《行政倫理學(xué)教程（第三版）》課件行政倫理學(xué)第八章

第八章

政府信任關(guān)系8.1

政府信任關(guān)系概述8.1.1

政府信任關(guān)系的含義1信任及相關(guān)概念

信任是人們在一定的環(huán)境條件下對符合自己利益的個人、團體、組織等相信并有所托付的心理趨向。信任存在與否，會影響個體（甚至組織）的行動方向和策略選擇。信任往往被看作是一種社會關(guān)系，這種關(guān)系根植于整個社會的政治、經(jīng)濟、文化所組織的網(wǎng)絡(luò)背景中，其生成有著深刻的社會制度的烙印。

在社會成員間的相互信任之外，也包含著社會成員對生活于其中的社會制度的信任。信任是一種存在于人際間、社會關(guān)系中的復(fù)雜現(xiàn)象，所表現(xiàn)的是一種社會關(guān)系，是相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。

8.1

政府信任關(guān)系概述8.1.1

政府信任關(guān)系的含義2政府信任關(guān)系的界定

政府信任關(guān)系是指行政相對人對政府及其行政人員的行政管理活動的合理期待，在更廣泛的意義上，也包括政府及其行政人員在對社會和公眾要求作出回應(yīng)基礎(chǔ)上的合作互動期待。也就是說，政府信任關(guān)系包含著雙向期待：一方面，社會和公眾對政府及其行政人員行政管理活動持有合理的期待，相信政府及其行政人員能夠滿足他們的要求；另一方面，政府及其行政人員在通過行政管理活動對社會和公眾要求作出回應(yīng)的時候，也相信其行政管理活動能夠換回社會、公眾的合作。政府信任關(guān)系有兩個方面的特性：

第一，內(nèi)隱性。第二，穩(wěn)定性。

8.1

政府信任關(guān)系概述8.1.2

政府信任關(guān)系的價值

1政府信任關(guān)系是政府合法性的來源政治合法性就是社會成員對于政治統(tǒng)治正當(dāng)性的認(rèn)可。就行政管理而言，合法性包含兩個層面：

一是形式的合法律性；

二是管理的價值觀能得到公民的認(rèn)同。

政治合法性的獲得，一方面，取決于政府的活動，包括國家政權(quán)為強化自己的統(tǒng)治地位而運用意識形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所作的種種論證；另一方面，是國家政權(quán)在大眾當(dāng)中贏得了廣泛信任和忠誠，人們自覺地把對政府的服從當(dāng)作自己的義務(wù)。合法性可以提升可預(yù)測性，擁有合法性，政府官員可以計算出他們被期望做哪些事情；公民也可以預(yù)測到他們會怎樣被官員們對待。

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政府信任關(guān)系概述8.1.2

政府信任關(guān)系的價值2政府信任關(guān)系是社會治理的基礎(chǔ)

人們之間只有建立起信任關(guān)系，才能增進相互間的合作和實現(xiàn)利益一致；只有基于信任關(guān)系而形成的合作、利益一致才是內(nèi)在的而不是被迫的。對抗只能造成社會動蕩，摩擦只會增加社會成本。因此，當(dāng)代法治也就以建立人與人之間、政府與公眾之間及國家機關(guān)之間的信任關(guān)系為目標(biāo)。3政府信任關(guān)系的作用

政府信用對整個社會信用價值觀的塑造具有引導(dǎo)與示范作用，同樣，政府信用的缺失具有明顯的和嚴(yán)重的負面影響。“政府是一個感染力極強的以身示教的教師，不論教好教壞，它總在以自己的楷模行為教育整個民，如果連作為信用管理體系的最高管理者以及監(jiān)督者的政府都打“信用白條”，那么，構(gòu)建社會信用機制、治理信用“污染”、解決信用危機幾乎是不可能的。

