行政規(guī)范性文件審查制度設(shè)計(jì)和司法適用,行政訴訟法論文

行政規(guī)范性文件審查制度設(shè)計(jì)和司法適用,行政訴訟法論文行政規(guī)范性文件不僅僅是行政法學(xué)上一個(gè)重要概念，而且也是行政法律制度中廣泛存在的一類(lèi)行政行為。學(xué)界存有多種概念和稱(chēng)謂，本文認(rèn)同通識(shí)性的定義是：行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及實(shí)現(xiàn)行政目的，制定發(fā)布的，除行政法規(guī)和規(guī)章之外的，具有普遍約束力的決定、命令和行政措施。①域外法律制度中與之可類(lèi)比的概念和種類(lèi)大致有：行政命令、行政規(guī)則、法規(guī)、命令、條例、通令、規(guī)程等。司法審查制度比擬完備的國(guó)家和地區(qū)，基本都行使對(duì)其司法監(jiān)督的權(quán)利，大多數(shù)國(guó)家的法院能夠直接對(duì)抽象的、有約束力的規(guī)定進(jìn)行審查〔除了議會(huì)立法〕,一些國(guó)家法院能夠直接撤銷(xiāo)具有普遍約束力的命令。②按照我們國(guó)家現(xiàn)行(行政訴訟法〕規(guī)定，行政規(guī)范性文件具有不可訴性，但這一制度設(shè)計(jì)飽受質(zhì)疑。隨著立法的修訂完善，2020年11月1日幅，就代表性的制度作扼要分析比擬，以期有所啟發(fā)和借鑒?！惨弧秤嘘P(guān)國(guó)家的制度比擬1.美國(guó)法院的審查標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)制定的程序不同而分別對(duì)待。美國(guó)行政法規(guī)的制定程序主要分為正式程序和非正式程序。對(duì)依正式程序制定的行政法規(guī)，其所接受的司法審查，須依嚴(yán)格的本質(zhì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，即審查行政機(jī)關(guān)能否依法準(zhǔn)備有完好的證據(jù)記錄，并足以充分支持其作出的結(jié)論。由于大部分的行政法規(guī)是以非正式程序作出，對(duì)其審查則又適用專(zhuān)斷恣意標(biāo)準(zhǔn)，所謂專(zhuān)斷恣意標(biāo)準(zhǔn)，所著重的是對(duì)程序面的審查，審查行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政命令的訂定，能否有專(zhuān)斷恣意的情形。④本質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)斷恣意標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際應(yīng)用中的區(qū)分并非明確，而是呈現(xiàn)出相互融合的態(tài)勢(shì)。除此之外，針對(duì)法規(guī)的審查還有些特殊做法：⑤〔1〕行政機(jī)關(guān)可在法律規(guī)定以外增加新的程序，以保障公眾更多的介入?！?〕法院對(duì)科技法規(guī)的審查，盡量自我抑制，最大限度地尊重行政機(jī)關(guān)的判定?！?〕法院對(duì)未經(jīng)立法受權(quán)的解釋性法規(guī)，進(jìn)行嚴(yán)格的審查。2.法國(guó)對(duì)行政命令的審查統(tǒng)歸在對(duì)行政行為的審理制度中，并不十分區(qū)分行政命令與詳細(xì)行為的撤銷(xiāo)理由，除極少數(shù)情況以外，都在越權(quán)之訴的范圍。越權(quán)之訴的違法形式分為四種情形：無(wú)權(quán)限、形式上的缺陷、權(quán)利濫用、違背法律。不過(guò)，對(duì)于命令的審查，基于此行為本身的某些特點(diǎn)，仍表現(xiàn)出一些特殊之處，總體上具體表現(xiàn)出出相對(duì)寬松的審查態(tài)度。主要表現(xiàn)為：①〔1〕在超越權(quán)限方面，行政行為僭越憲法保存給法律的事項(xiàng)，僅發(fā)生在有關(guān)命令的訴訟中?！?〕在程序瑕疵方面，要求較為寬松，如不附理由原則上并不構(gòu)成撤銷(xiāo)命令的理由。〔3〕在濫用權(quán)利方面，十分難以支持請(qǐng)求人的這一主張?！?〕在違背法律方面，法院在審查行政行為與審查基準(zhǔn)之間的合法性關(guān)系時(shí)，一般而言，對(duì)于個(gè)別行為是采取較為嚴(yán)格的相符性關(guān)系的審查，對(duì)于命令則較是牽涉到簡(jiǎn)單的相容性關(guān)系的審查；除此之外，法院對(duì)于在作成命令中所為的判定，經(jīng)常僅進(jìn)行有限審查，因此很少導(dǎo)致撤銷(xiāo)的后果?？