公共管理的理論源流與變革管理

公共治理的理論源流與變革

郭正林

------《《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》》2003年第2期

摘要:通過“新公共治理運(yùn)動(dòng)”而從傳統(tǒng)公共行政理論范式中分化出來(lái)的“公共治理

”,體現(xiàn)了一種新的理論范式整合。傳統(tǒng)的公共行政,以韋伯的官僚制來(lái)破解庇護(hù)主義,以

政治/行政分開來(lái)化解政黨分肥,以文官制度來(lái)建構(gòu)行政組織的差不多規(guī)范,以泰勒主義來(lái)保

證效率行政的主導(dǎo)地位。這種行政改進(jìn)逐漸變成公共行政中的教條主義。結(jié)果,官僚制成

了官僚主義的代名詞,政治/行政兩分成了“兩張皮”,文官制度變成了文牘主義,效率主導(dǎo)

變成了缺乏效果的效率。求解這些疑難導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共行政范式向“新公共治理”范式的

轉(zhuǎn)移。而突出公共性、現(xiàn)代性和綜合性的公共治理的理論建構(gòu),確實(shí)是以公共行政為底色而

對(duì)新公共治理或治理主義、政策分析以及20世紀(jì)80年代興起的公共治理理論的一次理論整

合。

關(guān)鍵詞:公共治理；公共行政；理論范式

在20世紀(jì)大部分時(shí)期,對(duì)政府組織、行政過程以及公共部門的研究,差不多上在冠之以

“公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的那個(gè)學(xué)科中進(jìn)行的。20世

紀(jì)70年代,作為公共行政學(xué)一部分的“公共治理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ)

成了本學(xué)科一個(gè)興奮點(diǎn)。這時(shí),“公共治理”研究的實(shí)際內(nèi)容要緊是公營(yíng)部門(ｐｕｂｌｉ

ｃｓｅｃｔｏｒ)的組織結(jié)構(gòu)、治理方法和技術(shù)。而到了20世紀(jì)90年代初,西方國(guó)家逐漸形

成了被稱之為“新公共治理”的學(xué)派。那個(gè)學(xué)派企圖取代長(zhǎng)期處于主流地位的公共行政學(xué)

,并把過去的公共行政學(xué)視為“傳統(tǒng)公共行政”。

ＭＰＡ(公共治理碩士)教育在全國(guó)的開展,使“公共治理”那個(gè)外來(lái)術(shù)語(yǔ)在國(guó)內(nèi)流行起

來(lái)。然而,國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)“公共治理”的界定存在專門大的分歧,有的認(rèn)為公共治理確實(shí)是“ｐｕ

ｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的認(rèn)為“公共治理”是“ｐｕ

ｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共治理)。這種分歧差不多阻礙到國(guó)內(nèi)公共行政或“行

政治理”學(xué)科的進(jìn)展方向。要把握公共治理的差不多內(nèi)涵和理論來(lái)源,有必要考察從公共行

政到公共治理的理論演變過程。

一、傳統(tǒng)范式

19世紀(jì)末期,西方行政面臨差不多的問題:一是行政系統(tǒng)靠個(gè)人效忠性的“庇護(hù)—依附關(guān)

系”來(lái)維持,由此滋長(zhǎng)了裙帶關(guān)系和官場(chǎng)腐敗;二是公務(wù)人員的職業(yè)生涯缺乏保障,吸引不

了社會(huì)精英的加入,導(dǎo)致行政能力和效率的低下;三是政黨分肥制度的嚴(yán)峻阻礙,受政黨競(jìng)

選勝負(fù)所左右,行政人員與選舉官員共進(jìn)退,導(dǎo)致行政系統(tǒng)的周期性震蕩,政府政策難以連

續(xù)地、有效地執(zhí)行。

早期行政存在的三大弊端,促使西方學(xué)者尋求治本之策。他們所找到的治本之策確實(shí)是公

共行政學(xué)所確立的四大差不多原則,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分離

(ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏｍｙ)、文

官制度和泰勒主義。由這些要素構(gòu)成的理論范式確立了傳統(tǒng)公共行政的差不多框架。

1韋伯的官僚制

馬克斯·韋伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的官僚資本主義德國(guó)。那

時(shí)的德國(guó),在經(jīng)濟(jì)上越來(lái)越受工業(yè)制度和資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治,而在文化和政治上仍然受傳統(tǒng)的

保守價(jià)值觀念和等級(jí)官僚政治所支配。韋伯思想的復(fù)雜性反映了當(dāng)時(shí)歐洲大陸上四處尋求

發(fā)財(cái)機(jī)會(huì)的資本主義與囿于地點(diǎn)傳統(tǒng)的舊制度的深刻矛盾。韋伯對(duì)政治學(xué)的顯著貢獻(xiàn)確實(shí)是

區(qū)分了三種權(quán)威類型。在那個(gè)基礎(chǔ)上,他提出的官僚制理論對(duì)西方公共行政產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影

響。美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)講:“韋伯的官僚理論與傳統(tǒng)的

公共行政理論在形式和方法上差不多上充分一致的。”[1]

