村規(guī)民約基層治理調(diào)研報(bào)告

村規(guī)民約基層治理調(diào)研報(bào)告作為社會的微觀基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村是國家的細(xì)胞，是實(shí)踐著軟硬兼施結(jié)構(gòu)治理模式的公共區(qū)域?；鶎又卫硎俏覈裰髡魏头ㄖ谓ㄔO(shè)的基礎(chǔ)，我們不難發(fā)現(xiàn)，社會中總存在這樣一類規(guī)范，詞句冗長卻字字珠璣，數(shù)量繁多卻朗朗上口，語言直白卻意義深刻，雖然沒有國家依據(jù)和強(qiáng)制保障，卻時(shí)刻影響著人們的言行舉止。這類規(guī)范就是人們通常所說的村規(guī)民約，是基層治理中不可或缺的重要組成部分和表現(xiàn)形式。它是在滿足人民對現(xiàn)實(shí)規(guī)范的需求基礎(chǔ)上，以傳統(tǒng)道德為基礎(chǔ)，以現(xiàn)行法律政策為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，共同制定并遵守的行為規(guī)范。作為基層治理中的重要制度化形式，很大程度上是獨(dú)立于“法律之外”的又一種社會管理形式，表現(xiàn)為村民可以人手一冊的權(quán)利義務(wù)書［1］。它承擔(dān)著調(diào)整、評價(jià)各類社會行為和大量公共治理的功能，構(gòu)建和維系著村內(nèi)和諧和公共秩序，影響著鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定和發(fā)展變化。將現(xiàn)存有效的村規(guī)民約上升到軟法的層次，促進(jìn)向法治化的轉(zhuǎn)換與發(fā)展，是創(chuàng)新社會管理、提升軟法治理能力的重要路徑。因此，在充分認(rèn)真并高度重視村規(guī)民約的意義和作用的基礎(chǔ)上，深入探析村規(guī)民約在現(xiàn)代社會發(fā)展中的不足、缺陷，發(fā)現(xiàn)癥結(jié)深挖問題根源找到應(yīng)對之策，促進(jìn)村規(guī)民約正?；?、規(guī)范化、合法化，提升軟法治理能力，形成軟法不軟的局面是十分必要的。 （一）基層民主建設(shè)的重要體現(xiàn)村民自治是基層民主建設(shè)的核心組成部分，基層民主建設(shè)是我國社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要步驟，是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，是我國整個(gè)民主政治建設(shè)的切入點(diǎn)。村規(guī)民約的不斷的出現(xiàn),既是基層民主政治建設(shè)實(shí)踐的詮釋,也是村民自治法律制度的必然結(jié)果。它對社會主義政治文明的建設(shè)，對整個(gè)民主化進(jìn)程的推進(jìn)，起到現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的影響。黨的十八大指出，在城鄉(xiāng)社會綜合治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。作為基層民主權(quán)利行使的產(chǎn)物，村規(guī)民約是針對農(nóng)村公共事務(wù)，經(jīng)由村民大會討論、多數(shù)人表決通過的“社會契約”［2］，是我國民主政治建設(shè)的一次“歷史性工程”，其村民公共參與的特質(zhì)反映了鄉(xiāng)村治理的自治性和民主化程度。進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約是完善基層民主制度的重要體現(xiàn)。（二）基層社會自治的重要手段村民自治作為一種社會自治,來源于廣大農(nóng)民群眾的利益捆綁、首創(chuàng)內(nèi)因的偉大的實(shí)踐,是介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，其性質(zhì)決定了它需要根據(jù)實(shí)踐中根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問題,不斷制定針對性強(qiáng)、實(shí)用性高的村規(guī)民約,以發(fā)展和完善這種自治制度。村民自治是一種制度的外殼,而村規(guī)民約則是這種制度的血肉。從包干到戶到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革,從村民委員會的建立到農(nóng)村基層民主政治的建設(shè),從農(nóng)村“長者調(diào)解”、“五老調(diào)解”到人民調(diào)解制度的建立、完善、發(fā)展,都是村規(guī)民約的歷史貢獻(xiàn)。傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村，自給自足經(jīng)濟(jì)條件下的社會關(guān)系依靠宗法倫理來整合，國家的介入和干預(yù)程度較低;新中國成立后的人民公社體制下，國家行政權(quán)力對農(nóng)村社會實(shí)行高度的控制和整合;改革開放以后，農(nóng)村社會的治理體現(xiàn)為法治與自治并行。