傮w看，針對(duì)行政命令提起的越權(quán)之訴，基于維護(hù)客觀法秩序的立場(chǎng)，其放寬受理的條件，但相對(duì)地，法官的審查密度通常較低。②3.與歐洲其他國(guó)家相較，德國(guó)行政法院對(duì)于行政行為無(wú)疑擁有最為廣泛的審查權(quán)。二戰(zhàn)后德國(guó)基于對(duì)專(zhuān)制專(zhuān)制政體的反思，積極倡導(dǎo)法治國(guó)建設(shè)，注重對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督控制和基本人權(quán)保障，強(qiáng)調(diào)有權(quán)利必有救濟(jì)，行政措施受法院審查的需求十分高，行政訴訟審查密度也隨之大幅增加。早在20世紀(jì)50年代，行政訴訟審訊權(quán)的范圍即已包括不確定法律概念，并對(duì)行政機(jī)關(guān)適用不確定法律概念的結(jié)果加以廣泛審查。這種高強(qiáng)度的審查方式，也引發(fā)了爭(zhēng)議與反思。原德國(guó)聯(lián)邦行政法院院長(zhǎng)HorstSendler進(jìn)行跨國(guó)比擬研究后指出：德國(guó)行政法院的控制密度過(guò)高，而代價(jià)為高度的法官人事成本、審訊時(shí)間的延宕、法官之難以勝任、行政部門(mén)專(zhuān)業(yè)性不受尊重、個(gè)案裁判的標(biāo)準(zhǔn)難以清楚預(yù)見(jiàn)等結(jié)果，并在世界成為孤兒。③此后，德國(guó)行政法院開(kāi)場(chǎng)采用聯(lián)邦憲法法院在1979年勞工企業(yè)參決權(quán)判決中，總結(jié)確立的三種由弱到強(qiáng)的審查標(biāo)準(zhǔn)：明顯性審查、可支持性審查和強(qiáng)烈的內(nèi)容審查。④〔1〕明顯性審查。其審查強(qiáng)度最弱，只要當(dāng)法院發(fā)現(xiàn)行政命令有明顯錯(cuò)誤、明顯能夠反駁或明顯不符合事理時(shí)，法院才以為違法?！?〕可支持性審查。是中庸的審查標(biāo)準(zhǔn)，其適用頻率也最高。法院的判定并非僅止于明顯錯(cuò)誤,只要能找到理由支持行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)是合理的，法院就不加指責(zé)，具體表現(xiàn)出出對(duì)行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成自由給予相當(dāng)程度的尊重。〔3〕強(qiáng)烈的內(nèi)容審查。是最強(qiáng)、最嚴(yán)的審查標(biāo)準(zhǔn)，法院能夠?qū)π姓畹脑敿?xì)內(nèi)容加以深切進(jìn)入而詳盡地審查判定。該標(biāo)準(zhǔn)主要適用于：法律受權(quán)明確、嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)自由裁量的命令，屬于法律保存事項(xiàng)但未經(jīng)法律受權(quán)制定的命令，根據(jù)空白受權(quán)條款制定的命令，以及內(nèi)容牽涉生命、人體健康與人身自由等法益時(shí)。從晚近發(fā)展的趨勢(shì)看，行政機(jī)關(guān)在部分領(lǐng)域中逐步把握自我決定的權(quán)利。此種不受司法審查的自我決定空間存在于計(jì)劃行政、價(jià)值或評(píng)價(jià)相對(duì)性〔可比擬性〕較高的領(lǐng)域，以及在自然科學(xué)領(lǐng)域中只能由行政機(jī)關(guān)加以確認(rèn)的科學(xué)及科技狀態(tài)。⑤德國(guó)學(xué)界主張，針對(duì)高度專(zhuān)業(yè)性或政策裁量性的審理，固然法官一般難以勝任，但也不能完全退卻，應(yīng)轉(zhuǎn)向行政程序面的控制，強(qiáng)化行政程序瑕疵的法律后果。⑥〔二〕行政規(guī)范性文件司法審查范圍及強(qiáng)度就我們國(guó)家行政訴訟的司法審查強(qiáng)度而言，學(xué)者提出法官應(yīng)本著有限審查的原則，根據(jù)案件的詳細(xì)類(lèi)型選擇恰當(dāng)?shù)膶彶榉绞?，妥善解決行政爭(zhēng)議，避免過(guò)和不及的雙重危險(xiǎn)。⑦結(jié)合這一主張以及國(guó)外制度實(shí)踐的經(jīng)歷體驗(yàn)，在對(duì)行政規(guī)范性文件審查中，應(yīng)注重已下幾方面問(wèn)題：1.形式合法性的審查?！?〕能否超越職權(quán)。主要審查和判定：制定的主體有無(wú)權(quán)能，有無(wú)超越管轄的事務(wù)權(quán)限、地域權(quán)限和層級(jí)權(quán)限等?！?〕能否違背法律保存。