要理解韋伯的官僚制,就要了解他對(duì)“理性化”和權(quán)威類型的理論分析。關(guān)于理性化,

韋伯認(rèn)為現(xiàn)代化所貫穿的確實(shí)是理性化。這種理性化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)理性,在政治領(lǐng)

域表現(xiàn)為合法性,在文化領(lǐng)域表現(xiàn)為精神價(jià)值及事實(shí)上現(xiàn)途徑的關(guān)系。韋伯對(duì)理性研究的最

大貢獻(xiàn),是明確區(qū)分了價(jià)值理性與工具理性。這種區(qū)分的意義在于,價(jià)值理性同人性、信仰

、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián),它所追求的是正當(dāng)性與公正性,這種正當(dāng)性和

公正性不是由科學(xué)而是由人文所給予的;而工具理性則是同制度、渠道、方法、技術(shù)、手

段等相聯(lián)系的,它所追求是科學(xué)性、有效性,是能夠通過科學(xué)研究來(lái)揭示和設(shè)計(jì)的。而官僚

制確實(shí)是履行現(xiàn)代化使命的一種工具理性,也確實(shí)是講,作為一種組織形態(tài)的官僚制,只是是實(shí)

現(xiàn)人類現(xiàn)代化使命(價(jià)值目標(biāo))的一種社會(huì)工具。把這種工具當(dāng)作價(jià)值目標(biāo)本身,就變成了

官僚主義。韋伯的官僚制原則,解決了早期行政的兩個(gè)差不多問題:一個(gè)問題是,由公職人員

與社會(huì)顯貴之間的庇護(hù)所帶來(lái)的裙帶關(guān)系問題、個(gè)人特權(quán)問題、無(wú)原則的特許問題;另一

個(gè)問題,確實(shí)是公職的業(yè)務(wù)性質(zhì)和公職人員的“非精英化”。因此,官僚制原則的確立是行政

實(shí)踐和理論的重大進(jìn)步。歐文·休斯評(píng)論講:韋伯與早期模式的重大反差和最要緊的差不

在于,它用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政。[2]官僚制的合理性

或優(yōu)勢(shì)在于它以確定性、非人格性和專業(yè)化運(yùn)作來(lái)保證治理效率,從而滿足資本主義進(jìn)展

的要求。而且,這種以工具理性為特征的組織形式,不僅適合于公共部門,也適合大型的私

人企業(yè)。

值得強(qiáng)調(diào)的是,建立在個(gè)人關(guān)系基礎(chǔ)之上的庇護(hù)主義是早期行政的差不多特征。受這種庇

護(hù)主義支配,依附者的忠誠(chéng),不是對(duì)國(guó)家制度的忠誠(chéng),而是對(duì)庇護(hù)者個(gè)人的效忠。這種人格

化的行政,往往既不公正也無(wú)效率。韋伯的官僚制模式,強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度,公職人員所履

行的權(quán)力是制度給予他的權(quán)力,而不是個(gè)人賞賜的結(jié)果。因此,公職人員效忠的是制度,他

在官僚體系中所扮演的角色也就必須是非人格化的事本主義者。

2威爾遜與古德諾:政治—行政兩分法則

西方公共行政的第二個(gè)理論支柱,無(wú)疑是威爾遜(Ｔ.Ｗ.Ｗｉｌｓｏｎ)所倡導(dǎo),古德諾

(Ｆ.Ｊ.Ｇｏｏｄｎｏｗ)所闡發(fā)的政治—行政兩分法的理論。行政學(xué)之因此能夠從政治學(xué)

中獨(dú)立出來(lái),除了韋伯提出的普適性的官僚制模型之外,另一個(gè)重大的理論進(jìn)展確實(shí)是政治—

行政兩分法原則的確立。因此,威爾遜當(dāng)之無(wú)愧地成了美國(guó)公共行政學(xué)的創(chuàng)始人,他在188

7發(fā)表的論文《行政學(xué)研究》也就成了這門學(xué)科的奠基之作。

威爾遜的思想來(lái)源于歐洲大陸特不是德國(guó)行政學(xué)者的研究。德國(guó)學(xué)者斯坦因(Ｌ.Ｖ.Ｓ

ｔｅｉｎ)開始對(duì)政治與行政加以區(qū)分,認(rèn)為政治要緊是國(guó)家的憲政建構(gòu),是國(guó)家意志及其

活動(dòng);憲政提供行政活動(dòng)的限度與秩序,但不能替代行政,行政具有相對(duì)獨(dú)立性,行政機(jī)關(guān)的

活動(dòng)有它自身的規(guī)律。威爾遜不是照搬歐洲的行政學(xué)講,而是針對(duì)美國(guó)政府所面臨的實(shí)際

狀況而進(jìn)行理論創(chuàng)建。美國(guó)當(dāng)時(shí)所面臨的要緊問題確實(shí)是政府權(quán)力受寡頭資本限制太多,行

政能力弱化,治理低效甚至無(wú)能,迫切需要在擴(kuò)大直接民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)一個(gè)負(fù)責(zé)的有能力

的政府行政系統(tǒng)。威爾遜要求把政治與行政嚴(yán)格地分開,將政策制定(政治任務(wù))與政策執(zhí)