農(nóng)村社會的飛速發(fā)展迫切需要相關(guān)規(guī)范來引導(dǎo)農(nóng)民的社會和個(gè)人行為，而以理想信念、風(fēng)俗習(xí)慣、社會輿論為基礎(chǔ)兼具有契約法理性質(zhì)的村規(guī)民約與國家法律充當(dāng)互為補(bǔ)充的作用，成為了基層治理的重要手段。二、當(dāng)前村規(guī)民約存在的問題雖然村規(guī)民約在基層治理中不可或缺，其作用和意義不言而喻，但當(dāng)下我國的基層治理體系尚不完善，在面對諸多農(nóng)村問題時(shí)顯得治理手段匱乏，根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果以及實(shí)證考察和案例分析，村規(guī)民約的建設(shè)存在以下問題：（一）與現(xiàn)行“硬法”沖突?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條第二款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”[3]但由于農(nóng)村社會深厚的自治精神，村民對陋習(xí)的堅(jiān)持，對法治的淡漠，有少數(shù)村規(guī)民約留有封建殘余，違背國家法律法規(guī)，出現(xiàn)明顯的不當(dāng)、不合理，如農(nóng)村外嫁的姑娘必須收回土地、上門女婿不能分地等問題；大學(xué)生上學(xué)遷出的戶口在其畢業(yè)后不能再遷回原村；本村寡婦外嫁他村的不能繼承丈夫的遺產(chǎn)……在軟法的合憲性與合法性問題上，在村規(guī)民約與“硬法”沖突的時(shí)候，國家權(quán)力的介入在濃厚的封建觀念下往往顯得力不從心。對涉及到對公民基本權(quán)利的侵犯，尤其是以公權(quán)力侵犯村民的個(gè)人利益，應(yīng)該對其進(jìn)行嚴(yán)格的審查。（二）與基層民主建設(shè)違背。村規(guī)民約是村民充分行使自治權(quán)的成果體現(xiàn)，是基層民主的產(chǎn)物。但實(shí)際上，無論是制定程序還是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，村規(guī)民約的民主性明顯不足，多數(shù)由少數(shù)幾個(gè)人研究制作，較少收集民意，票數(shù)過半則過，人為操作空間頗大。有的由政府統(tǒng)一制定的;有的由影響力大的大戶參加大會；有的直接召開村民會議宣讀……民主性的不足大打降低了村民的參與度和認(rèn)同度，最終制定出的村規(guī)民約反映的是少數(shù)人的意志，沒有站在全局的高度和最廣大人民群眾的利益立場思考問題，程序極度不規(guī)范，村規(guī)民約的民主性大打折扣。（三）與群眾接受意愿不配套。一是多數(shù)村規(guī)民約涉及行為規(guī)范、人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，少有涉及基層群眾義務(wù)民主政治權(quán)益，存在權(quán)利義務(wù)不對等、義務(wù)本位思想突出的情況。二是在約束手段上，常采用經(jīng)濟(jì)處罰，較少采用規(guī)勸說服教育，未突出基層民主建設(shè)的宣傳教育作用，多數(shù)群眾遵守“規(guī)則”而未達(dá)入腦入心的效果。三是一些村規(guī)民約的條文籠統(tǒng)、抽象、涵蓋面廣，道德宣言式、倡導(dǎo)式的條文多，口號多實(shí)際少，明確村民權(quán)利義務(wù)條文少，基層民主重點(diǎn)不突出，實(shí)際操作意義不大。四是由于地域、文化等因素，村規(guī)民約往往不能及時(shí)反映時(shí)代的變化，多數(shù)的村規(guī)民約是陳年老窖，到今天既未被廢止亦未作任何修改，內(nèi)容明顯過時(shí)。有的保留傳統(tǒng)卻不與時(shí)俱進(jìn)更新規(guī)約，多數(shù)群眾難以接受，村規(guī)民約遭遇地位的尷尬和權(quán)威的喪失。（四）與基層治理可執(zhí)行性不符如前所述，有的村規(guī)民約屬于口號型、宣傳型，少有或沒有規(guī)定村民的具體權(quán)利義務(wù)，不具備可執(zhí)行性。有的村規(guī)民約反映少數(shù)人的意志，遭到村民的抵制，可執(zhí)行性不強(qiáng)。有的針對性不強(qiáng)，選用大而空、華而不實(shí)的內(nèi)容，導(dǎo)致村規(guī)民約的約束力弱化，使得那些亟需解決、而法律尚未觸及的農(nóng)村問題被擱置或放大，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。有的寥寥無幾，有的洋洋幾十條，不成文形式的村規(guī)民約較多，很多地方是通過村民小組“一事一議”確定下來后再口口相傳，有的地方甚至用抓鬮的方式來確定，程序不合規(guī)范，針對性、操作性不強(qiáng)，從而遭到基層群眾的抵制。