8.1

政府信任關(guān)系概述8.1.3

政府信任關(guān)系的現(xiàn)狀1政府信任關(guān)系的現(xiàn)狀分析我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，由于新舊體制的摩擦沖突、社會利益分化、價值取向多元化和外來文化沖擊等諸多社會因素的影響，政府的社會治理和服務(wù)的水平、質(zhì)量和意識與社會及其公眾的價值期待存在著一定的差距。公眾對政府的不滿情緒和不信任感在增長，政府的合法性基礎(chǔ)在一定程度上受到了挑戰(zhàn)。2信任危機的文化理解

中國傳統(tǒng)文化中的所認(rèn)定的信任在很大程度上是建立在人性善的基礎(chǔ)上的，傳統(tǒng)儒家文化對人性善的過分強調(diào)往往使人們不假思索地將許多“應(yīng)當(dāng)如此”的事情當(dāng)作“事實如此”。對“惡”的諱莫如深，使中國傳統(tǒng)文化不能有效地解釋惡的產(chǎn)生、影響、引導(dǎo)等諸問題。傳統(tǒng)文化中的“天命”思想和迷信傳統(tǒng)也包含著“信任匱乏”的種子。

8.2

政府信任關(guān)系的內(nèi)容8.2.1

政府與公眾的信任關(guān)系

1以政府形象為表現(xiàn)形式的政府信任關(guān)系公眾對政府的合法性認(rèn)同及其信任投入主要基于三個來源：一是對產(chǎn)生政府管理的國家主權(quán)的信念；二是對政府管理效能的相信；三是對政府所能提供服務(wù)的預(yù)期。從內(nèi)容看，公眾對政府的信任包括對行政人員的信任、對行政組織的信任以及對與政府相關(guān)的整個社會制度的信任等方面。公眾對政府形象的認(rèn)識和評價主要受到以下兩種因素的影響與制約：

其一，由于政府的結(jié)構(gòu)、層次以及事務(wù)的復(fù)雜性，由于政府對有關(guān)信息必要的或不必要的控制，由于人們所處社會地位、受教育狀況以及個人價值傾向等方面的不同

其二，公眾對政府的評價狀況在很大程度上取決于政府滿足他們期望的情況。

8.2

政府信任關(guān)系的內(nèi)容8.2.1

政府與公眾的信任關(guān)系

2政府信任關(guān)系中的政府回應(yīng)對于政府回應(yīng)，可以從以下幾個方面來加以認(rèn)識：

（1）回應(yīng)是一種共識。

（2）政府回應(yīng)包括政府對公眾應(yīng)采取信任的態(tài)度。

（3）政府回應(yīng)還包括政府自身的自信。

3我國政府信任關(guān)系中的政府作為就我國而言，政府對公民合理預(yù)期的回應(yīng)有以下兩方面的內(nèi)容：

（1）做到以德用權(quán)。

（2）政府需要建立起全新的能夠充分體現(xiàn)理解、尊重公民期待的行政文化。我國社會主義行政文化應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，效益取向。第二，民主取向。

8.2

政府信任關(guān)系的內(nèi)容8.2.2

行政組織間的信任關(guān)系

1公共關(guān)系意義上的政府信任關(guān)系

對行政組織間的信任關(guān)系可以作出橫向的和縱向的兩個方面的考察。

（1）橫向的行政組織信任關(guān)系。主要包括地方級政府組織之間的關(guān)系和同級政府部門與部門之間的關(guān)系兩種。

（2）縱向的行政組織間信任關(guān)系。主要包括上下級政府之間、有隸屬關(guān)系的組織部門之間的信任關(guān)系。2組織理論視角中的信任關(guān)系在對組織理論的大致考察中，我們看到，組織間信任關(guān)系是在組織理性發(fā)展的過程中隨著個體價值理性的彰顯、群體價值的運用和共識性規(guī)則的建立而產(chǎn)生的，它與組織的生存和發(fā)展息息相關(guān)。