行(行政任務(wù))分開。

政治與行政分離原則所解決的問題,一是周期性的政治選舉對(duì)行政組織穩(wěn)定性的阻礙,

二是革除政黨分肥的弊端。政治—行政兩分法把行政從政治中剝離出來(lái),使行政系統(tǒng)成為

非政治性的工具,這與韋伯把官僚制當(dāng)作工具理性的觀點(diǎn)是一致的。政治—行政兩分法和

官僚制理論的提出,使行政學(xué)成為一個(gè)有其理論范式的獨(dú)立學(xué)科。

古德諾于1900年發(fā)表的《政治與行政》,揚(yáng)棄了政治學(xué)上立法、司法、行政的三分法,

而對(duì)威爾遜的政治—行政兩分法進(jìn)行了闡發(fā)。他認(rèn)為,政治是國(guó)家意志、公民利益的集中

表達(dá),表現(xiàn)為立法過程及政策的制定;而行政是國(guó)家意志的執(zhí)行、政策的實(shí)施的過程。政治

與行政的分離是相對(duì)的,不是絕對(duì)的。分離不是脫離,不可想象脫離政治的行政,也可不想

象沒有行政過程的政治。在建立與政治相分離的行政系統(tǒng)的時(shí)候,必須強(qiáng)調(diào)政治與行政的

協(xié)調(diào)。古德諾講:“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原

則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu),每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而,實(shí)際政

治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！盵3]政治與行政如何協(xié)調(diào)一致,這

一直是人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn),至今也沒有達(dá)成一致的意見。關(guān)于那個(gè)問題,古德諾在100年前提

出的看法,仍然有爭(zhēng)論的價(jià)值。古德諾認(rèn)為,政行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是政治對(duì)行政的適度操縱。在

英國(guó)那樣的議會(huì)制國(guó)家,政治對(duì)行政的操縱確實(shí)是通過議會(huì)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)的。而在美國(guó),競(jìng)選中的

政黨扮演了這種協(xié)調(diào)角色。然而,通過政黨政治對(duì)行政的操縱,假如缺乏制度約束就不能解

決困擾美國(guó)政治生活中的政黨分肥問題。如何把政黨政治的行政操縱限制在合理的范圍,

古德諾提出了一些原則措施:

第一,適度的行政集中原則。美國(guó)政治奉行分權(quán)原則,這種分權(quán)不僅體現(xiàn)在立法、行政

和司法的三權(quán)分立,而且體現(xiàn)在聯(lián)邦中央政府與州政府、州政府與地點(diǎn)政府之間的縱向分

權(quán)。古德諾認(rèn)為,地點(diǎn)政治共同體傾向于犧牲國(guó)家利益,中央政府試圖通過立法來(lái)操縱地點(diǎn)

權(quán)力,但掌握行政權(quán)的地點(diǎn)權(quán)力機(jī)關(guān)便會(huì)采取消極不執(zhí)行的手段使中央政策擱淺,使國(guó)家意

志無(wú)法貫徹。為解決那個(gè)問題,就必須在保留立法分權(quán)的同時(shí),加強(qiáng)行政系統(tǒng)的權(quán)力集中。

第二,法外調(diào)節(jié)原則。所謂法外調(diào)節(jié)確實(shí)是通過政黨的意志統(tǒng)一來(lái)促進(jìn)國(guó)家的政治與行政

、中央與地點(diǎn)的協(xié)調(diào)一致。在當(dāng)時(shí)的情況下,參加政治競(jìng)選的政黨,在沒有進(jìn)入國(guó)家權(quán)力系

統(tǒng)之前,只是“民間法團(tuán)”,在法定體制之內(nèi)沒有任何地位。然而,政黨為了競(jìng)選成功,必須

統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng),實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)組織操縱。一旦如此的政黨通過競(jìng)選進(jìn)入中央與地點(diǎn)公共

權(quán)力系統(tǒng),政黨在競(jìng)選中所形成的集中統(tǒng)一就能發(fā)揮“上下左右”的協(xié)調(diào)功能。

第三,把政黨納入法治化治理的軌道。既然政黨對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)在實(shí)際上發(fā)揮著基

礎(chǔ)性作用,那么就必須以制度化的方式規(guī)范政黨行為,把政黨納入法治化治理的軌道。同時(shí)

,要建立健全公民投票選舉的制度,防止政黨獨(dú)裁、政黨分肥的出現(xiàn)。這就進(jìn)一步提出了如

何處理行政對(duì)效率的追求與政治對(duì)公平的追求的重大關(guān)系問題。

3文官制度確立

不管是官僚制依舊政治與行政兩分法,最終都要通過適合于這種理論的公共組織的人事

制度來(lái)體現(xiàn)。而“適合的”公共組織的人事制度確實(shí)是文官制度。能夠講,文官制度的范式

構(gòu)成西方公共行政學(xué)的第三個(gè)理論支柱。所謂“文官”,是同“武官”、“政務(wù)官”相對(duì)

應(yīng)的一個(gè)概念。嚴(yán)格意義上的文官,確實(shí)是通過公開資格考試進(jìn)入政府部門的公務(wù)人員(ｐｕ

ｂｌｉｃｓｅｒｖａｎｔ)。在西方國(guó)家,公務(wù)員要緊是指國(guó)家行政系統(tǒng)中非經(jīng)政治過程產(chǎn)

