型的彈性

18、化組織包括：委員會(huì)制、自我包含的部門結(jié)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu)、矩陣式組織、跨越功能的團(tuán)隊(duì)、網(wǎng)絡(luò)組織等。建立學(xué)習(xí)型組織已成為時(shí)代的選擇。學(xué)習(xí)型組織最大的特征在于其開放性、分權(quán)、信息分享等。組織能力乃是組織在環(huán)境和資源約束背景下，廣泛吸納和有效使用資源、履行職責(zé)、解決問題、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力。公共組織的能力并非是單一的，乃是由許多能力所構(gòu)成的一個(gè)能力體系。公共組織能力建設(shè)的核心就是建立高績(jī)效的公共組織。本章小節(jié)公共組織一般是指行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。公共復(fù)習(xí)思考題1.何謂公共組織？公共組織有何特性？2.科層組織存在哪些困境？請(qǐng)對(duì)這些困境予以分析。3.公共組織設(shè)計(jì)與管理應(yīng)遵循哪些基本原則？為什么？4.聯(lián)系實(shí)際，試對(duì)我國(guó)公共組織的病象及成