《公共管理學（第二版）》第4章政府間關系

公共管理學

（第二版）第4章政府間關系第四章政府間關系4.1政府間關系研究概述4.2西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實4.3中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革4.1政府間關系研究概述4.1.1什么是政府間關系4.1.2政府間關系研究的進展4.1.3政府間關系研究的網(wǎng)絡途徑4.1.1什么是政府間關系1．“政府間關系”的詞源“Intergovernmentalrelations”（IGR），在公共行政與公共政策的相關英文文獻中是個出現(xiàn)頻率較高的詞組，其中文意思就是政府間關系。作為一個術語，IGR源于美國20世紀30年代新政的實施和聯(lián)邦政府為克服大蕭條時期的經(jīng)濟社會恐慌所做的全面的努力。IGR的一個簡化的定義是：政府之間以及它們的機構之間的聯(lián)結、互動、相互依存以及公共官員之間的相互影響。2．“政府間關系”的本土化理解學者們對政府間關系的主體及主導脈絡的理解存在分歧.政府間關系到底應不應該包括部門之間的關系呢？部門是構成各級政府的機構，是次于“政府”的行政主體，是“政府部門之間關系”，因而應該包含在“政府之間關系”之中。在政府間關系的主導脈絡上，學者們一般認為政府間關系的脈絡應該包括縱向和橫向兩個方面。林尚立認為，縱向關系尤其是中央政府與地方政府間關系始終是政府間關系的中軸；謝慶奎則認為，政府間關系已由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主。改革開放30多年來，政府間橫向關系不僅得到了擴展，而且正發(fā)揮著越來越重要的作用，反過來又對政府間的縱向關系產(chǎn)生了深刻影響，大大改變了舊體制下的政府間關系的原有格局，使政府間關系超出了縱向與橫向的簡單脈絡，朝向復雜的網(wǎng)絡體系發(fā)展。綜上所述，政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，它包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系，同級地方政府之間以及各級政府部門之間的互動關系。這種關系具有多層次、多主體、網(wǎng)絡狀和動態(tài)性等特征。4.1.2政府間關系研究的進展1.國外的政府間關系研究20世紀80年代以前的研究主要關注中央與地方的關系20世紀80年代以來，政府間關系的實踐出現(xiàn)了許多新情況，西方學界逐漸意識到了政府間管理問題的重要性，關注點由憲政規(guī)范轉(zhuǎn)到動態(tài)運作，由政府間縱向關系擴展到政府間橫向關系。中央和地方政府間關系的研究有兩個焦點方面，一是中央和地方權力關系二是中央和地方財政關系。在地方政府橫向關系方面，有些學者分析地方政府間競爭，強調(diào)聯(lián)邦政府與次級政府、次級政府之間相互存在競爭而獲得發(fā)展另一些學者研究地方政府間合作尤其是政府間合作的動因、機制、方式及困境等，提出了“伙伴關系”“網(wǎng)絡治理”“協(xié)同治理”“整體型政府”“城市聯(lián)盟”等種種理論2.國內(nèi)的政府間關系研究改革開放前二十來年，研究的重心是中央與地方的權力關系和財政關系進入21世紀，地方政府間關系特別是地方政府競爭成為政府間關系研究的一個焦點。以政治學家和公共行政學家為主的一批公共管理學者開始探討區(qū)域公共管理以及區(qū)域政府間關系問題。行政區(qū)域設置也是政府間關系研究的題中應有之義4.1.3政府間關系研究的網(wǎng)絡途徑網(wǎng)絡定義的三個最基本的內(nèi)容：（1）網(wǎng)絡是由各種各樣的行動者構成的，每個行動者都有自己的目標，且在地位上是平等的；（2）網(wǎng)絡之所以存在，是因為行動者之間的相互依賴；（3）網(wǎng)絡行動者采取合作的策略活動來實現(xiàn)自己的目標。其特征可從以下三個方面來理解1．行動者的多樣性與等級制色彩的弱化2．相互依賴與分權3．策略活動與合作4.2西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實4.2.1西方政府間關系的歷史演進4.2.2西方政府間關系的若干模式4.2.3西方政府間關系發(fā)展的新趨勢：網(wǎng)絡模式的出現(xiàn)4.2.1西方政府間關系的歷史演進從整體上看，西方中央和地方關系的歷史進程大致經(jīng)歷了由集權到分權，再由分權走向集權，又由集權走向分權的幾個起伏的階段。根據(jù)薄貴利等人的研究，在中央與地方關系發(fā)展進程中，曾出現(xiàn)過兩次世界性的中央高度集權態(tài)勢。第一次是在西歐封建社會末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂、實現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國家、建立和發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一市場、發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟而出現(xiàn)的世界性中央高度集權。