生的常任職業(yè)官僚(ｃａｒｅｅｒｂｕｒｅａｕｃｒａｔｓ),他們的工作酬勞和福利待遇

全部由國(guó)家財(cái)政支付。早期的行政,擔(dān)任公差只是是一種謀生的手段。在賞賜制下,公務(wù)員

的錄用、考核和晉升,要緊決定于庇護(hù)人的個(gè)人推斷或者私人關(guān)系,而不是公務(wù)員的個(gè)人工

作才能和績(jī)效。在如此的社會(huì)風(fēng)氣下,公務(wù)人員的公共精神遭受褻瀆,專門難樹立工作使命感

和職業(yè)榮譽(yù)。結(jié)果,政府把許多社會(huì)精英拒之門外,社會(huì)也不認(rèn)為政府工作人員是精英分子

。而以工業(yè)化為動(dòng)力的國(guó)家現(xiàn)代化,需要有能力、有效率的政府,也就必須建立一支以公共

治理為職業(yè)、士氣高昂和訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍。這就促進(jìn)了西方文官制度的創(chuàng)立和進(jìn)展

。文官制度的差不多原則是:第一,專業(yè)化原則,公務(wù)員是公共產(chǎn)品生產(chǎn)及供給部門中的專門

職業(yè),需要同意專門的職業(yè)培訓(xùn),擁有處理公共事務(wù)的專業(yè)技能。第二,考試錄用原則,任何

職不、職位的公務(wù)員一律經(jīng)由公務(wù)員考試,按照擇優(yōu)錄用的原則進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)。第三,中

立化原則,公務(wù)員在履行職權(quán)的過程中保持中立性和匿名性,對(duì)不同政治性傾向的政府提供

相同標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。第四,常任制原則,公務(wù)員的職業(yè)地位受法律保障,不與選舉的官員共進(jìn)

退。第五,功績(jī)制原則,公務(wù)員的晉升、加薪、獎(jiǎng)勵(lì)必須結(jié)合其工作績(jī)效來(lái)確定。第六,終

身制原則,公務(wù)員無(wú)過錯(cuò)不得辭退,享受退休和養(yǎng)老保險(xiǎn)。西方文官制度發(fā)端于英國(guó)在19世

紀(jì)中葉的政府人事制度改革。這種改革,對(duì)美國(guó)的人事治理制度改革產(chǎn)生了直接的阻礙,為

美國(guó)解決政黨分肥制問題提供了借鑒。美國(guó)文官制度的建設(shè),使政策執(zhí)行人員不再同競(jìng)選

官員共進(jìn)退,幸免了政黨競(jìng)選的周期性震蕩,抑制了政黨分肥的行為現(xiàn)象。隨后,法國(guó)、德

國(guó)、日本等都效仿英美的文官制度,建立了適合其本國(guó)情況的文官制度。

4泰勒主義及其對(duì)公共行政的阻礙

假如講官僚制提供了公共行政的組織框架,政治—行政兩分法界定了公共行政的獨(dú)立領(lǐng)

域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主義則提供了公共行政的治理方法。泰

勒(Ｆ.Ｗ.Ｔａｙｌｏｒ)從工人的作業(yè)行為分析入手,引進(jìn)了動(dòng)作分解、分工協(xié)作、作業(yè)

標(biāo)準(zhǔn)化和嚴(yán)格治理操縱等核心概念。在《工廠治理》中,他總結(jié)出四條提高工作效率的原

則:(1)每一個(gè)工作日均應(yīng)有明確的工作;(2)為完成工作須提供標(biāo)準(zhǔn)化的工作環(huán)境、設(shè)備和

工具;(3)凡具有較高成績(jī)者應(yīng)給以較高的酬金;(4)凡工作失敗者便失去待遇和地位。在《

科學(xué)治理原理》中,他又提出了四項(xiàng)原理:(1)對(duì)一個(gè)工人的每一單元工作的研究應(yīng)該用科

學(xué)方法來(lái)處理;(2)應(yīng)該在工人的選擇、訓(xùn)練、教育方面運(yùn)用科學(xué)方法;(3)工人之間應(yīng)精誠(chéng)

合作,以保證所有的工作都能按照科學(xué)原理去處理;(4)治理者和工人之間,要實(shí)行分工負(fù)責(zé)

,適合于治理者的工作不要交給工人。泰勒主張計(jì)件工資制,要求工人在單位時(shí)刻內(nèi)完成的

定額工作量,按低薪計(jì)件,而超額工作量,則按照高薪計(jì)件。泰勒認(rèn)為這種有差不的酬勞制

能夠最大限度地激發(fā)人們的工作積極性。為了保證這種科學(xué)治理的落實(shí),泰勒認(rèn)為必須加

強(qiáng)作業(yè)治理和操縱。毫無(wú)疑問,泰勒主義追求的是效率,作業(yè)分解、標(biāo)準(zhǔn)化治理、績(jī)效酬勞

等措施差不多上為了提高產(chǎn)出的效率。而這些治理手段綜合起來(lái)確實(shí)是“流水線作業(yè)”,這就為

大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了科學(xué)治理的方式。泰勒的科學(xué)治理思想被公共治理所同意和運(yùn)用