三、進(jìn)一步促進(jìn)村規(guī)民約法治化的意見建議根據(jù)當(dāng)前形勢，尤其是黨的十八屆四中全會作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大戰(zhàn)略以來，村規(guī)民約的法治化問題顯得越來越突出，所謂村規(guī)民約法治化，就是將原有的村規(guī)民約加上一套固定的程式模子，逐步使其走上正規(guī)化、合法化的軌道，保障其在國家法律規(guī)定和允許的框架范圍運(yùn)行，村規(guī)民約的順利實(shí)施是基層法治的生動(dòng)實(shí)踐，是基層民主自治的有利保障，是基層依法治理的具體落實(shí)。主要包含以下三個(gè)方面：（一）村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步體現(xiàn)法治化國家法律對村規(guī)民約的制定原則和程序規(guī)定較少，僅有《村民委員會組織法》第10條、27條、38條對其作了原則性規(guī)定。各個(gè)行政區(qū)域多在《村民委員會組織法》的統(tǒng)一下進(jìn)行原則性規(guī)定，有的甚至尚未提及。在基層社會管理和綜合治理中，如何正確制定合乎法律和規(guī)定的村規(guī)民約亦無明確的規(guī)定。為了更好地實(shí)現(xiàn)基層民主自治，村規(guī)民約扮演的角色越來越重要，首先應(yīng)從立法上明確村規(guī)民約的地位，在有章可尊、有法可循的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)范村規(guī)民約。立法中應(yīng)明確規(guī)定:村規(guī)民約“民間法”[4]的性質(zhì)和地位;村規(guī)民約的適用范圍、地域和事項(xiàng);村規(guī)民約的制定程序；村規(guī)民約的在調(diào)處矛盾糾紛中的法律效力，村規(guī)民約的備案、修改、審查機(jī)制。進(jìn)行地方立法時(shí)，既要結(jié)合憲法、村民委員會組織法等國家現(xiàn)行法律法規(guī)，又要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀實(shí)際，還應(yīng)當(dāng)充分尊重和征求基層社會管理者、農(nóng)民群眾的意見建議。（二）村規(guī)民約的制定應(yīng)當(dāng)合乎法定程序制定村規(guī)民約的程序必須正當(dāng)、合乎法律規(guī)定，制定村規(guī)民約必須具備合法性、公開性和民主參與性。一是村規(guī)民約支隊(duì)本村公共事務(wù)和公益事業(yè)予以規(guī)定，制定和修改村規(guī)民約的主體可以是村民會議，也可以是村民代表大會，制定的內(nèi)容必須經(jīng)過村民小組嚴(yán)格把關(guān)，不得違背相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，法律已有明確規(guī)定的不再納入，村民約定俗成的內(nèi)容必須體現(xiàn)針對性、約束性和實(shí)用性，不得有侵害群眾利益的行為。二是村規(guī)民約的制定程序需應(yīng)當(dāng)合乎法律規(guī)定，首先應(yīng)廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)群眾參與，充分征求群眾意見；其次由村民小組草擬初稿提交到村民會議審核修改，該過程由法律顧問審核把關(guān)；再次召開村民會議或村民代表大會討論表決，應(yīng)由三分之二以上的住戶代表參加會議，參會人員應(yīng)由至少三分之二審議并通過；然后上級人民政府組織實(shí)施并備案推廣；最后由所在村委會印制并公布實(shí)施。三是村規(guī)民約的制定要要弱化政府的影響和干預(yù)，保障村規(guī)民約的絕對民主，確保村規(guī)民約的內(nèi)容是村民意志的集中反映。同時(shí)，也必須強(qiáng)調(diào)基層政府對村規(guī)民約的指導(dǎo)、審查和監(jiān)督職責(zé)。（三）村規(guī)民約的出臺應(yīng)當(dāng)充分重視監(jiān)督環(huán)節(jié)一是基層政府對報(bào)備的村規(guī)民約進(jìn)行備案審查，不能只備案不審查，或者只審查不備案，主要審查村規(guī)民約的內(nèi)容程序是否合法、是否符合民主，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)反饋，并責(zé)令村民會議或村民代表大會改正。定期清理轄區(qū)內(nèi)的村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)督促清理和調(diào)整不適應(yīng)社會發(fā)展需求的村規(guī)民約，堅(jiān)決制止不合法規(guī)對村民合法利益造成的侵害。進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級法律顧問制度，健全