安全生產(chǎn)執(zhí)法自由裁量中的幾個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題

安全生產(chǎn)執(zhí)法自由裁量

中的幾個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題安全生產(chǎn)執(zhí)法自由裁量中的幾個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題作為一名安全生產(chǎn)監(jiān)察人員，在安全生產(chǎn)監(jiān)察實(shí)踐中，常常遇到一些需要直接面對(duì)和妥善處置的問(wèn)題，特別是在行使自由裁量權(quán)時(shí)，如何正確把握裁量方法和尺度也十分重要。筆者列舉在安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法中遇到的四種常見(jiàn)問(wèn)題，提出一孔之見(jiàn)，以問(wèn)計(jì)于專家，求教于同行。1、從輕或者減輕處罰能否突破處罰下限？國(guó)家安監(jiān)總局《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱“15號(hào)令”）第55條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：（一）主動(dòng)消除或者減輕安全生產(chǎn)違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫實(shí)施安全生產(chǎn)違法行為的；（三）配合安全監(jiān)管監(jiān)察部門查處安全生產(chǎn)違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法應(yīng)予從輕或者減輕行政處罰的。”但是，在這一規(guī)定中，沒(méi)有明確從輕或者減輕行政處罰能否突破處罰下限的問(wèn)題。筆者查閱了相關(guān)資料，認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)把握“從輕處罰”與“減輕處罰”的區(qū)別。從輕處罰是指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和處罰幅度內(nèi)，對(duì)行政違法行為人在幾種可能的處罰方式內(nèi)、或者在一種處罰方式內(nèi)允許選擇較輕或較低的處罰；減輕處罰是指行政機(jī)關(guān)在法定的處罰方式和處罰幅度最低限下對(duì)違法行為人實(shí)施行政處罰。由于從輕處罰與減輕處罰的力度不同，所以，從輕處罰應(yīng)當(dāng)是在處罰金額幅度內(nèi)的從輕處罰，不能突破處罰下限；而減輕處罰則是在處罰金額幅度最低限以下的裁量，可以突破處罰下限。減輕行政處罰應(yīng)當(dāng)包含兩種情形：一種是在該違法行為法定應(yīng)當(dāng)受到的一種或者幾種處罰之外選擇更輕的行政處罰種類進(jìn)行處罰，或者在應(yīng)當(dāng)并處時(shí)不進(jìn)行并處；另一種是在規(guī)定有處罰幅度的行政處罰最低限以下予以處罰。從輕或者減輕處罰，應(yīng)當(dāng)具備一定的前提條件，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第25條和27條對(duì)此作出了明確規(guī)定。另外，從輕或者減輕處罰，應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的內(nèi)部控制體系，嚴(yán)格按照內(nèi)控程序和流程履行審核和批準(zhǔn)手續(xù)。從輕或者減輕行政處罰體現(xiàn)了“寬嚴(yán)相濟(jì)，教育為主、處罰為輔”的原則，體現(xiàn)了安全生產(chǎn)“預(yù)防為主”的基本方針，是我們?cè)谔幚砩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位輕微違法行為時(shí)的一種常用方法。2、在給予行政警告時(shí)是否可以不處罰金？國(guó)家安監(jiān)總局15號(hào)令第44條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其主要負(fù)責(zé)人或者其他人員有10種行為之一時(shí)：“給予警告，并可以對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人、其他有關(guān)人員處1千元以上1萬(wàn)元以下的罰款。”這里明確了在給予警告時(shí)，“并可以”處以一定的罰金，但是，沒(méi)有明確界定“可以處”或“可以不處”。筆者認(rèn)為：理解這一條款的關(guān)鍵是正確區(qū)分“應(yīng)當(dāng)處罰”與“可以處罰”的不同。應(yīng)當(dāng)處罰傾向于罰，是一個(gè)原則性的規(guī)定；可以處罰傾向于不罰，是一個(gè)靈活性的規(guī)定，在某種意義上講是給安全監(jiān)察執(zhí)法人員一個(gè)更大的自由裁量空間。國(guó)家安監(jiān)總局15號(hào)令第55條中也規(guī)定：“安全生產(chǎn)違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰?！