,是因?yàn)樗c官僚制的理念相吻合。分工、分類、標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)流程、績(jī)效酬勞、嚴(yán)格控

制等理念也是傳統(tǒng)的公共行政所追求的治理價(jià)值。科學(xué)治理在1910～1940年期間一直對(duì)公

共行政起支配作用,使公共行政成為一個(gè)學(xué)術(shù)研究的領(lǐng)域。因此,人們用“泰勒主義”來(lái)形

容科學(xué)治理所產(chǎn)生的阻礙。而且,這種阻礙一直連續(xù)到了當(dāng)今十分流行的新公共治理,因?yàn)?/p>

泰勒所強(qiáng)調(diào)的物質(zhì)刺激或績(jī)效工資等治理手段,現(xiàn)在變成了內(nèi)涵更廣泛的績(jī)效治理。

二、理論流變

如上所述,傳統(tǒng)公共行政的差不多范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德

諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。這些理論要素經(jīng)由美國(guó)行政學(xué)家懷

特(ＬｅｏｎａｒｄＤ.Ｗｈｉｔｅ)的系統(tǒng)化、古利克(ＬｕｔｈｅｒＧｕｌｉｃｋ)的一

體化和福萊特(ＭａｒｙＰａｒｋＦｏｌｌｅｔｔ)的動(dòng)態(tài)化之后,傳統(tǒng)公共行政的理論體

系成了20世紀(jì)西方行政學(xué)的主導(dǎo)范式。這種范式在受到新公共治理挑戰(zhàn)之前,經(jīng)歷了理論

流派的分化與流變的過程。在那個(gè)過程中,20世紀(jì)50年代初出現(xiàn)的決策學(xué)派西蒙(Ｈｅｒｂ

ｅｒｔＳｉｍｏｎ)和懷疑論者瓦爾多(ＤｗｉｇｈｔＷａｌｄｏ)之間的學(xué)術(shù)紛爭(zhēng),迎來(lái)

了公共行政學(xué)的范式分離、范式競(jìng)爭(zhēng)和范式危機(jī)的時(shí)期。20世紀(jì)50年代到70年代,西方學(xué)

術(shù)界對(duì)公共行政學(xué)的認(rèn)同危機(jī)使得這門學(xué)科處于對(duì)其他學(xué)科(如政治學(xué)、治理學(xué))的依附地

位。在那些以公共政策為要緊流派的名牌大學(xué)里,公共行政學(xué)幾乎消逝了。[4]

1公共行政學(xué)的體系建構(gòu)

20世紀(jì)30年代前后,美國(guó)行政學(xué)家對(duì)公共行政學(xué)的理論體系建構(gòu)做了專門多工作。這一時(shí)

期的代表人物有懷特、威羅比(Ｗ.Ｆ.Ｗｉｌｌｏｕｇｈｂｙ)、福萊特、古里克和厄威克

(ＬｙｎｄａｌｌＵｒｗｉｃｋ)、巴納德(ＣｈｅｓｔｅｒＩ.Ｂａｒｎａｒｄ)。懷特于

1926年出版了《公共行政研究導(dǎo)論》,成為那個(gè)領(lǐng)域的第一本專著,第一次對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)

行了系統(tǒng)的理論建構(gòu)。懷特提出了建立行政學(xué)的四個(gè)差不多假定:第一,行政具有共性,“行

政為單一之程序,不管何處所見到之重要特征,均大體相同”。第二,治理為行政學(xué)的基礎(chǔ)

,“而不宜始自法律之依據(jù)”。第三,行政治理是科學(xué),是實(shí)踐的技術(shù)。第四,行政是現(xiàn)代政

府的核心問題,行政學(xué)的目的確實(shí)是追求經(jīng)濟(jì)和效率。威羅比在1927年出版的《公共行政學(xué)

原理》是那個(gè)領(lǐng)域的第二本完整的教科書。威羅比的理論工作所要講明的是,公共行政領(lǐng)