8.2

政府信任關(guān)系的內(nèi)容8.2.3

組織內(nèi)部的信任關(guān)系

1組織內(nèi)部的人際信任

組織內(nèi)部信任關(guān)系主要是指組織成員之間以及組織成員對組織的信任關(guān)系。

（1）組織內(nèi)部的信任關(guān)系是組織成員的一種主觀知覺和經(jīng)驗，它與組織中的人性觀及管理方法有較強的關(guān)聯(lián)。

（2）人際信任是建立在熟悉度及人與人之間的感情聯(lián)系的基礎(chǔ)上的。2作為心理契約的信任關(guān)系在市場經(jīng)濟和法治理念的感染下，人們也把組織中的信任關(guān)系比喻為一種心理契約。所謂心理契約是指組織成員及其組織彼此之間所抱持的相互性期望。心理契約“訂立”之后，員工就會對組織抱持以下信念：組織必須提供某些誘因并且負有履行的義務(wù)；組織在履行義務(wù)時員工也必須有適當(dāng)?shù)幕貓蟆?/p>

8.3

政府信任關(guān)系的建構(gòu)8.3.1

政府信任關(guān)系建構(gòu)的原則

1積極建構(gòu)政府信任關(guān)系

信任關(guān)系建構(gòu)過程的起點是公眾對政府組織的善惡、好壞和順逆信任關(guān)系所作出的評價的總和，標(biāo)示著公眾對政府組織的信任、理解、支持程度，標(biāo)示著政府組織的倫理狀況。在西方國家的政府改革浪潮中，很多措施都指向了重建政府與公眾的信任關(guān)系方面，這些努力雖然因為國別的不同而有所差異，但在努力追求信任、參與、績效、公開、透明等基本方面，是共同的。對于我國政府改革以及構(gòu)建良好的政府與公眾信任關(guān)系來說，有著重要的借鑒意義。

2政府信任關(guān)系建構(gòu)的基本原則政府信任關(guān)系的建構(gòu)需要遵循如下原則：

（1）利益一致性原則。

（2）客觀求實原則。

（3）公開性原則。（4）整體性原則。

8.3

政府信任關(guān)系的建構(gòu)8.3.2

政府信任關(guān)系的行為保證

1服務(wù)價值的選擇

歷史和現(xiàn)實告訴我們：政府必須告別作為統(tǒng)治者或管理者的角色，只有當(dāng)它以服務(wù)于整個社會的姿態(tài)出現(xiàn)，忠誠地服務(wù)于社會公眾的要求，任何時候都不以任何手段去追求政府自身的利益，它在公眾中才會有一個良好的形象，才可能建立起良好的政府信任關(guān)系。

把政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨，這是一種服務(wù)型政府理念。以服務(wù)作為一種基本理念和價值追求的政府就是服務(wù)型政府，也就是為人民服務(wù)的政府。在服務(wù)中，政府組織是服務(wù)的載體，行政人員是服務(wù)的承擔(dān)者和操作者。服務(wù)的對象則是與政府發(fā)生直接或間接關(guān)系的個人或社會群體、社會組織，即公眾。要建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵的問題是行政人員的服務(wù)意識，這種意識是行政人員的主動性、積極性和創(chuàng)造性的前提。

8.3

政府信任關(guān)系的建構(gòu)8.3.2

政府信任關(guān)系的行為保證

2穩(wěn)定的公共政策

公共政策的穩(wěn)定與否對于政府信任關(guān)系有著很大的影響。只有公共政策具有穩(wěn)定性，公眾才會根據(jù)自己的理性預(yù)期，相信該政策的貫徹實施會實現(xiàn)他們的利益要求，才會真誠地服從和支持它，并因為政策系統(tǒng)持續(xù)的穩(wěn)定性和相應(yīng)的可預(yù)見性而逐漸形成對公共政策的持久的、堅強的信任和忠誠。在現(xiàn)實的行政過程中，公共政策方面存在的一些問題不僅影響公共政策的效力，更嚴(yán)重地破壞了政府的公信力。