边@就明確了在特定情形下，可以不予行政處罰。給予警告本身就是一種行政處罰行為，“并可以處罰金”不是必須實(shí)施的原則性規(guī)定。由此，可以理解為在實(shí)施行政警告處罰時(shí)，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其主要負(fù)責(zé)人或者其他人員違法行為的情節(jié)和影響，可以作出并處罰金的裁量，也可以作出不處罰金的自由裁量。3、可以對(duì)單位或個(gè)人處罰時(shí)，能否僅處罰單位或個(gè)人？國(guó)家安監(jiān)總局15號(hào)令第42條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的決策機(jī)構(gòu)、主要負(fù)責(zé)人、個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人未依法保證安全生產(chǎn)所必需的資金投入，致使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不具備安全生產(chǎn)條件的，“責(zé)令限期改正，提供必需的資金，并可以對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人、個(gè)人經(jīng)營(yíng)的投資人處5千元以上1萬(wàn)元以下罰款”。這一條款明確在責(zé)令限期改正的同時(shí)，可以對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和違法行為人給予罰款。在實(shí)際操作中，有兩種方法，一種方法是在責(zé)令限期改正的同時(shí)，分別對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位或者違法行為人給予罰款；另一種方法是在責(zé)令限期改正的同時(shí)，根據(jù)違法事實(shí)和情節(jié)，確定違法行為的主要責(zé)任方，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和違法行為人之間選其一，或者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、或者對(duì)違法行為人給予罰款。對(duì)上述兩種操作方法，筆者以為：按照制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的基本原則，都是可行的。在具體處理上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)安全生產(chǎn)違法行為的情節(jié)和危害程度，在設(shè)置自由裁量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，假設(shè)多種違法情形，按照違法情節(jié)的輕重作出單獨(dú)處罰或者同時(shí)處罰的判斷和選擇。4、“分別裁量、合并處罰”應(yīng)當(dāng)如何理解和把握？國(guó)家安監(jiān)總局15號(hào)令第52條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個(gè)以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰。”分別裁量，合并處罰是“先分后合”的處置方法，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)不同的違法行為進(jìn)行分別裁量，然后再合并處罰。但是，在實(shí)際操作中有三種不同的方法，第一種方法：在有兩種以上需處罰的違法行為時(shí)分別裁量后，在兩種以上處罰中選擇執(zhí)行一種較重的行政處罰；第二種方法：合并處罰是在兩種以上違法行為分別裁量后所罰金額之和；第三種方法：合并處罰不作簡(jiǎn)單相加，而是再次裁量，其罰款金額應(yīng)在各單項(xiàng)罰額中最高單項(xiàng)罰款額以上、各單項(xiàng)罰款額之和以下的幅度內(nèi)給予處顯然，三種方法實(shí)際處罰的金額差距較大，筆者傾向于第三種方法。第一種方法容易造成有兩種以上的違法行為的處罰金額與只有一種違法行為的處罰金額相近，顯然有失公平；同時(shí)，僅以最重的處罰定論，使得同時(shí)還存在其他同等或較輕違法行為沒(méi)有受到應(yīng)有的處罰，客觀上無(wú)異于鼓勵(lì)行為人多違法。第二種方法采取簡(jiǎn)單相加的方法對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰，有可能產(chǎn)生處罰金額偏大，而違法行為人并不具備應(yīng)當(dāng)接受較大金額處罰的違法事實(shí)，這就違背了處罰與違法行為相適應(yīng)的原則，有失公正，同時(shí)，在實(shí)踐中也很難執(zhí)行。第三種方法綜合考慮了違法行為人的多種情形和情節(jié)，對(duì)違法行為人的數(shù)種違法行為分別量罰，然后按照限制加重的原則在分別量罰后的各單項(xiàng)罰款額中最高單項(xiàng)罰款額以上、各單項(xiàng)罰款額之和以下確定具體的罰