域存在著某些科學(xué)原理,人們能夠發(fā)覺這些原理,行政官員假如學(xué)會(huì)了這些原理,就能夠成

為本領(lǐng)域的專家。福萊特的代表作有《制造性經(jīng)驗(yàn)》(1924年)、《作為一種職業(yè)的治理》

(1925年)。福萊特研究了個(gè)人與群體及組織的關(guān)系,權(quán)力、權(quán)威、操縱與協(xié)調(diào)的問題,行政

領(lǐng)導(dǎo)的情境理論等比較深入的內(nèi)容。她是最早系統(tǒng)而深入研究行政治理人問題的學(xué)者。她

對(duì)公共行政學(xué)的貢獻(xiàn),要緊是從人、人所處的社會(huì)群體環(huán)境、組織環(huán)境以及人與環(huán)境的互

動(dòng)那個(gè)視角,提供了動(dòng)態(tài)的公共行政理論。梅特卡夫和厄威克評(píng)論到:“她提出的思想觀念

不僅超出了她所處的時(shí)代,也超過了現(xiàn)代思想家?！盵5]她的研究是西方行政學(xué)從官僚制模

式向行為主義模式過渡的橋梁。

1937年,古里克和厄威克合編的《行政科學(xué)論文》迎來(lái)了公共行政最輝煌的時(shí)期。他們

提出了公共行政的七項(xiàng)差不多職能,概括了行政的要緊工作內(nèi)容。這七項(xiàng)差不多職能確實(shí)是打算

(Ｐｌａｎｎｉｎｇ)、組織(Ｏｒｇａｎｉｓｉｎｇ)、用人(Ｓｔａｆｆｉｎｇ)、指揮(

Ｄｉｒｅｃｔｉｎｇ)、協(xié)調(diào)(Ｃｏ-ｏｒｄｉｎａｔｉｎｇ)、報(bào)告(Ｒｅｐｏｒｔｉｎｇ

)和預(yù)算(Ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ)。這七個(gè)字的首字母組合確實(shí)是“ＰＯＳＤＣＯＲＢ”,成

為行政治理實(shí)踐的指導(dǎo)。巴納德對(duì)公共行政的貢獻(xiàn),要緊是他的組織與治理理論。他于19

38年出版了《治理人員的功能》,提出了系統(tǒng)行政組織理論。巴納德研究了組織的本質(zhì)、

要素、構(gòu)成、非正式組織、組織平衡、權(quán)威關(guān)系、決策、治理人員職能等問題,體現(xiàn)了巴

納德的系統(tǒng)理論思想。巴納德在治理學(xué)的阻礙大過公共行政學(xué)領(lǐng)域。他的理論努力也能夠

看成是一般治理學(xué)的研究。

2公共行政學(xué)的分野

20世紀(jì)40年代末,聞名的治理決策專家赫伯特·西蒙出版《行政行為》一書。稍后,另

一位重要的行政學(xué)者懷特·瓦爾多出版《行政國(guó)家》一書。兩位學(xué)者及其著述凸顯了行政

學(xué)中兩種學(xué)術(shù)旨趣之爭(zhēng):實(shí)證取向的行政學(xué),依舊價(jià)值取向的行政學(xué)?1952年,西蒙與瓦爾多

之間就此發(fā)生辯論。這場(chǎng)聞名的“西瓦之辯”正式結(jié)束了公共行政學(xué)的古典時(shí)期。自那以

后,美國(guó)公共行政學(xué)就分裂成許多流派,由此進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)達(dá)近50年的范式分離、范式競(jìng)爭(zhēng)和

范式危機(jī)的時(shí)期。西蒙對(duì)行政行為的研究,側(cè)重于決策過程。西蒙有句名言,治理確實(shí)是決策

。西蒙的決策準(zhǔn)則是基于有限理性而非客觀理性或古典意義上的絕對(duì)理性,提出了中意決

策而非最佳決策的要求,區(qū)分了程序化決策與非程序化決策。西蒙的決策模式理論推動(dòng)了

公共政策分析的進(jìn)展。西蒙要求行政學(xué)研究應(yīng)該分清事實(shí)與價(jià)值、實(shí)然與應(yīng)然,主張實(shí)證

主義的研究途徑。西蒙認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政往往混淆了它們之間的界限,因此認(rèn)為公共行政

學(xué)的“身份危機(jī)”也伴隨而來(lái)。進(jìn)入70年代后,公共行政學(xué)界進(jìn)一步出現(xiàn)了大分裂,除了古

典公共行政學(xué)的支持者以及西蒙的追隨者之外,還產(chǎn)生了新公共行政學(xué)、公共政策學(xué)派和

公共選擇學(xué)派。[6]

(1)新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)作為一個(gè)學(xué)派,要緊特點(diǎn)是致力于將公共行政學(xué)的研

究建立在規(guī)范理論的基礎(chǔ)之上,強(qiáng)調(diào)公共行政應(yīng)該追求社會(huì)公正,不能僅僅追求“效率”。

這一派的代表人物有瓦爾多和弗里德利克森(Ｈ.Ｇ.Ｆｒｅｄｅｒｉｃｋｓｏｎ)等。為使

傳統(tǒng)行政學(xué)走出理論枯竭、方法陳舊的困境,弗里德利克森等一批年輕的學(xué)者在20世紀(jì)70

年代發(fā)起了“新公共行政運(yùn)動(dòng)”。這一學(xué)派從規(guī)范的意義區(qū)分了“公共性”與“私人性”

及其對(duì)行政的性質(zhì)、目的、原則、組織和制度的阻礙。他們批判傳統(tǒng)公共行政的“效率至

上觀”,倡導(dǎo)以社會(huì)公平為基礎(chǔ)的公共行政,提出了減少官僚制、分權(quán)、參與、民主行政、

回應(yīng)制和問責(zé)制等原則主張,要求重新審視政治—行政的關(guān)系、公務(wù)員中立的立場(chǎng),全面提

高政府及公共部門的行政治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。新公共行政學(xué)對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)的差不多范