其一就是朝令夕改，政策缺乏穩(wěn)定性與連續(xù)性。其二是執(zhí)行不力，政策如同“一紙空文”。政府要贏得公眾的信任，就需要擁有具有科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的公共政策運行機制。

8.3

政府信任關(guān)系的建構(gòu)8.3.2

政府信任關(guān)系的行為保證

3積極地進行溝通

溝通在改善政府形象、增加公眾對政府的信任度方面發(fā)揮著非常積極的作用。不僅因為政府能夠通過有效的溝通及時了解社會公眾對決策效果、管理效率、政策反饋、廉政建設(shè)以及行政人員的工作作風(fēng)等方面的意見，而且可以獲得公眾的理解、合作、信任和支持。在現(xiàn)代社會，政府要在開放的環(huán)境中生存、發(fā)展，要改善政府形象，營造政府與公眾之間的良性互動關(guān)系，使公眾理解、支持政府的所作所為，就必須加強政府組織與公眾的溝通，努力做到：當(dāng)公眾對某項政令、決策不理解時，進行宣傳，達到認(rèn)同；當(dāng)政府決策層發(fā)生某種更動時，予以說明介紹，使公眾知曉；當(dāng)政府工作在公眾中出現(xiàn)某些誤解時，積極慎重地做好各種解釋工作，并公布改進措施與結(jié)果，以消除誤會。

8.3

政府信任關(guān)系的建構(gòu)8.3.3

政府信任關(guān)系的制度保障

1制度建設(shè)的方向

信任不僅僅只是一種可以指望于個人修養(yǎng)的私德，信任還是一種與制度安排聯(lián)系在一起的政治公德。只有一整套制度安排，才能在政府與公眾之間建立起自愿的從而是穩(wěn)固的并且在緊急狀態(tài)下會體現(xiàn)出強大感情色彩的信任關(guān)系。相反，在一個缺乏相應(yīng)制度安排的社會中，政府與民眾之間就很容易產(chǎn)生隔閡。

２政府信任關(guān)系中的制度安排

從我國當(dāng)前的現(xiàn)實來看，建構(gòu)和保障政府信任關(guān)系的制度安排應(yīng)著重從以下幾個方面入手：

（1）建立健全政府信用監(jiān)督機制。

（2）確立信賴保護原則。

（3）強化行政程序。

（4）深化公共政策制定和實施的相關(guān)制度改革。本章小結(jié)1.信任是人們在一定的環(huán)境條件下對符合自己利益的個人、團體、組織等相信并有所托付的心理趨向，是價值觀念的一種特殊形式，是知、情、意三種意識要素構(gòu)成、變化和相互作用的結(jié)果。政府信任關(guān)系是指行政相對人對政府及其行政人員的行政管理活動的合理期待，在更廣泛的意義上，也包括政府及其行政人員在對社會和公眾要求作出回應(yīng)基礎(chǔ)上的合作互動期待和政府機構(gòu)的不同部門、不同的層級之間的相互信任。2.良好的政府信任關(guān)系，在組織管理的意義上，能夠通過提高凝聚力、降低復(fù)雜性、促進合作并提高行政績效；在政治的層面上，它又是政治合法性的來源。對于社會治理方式而言，政府信任關(guān)系是當(dāng)代法治的基本目標(biāo)之一，良好的政府信任關(guān)系是確立服務(wù)型社會治理模式的必要環(huán)節(jié)。在現(xiàn)實社會的信任網(wǎng)絡(luò)中，良好的政府信任關(guān)系具有示范和推動作用。3.政府信任關(guān)系包含了三個層次的內(nèi)容：一是政府與公眾之間的信任關(guān)系，二是行政組織間的信任關(guān)系，三是組織內(nèi)部的信任關(guān)系。政府信任關(guān)系的建構(gòu)是