第二次世界性中央高度集權態(tài)勢的出現(xiàn)是在第二次世界大戰(zhàn)前后，除了戰(zhàn)爭本身使法西斯主義在德、意、日興起，資本主義社會的中央高度集權化達到登峰造極的地步所引起的催化作用外，更深層次的原因是20世紀二三十年代的世界性經(jīng)濟危機，人們看到了市場的失靈，需要加強政府的干預。4.2.2西方政府間關系的若干模式1．拉焦爾模式2．賴特模式3．羅斯構想4．村松岐夫模式5．羅茲模式4.2.3西方政府間關系發(fā)展的新趨勢：網(wǎng)絡模式的出現(xiàn)政府間關系新趨勢表現(xiàn)為如下幾個方面：1．政府間關系等級制色彩的弱化一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（fragmentation）二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關系。2．中央與地方的分權傾向在美國這樣的聯(lián)邦制國家，主要進行了“還權于州與地方”的分權改革而英國、法國、日本等單一體制的國家行動比較激進，開始向地方自治的“準聯(lián)邦制”轉(zhuǎn)變。3．地方政府間的合作日漸普遍地方政府之間已不僅僅是競爭者，它們在許多領域展開了廣泛的合作，成為西方各國地方政府間關系發(fā)展的一種主要趨勢。4.3中國政府間關系的現(xiàn)狀與改革4.3.1中國政府間關系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式4.3.2中國政府間關系的新發(fā)展：網(wǎng)絡模式的端倪4.3.3我國政府間關系的調(diào)整4.3.1中國政府間關系的傳統(tǒng)模式：等級控制模式在這一模式下，政府間關系主要有三個顯著的特征:第一，在政府間的結合構造上，主要體現(xiàn)為層級隸屬關系。第二，在政府間的權力分配上，實行中央高度集權。第三，在政府間的橫向關系上，阻隔多而聯(lián)系少。4.3.2中國政府間關系的新發(fā)展：網(wǎng)絡模式的端倪1．政府間關系等級制結構的變化一是準層級大大減少從整體上看，改革開放以來我國地方政府的層級結構調(diào)整呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢。由于正式層級穩(wěn)定性較強，因而這種趨勢主要體現(xiàn)在準層級的減少上。準層級的減少不僅使政府間的中間層級得到了一定程度的壓縮，為政府間組織結構的扁平化奠定了基礎，同時也密切了各層級政府間的直接聯(lián)系，對政府間關系的重構具有十分積極的意義。二是城市尤其是中心城市的發(fā)展對等級制結構產(chǎn)生了重大影響相對一般城市而言，中心城市是指在經(jīng)濟上有著十分重要地位，起著特別重要的作用，具有強大的吸引能力、輻射能力和綜合服務能力的城市。在此過程中，我國為發(fā)揮中心城市的作用采取了兩項重大的改革措施：一是對若干中心城市實行計劃單列，并在此基礎上確立了副省級市；二是實行市管縣體制。這些改革措施在提高大、中城市地位的同時，也使政府間關系發(fā)生了變化。2．地方分權改革（1）中央與地方經(jīng)濟關系調(diào)整中的權力下放。（2）中央與地方政治關系調(diào)整中的地方擴權3．橫向聯(lián)系的擴展（1）地方政府橫向聯(lián)系的類型一是省區(qū)間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)二是省區(qū)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)三是省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)四是城市經(jīng)濟技術協(xié)作網(wǎng)絡（2）地方政府橫向聯(lián)系的典型案例在橫向合作的事例中，西南協(xié)調(diào)會和金三角區(qū)在合作發(fā)展基礎設施、擴大區(qū)域生產(chǎn)可能性邊界方面所取得的績效比較顯著。（3）地方政府間橫向聯(lián)系對政府間關系的影響4.3.3我國政府間關系的調(diào)整1．我國政府間關系調(diào)整的必然性和必要性（1）信息技術的發(fā)展改變了政府的生存環(huán)境，要求政府壓縮層級，分散決策權力。（2）政治民主化的發(fā)展也必然要求地方適度分權（3）市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求以及政府事務的日漸交織也推動著政府間關系做出適應性調(diào)整，推動政府間橫向合作的發(fā)展（4）我國政府間關系存在的缺陷與不足使得政府間關系的進一步調(diào)整顯得更加迫切2．我國政府間關系調(diào)整的措施（1）簡化政府組織間的層級結構（2）地方的合理分權（3）加強橫向合作。3．