式提出了挑戰(zhàn),成為公共治理學(xué)的催化劑。

(2)公共政策學(xué)派。公共政策學(xué)派是從政治科學(xué)中分離出來(lái)的一個(gè)學(xué)派。拉斯威爾(Ｈ

.Ｌａｓｓｗｅｌｌ)、西蒙(Ｈ.Ｓｉｍｏｎ)、林德布羅姆(Ｃ.Ｅ.Ｌｉｎｄｂｌｏｍ)

、德羅爾(Ｙ.Ｄｒｏｒ)是這一重要學(xué)科領(lǐng)域的開路先鋒。公共政策學(xué)派的理論,一是來(lái)源

于西蒙等的決策過程研究,二是來(lái)源于拉斯威爾所倡導(dǎo)的行為主義政治學(xué)研究。這一學(xué)派

強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)宏觀的、“批判的”政策分析者,而不是在行政機(jī)關(guān)里處理日常事務(wù)的小公務(wù)

員。在公共政策學(xué)派那個(gè)地點(diǎn),經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和數(shù)量方法被大量引進(jìn),成為大學(xué)里的要緊課程,而

傳統(tǒng)公共行政學(xué)中的人事治理、行政法等課題則被遺忘于一邊。公共政策學(xué)派要緊聚攏在

美國(guó)的多所名牌大學(xué),造成專門大阻礙。20世紀(jì)80年代以來(lái),公共政策研究出現(xiàn)了兩大分野。

一派是比較親近政治科學(xué)的“政策分析學(xué)派”,他們?cè)谶M(jìn)行政策分析時(shí)候,比較青睞西蒙的

有限理性模型、伊斯頓(Ｄ.Ｅａｓｔｏｎ)的政治系統(tǒng)模型、杜魯門(Ｄ.Ｔｒｕｍａｎ)的

集團(tuán)政治模型、戴伊(Ｔ.Ｒ.Ｄｙｅ)的精英政治模型等。另一派是比較親和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、

公共部門研究的“公共政策學(xué)派”,他們對(duì)政策的研究,往往是公共部門所實(shí)施的那些政策

,如社會(huì)保障、國(guó)民教育、環(huán)境愛護(hù)、能源交通等政策。代表性人物有林德布羅姆、羅威

(Ｔ.Ｌｏｗｉ)、安德遜(Ｊ.Ｅ.Ａｎｄｅｒｓｏｎ)、彼特斯(Ｂ.Ｇ.Ｐｅｔｅｒｓ)等。

不難看到,這兩種學(xué)派的研究焦點(diǎn)分不是政策制定和政策實(shí)施。事實(shí)上,這也是作為政治學(xué)的

公共政策與作為公共治理的公共政策的學(xué)術(shù)旨趣的一種分野。而新公共治理大概提供了一

種新的研究路徑,那確實(shí)是把這兩種學(xué)術(shù)旨趣融為一爐。因此,政策治理就成為十分重要的研

究方向了。而與政策治理同等重要的是資源治理和方案治理。

(3)公共選擇學(xué)派。公共選擇的理論起源與凱恩斯主義的失靈有直接的關(guān)系。凱恩斯主

義是醫(yī)治市場(chǎng)失靈的一劑藥方,但按照凱恩斯主義建構(gòu)的福利國(guó)家面臨的問題(特不公共財(cái)

政短缺問題)日益突出,這確實(shí)是政府失靈現(xiàn)象。布坎南(Ｊ.Ｍ.Ｂｕｃｈａｎａｎ)從研究公

共財(cái)政入手,揭示了政府失靈的政治經(jīng)濟(jì)根源,創(chuàng)立了公共選擇理論。把公共選擇理論運(yùn)用

于公共行政領(lǐng)域的代表人物是奧斯特羅姆夫婦(Ｗｉｎｃｅｎｔ＆ＥｌｉｎｏｒＯｓｔｒ

ｏｍ)。他們主張運(yùn)用公共選擇理論來(lái)研究公共行政,同時(shí)從新制度主義中移植理論和方法

。在《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》一書中,Ｗ.奧斯特羅姆認(rèn)為,吸納民主制度的公共行政

,比程序化的、標(biāo)準(zhǔn)化的官僚制行政更有活力和效能。

三、新的整合

通過對(duì)美國(guó)公共行政50年歷史演變的考察,馬駿和郭巍青認(rèn)為,公共治理的出現(xiàn)實(shí)際上

是在政策學(xué)派內(nèi)復(fù)活了公共行政的研究。公共治理學(xué),既同20世紀(jì)50年代興起的公共政策

學(xué)派關(guān)系緊密,也同傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有理論上的淵源關(guān)系。而不管公共政策依舊傳統(tǒng)的

公共行政,都得益于政治科學(xué)的進(jìn)展。[7]20世紀(jì)90年代后,分散在政治科學(xué)、公共行政、

公共政策的公共治理研究,差不多進(jìn)展到需要理論整合的程度。在筆者看來(lái),建構(gòu)中的公共管

理是理論整合的新過程。區(qū)不于公共部門治理(“舊公共治理”)的“新”公共治理領(lǐng)域確

實(shí)吸引了來(lái)自政策學(xué)派、公共行政、工商治理以及政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域研究者的加盟。自1

991年以來(lái),美國(guó)公共治理的研究者差不多組織了五次全國(guó)性的研討會(huì),各次會(huì)議的論文都已

分不編輯出版。1991年會(huì)議的論文由波斯曼(Ｂｏｚｅｍａｎ)編輯出版,即《公共治理:

這門藝術(shù)的現(xiàn)狀》。1993年會(huì)議的論文由科特和米爾沃特(Ｋｅｔｔｌ＆Ｍｉｌｗａｒｄ

)編輯出版,即《公共治理的現(xiàn)狀》。1995年的會(huì)議論文由弗里德利克森和約翰森(Ｆｒｉ

ｅｄｅｒｉｃｋｓｏｎ＆Ｊｏｈｎｓｏｎ)編輯出版,即《公共治理改革與創(chuàng)新》。1997

年會(huì)議的論文由布魯?shù)美⑽謭D勒和雷利(Ｂｒｕｄｎｅｙ,Ｏ’Ｔｏｏｌｅ＆Ｒａｉｎｅ

ｙ)編輯出版,即《改進(jìn)公共治理》。能夠講,西方公共行政中的一個(gè)重要進(jìn)展趨勢(shì),確實(shí)是試

圖在“公共治理”那個(gè)新頭銜下重振河山,提升行政學(xué)術(shù)的理論整合能力。

1公共治理的差不多特征

公共治理是公共治理主體為了解決公共問題,維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公

共事務(wù)與公共部門施加治理的社會(huì)活動(dòng)[8]。公共治理的差不多特征,確實(shí)是建構(gòu)在公共同意基

礎(chǔ)上的公共治理,以公共權(quán)力為制度憑借,以執(zhí)行社會(huì)職能為基礎(chǔ),以公共利益為責(zé)任擔(dān)當(dāng)

,尋求公共利益與個(gè)人利益、公平與效率、民主與集中的平衡。對(duì)公共治理的這種界定,是

從新公共治理(ＮＰＭ)而非從正統(tǒng)公共行政或傳統(tǒng)行政學(xué)(ＰＡ)的視野來(lái)進(jìn)行的理論建構(gòu)

。

20世紀(jì)90年代以來(lái),在“新公共治理”這桿旗子下,聚攏了許多追隨者。他們大致從兩

個(gè)途徑而來(lái),一是公共政策的途徑(ｐｕｂｌｉｃａｐｐｒｏａｃｈ),二是企業(yè)治理的途徑

(ｂｕｓｉｎｅｓｓａｐｐｒｏａｃｈ)。由于這些追隨者的學(xué)術(shù)背景不同,公共治理學(xué)也

存在著不同的派不。因此,對(duì)這種公共治理的稱呼也就五花八門,如“新公共治理”、“管

理主義”、“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”、“企業(yè)家精神政府”等等。作為一門新的學(xué)科,人

們傾向于用“公共治理學(xué)”來(lái)替代“新公共治理”。因?yàn)椤芭f”公共治理,不是獨(dú)立的一

門學(xué)科,而是附屬于公共行政下面的技術(shù)性領(lǐng)域。作為一門前景寬敞的學(xué)科,公共治理學(xué)正

在建構(gòu)之中,其差不多范疇、研究重點(diǎn)和范圍都在不斷變化和進(jìn)展,它與政治科學(xué)、公共行政

、公共政策、治理學(xué)的理論關(guān)系也在梳理之中。盡管人們從不同路徑來(lái)研究公共治理,但

歐文·休斯概括了新公共治理的一些共同特點(diǎn):第一,不管該模式叫做什么,都代表著一種

與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化,較為引人注意的是結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和治理者的個(gè)人責(zé)任。

第二,明確表示了脫離古典官僚制的意圖,欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性。第三

,明確規(guī)定組織和人事目標(biāo),如此能夠依照績(jī)效指標(biāo)對(duì)工作任務(wù)的完成情況進(jìn)行測(cè)量,對(duì)計(jì)

劃方案進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。第四,資源治理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作,而不

是無(wú)黨派或中立的。第五,政府職能更有可能同意市場(chǎng)檢驗(yàn),建構(gòu)市場(chǎng)導(dǎo)向的行政模式。第

六,通過民營(yíng)化和市場(chǎng)檢驗(yàn)、簽定合同等方式減少政府職能的趨勢(shì)。新公共治理具有以市

場(chǎng)為導(dǎo)向、以治理主義為主體的特征。胡德(Ｃ.Ｃ.Ｈｏｏｄ)概括了治理主義的差不多特征

:(1)公共政策領(lǐng)域的專業(yè)化治理。這就要求由公共治理者治理并承擔(dān)責(zé)任。(2)明確的標(biāo)

準(zhǔn)和績(jī)效測(cè)量。這就需要確立目標(biāo),設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核。(3)注重產(chǎn)出控

制。用項(xiàng)目與績(jī)效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算,關(guān)注成果而非過程或程序。(4)撤分與重組部門,

實(shí)行分權(quán)化治理。(5)在公共部門中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以降低成本、提高服務(wù)水平。(6)吸納

私營(yíng)部門行之有效的治理方式、方法和技術(shù),注重彈性治理和組織激勵(lì)手段的運(yùn)用。(7)強(qiáng)

調(diào)資源的有效利用和開發(fā),用更少的鈔