根據(jù)(立法法〕第8條和第9條的規(guī)定，對(duì)公民重要的基本權(quán)利，如人身的強(qiáng)迫和處理懲罰、政治權(quán)利的剝奪，財(cái)產(chǎn)的征收，以及牽涉國(guó)家機(jī)關(guān)組織事項(xiàng)的內(nèi)容，予以法律保存，只能由立法機(jī)關(guān)加以規(guī)范，行政規(guī)范性文件不得對(duì)此作出規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)損害保存原則，在審查規(guī)范性文件時(shí)，如其內(nèi)容牽涉相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)時(shí)，應(yīng)判定其有無(wú)上位法規(guī)范的受權(quán)或規(guī)定，如沒(méi)有，則不具有合法性。〔3〕能否違背法律優(yōu)先原則。主要對(duì)其內(nèi)容有無(wú)超越上位法設(shè)定的范圍或與上位法規(guī)定的內(nèi)容能否相抵觸進(jìn)行審查。2.程序合法性的審查。在行政規(guī)范性文件制定程序中，有一系列的順序、步驟、方式方法、時(shí)限的程序要求，盡管詳細(xì)文件的制定程序有所差異不同，但應(yīng)遵循最低限度的正當(dāng)程序要求，即制定經(jīng)過(guò)中能否提早預(yù)告通知，能否給予公眾有效介入的時(shí)機(jī)，對(duì)反應(yīng)的意見(jiàn)能否進(jìn)行應(yīng)有的評(píng)價(jià)考慮，文件能否頒布等，作為判定程序合法的基本要件。根據(jù)國(guó)外的做法，對(duì)程序瑕疵通常采取寬松的要求，一般不輕易因程序的個(gè)別瑕疵而否認(rèn)其效力。3.強(qiáng)弱有別的審查事項(xiàng)?！?〕對(duì)牽涉公民生命健康和人身自由等基本權(quán)益、具有明確的損害事實(shí)存在、缺乏足夠的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)、違背正當(dāng)程序、合理性明顯欠缺等這類(lèi)事項(xiàng)，司法則應(yīng)積極干涉，采用嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，深切進(jìn)入全面地審查行政規(guī)范性文件作出的事實(shí)基礎(chǔ)和證據(jù)要求。〔2〕對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)影響不明確、具有受權(quán)制定或委托制定的合法權(quán)利來(lái)源、經(jīng)過(guò)必要的正當(dāng)程序，以及內(nèi)容牽涉特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)事項(xiàng)〔如專(zhuān)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技經(jīng)濟(jì)政策管制等〕時(shí)，則采用較為寬松的審查標(biāo)準(zhǔn)，法院主要針對(duì)制定的程序、制定主體的獨(dú)立性和介入者的利益代表廣泛程度等進(jìn)行審查?！?〕合理性的審查要求。行政規(guī)范性文件中的不合理，主要表現(xiàn)為自由裁量權(quán)的濫用。構(gòu)成自由裁量權(quán)濫用的判定方式方法可歸結(jié)為四種：①主觀判定法、經(jīng)過(guò)判定法、結(jié)果判定法、比擬判定法。詳細(xì)到行政規(guī)范性文件中存在的不合理主要概括為這些情形：背離法定目的；違背平等對(duì)待原則；違背可行性原則；違背慣例原則；結(jié)果顯失公正等。合理性審查由于牽涉行政自由裁量權(quán)，對(duì)合理性審查，一般應(yīng)保持抑制的態(tài)度，上列情形只要在到達(dá)明顯程度時(shí)，方可考慮作為構(gòu)成不合理的斷定。五、司法裁判的效力及執(zhí)行〔一〕裁判的不同效力及意義行政規(guī)范性文件經(jīng)司法審查后，如確認(rèn)合法，自然不會(huì)影響到該文件的效力。如確認(rèn)違法，法院應(yīng)怎樣處理，主要有不予適用和撤銷(xiāo)二種后果。不予適用，是指法官只能在詳細(xì)案件中裁決該文件不合法，有權(quán)在個(gè)案中拒絕適用，但不能直接宣告其無(wú)效，以致于該文件在法秩序中繼續(xù)有效。其理由主要是基于司法權(quán)限于個(gè)案爭(zhēng)議，爭(zhēng)議發(fā)動(dòng)之后構(gòu)成的結(jié)果也應(yīng)限于個(gè)案，且就行政規(guī)范性文件而言，作為一方當(dāng)事人的被告往往并不是爭(zhēng)議對(duì)象的制定者，該種裁判方式主要存在附帶式審查形式中。假如行政規(guī)范性文件違法被宣告撤銷(xiāo)，其裁判的效力不僅及于當(dāng)事人，而且具有對(duì)世效力，該裁判方式主要存在于直接審查形式。從這兩種裁判效力的利弊分析看，由于僅在個(gè)案中否認(rèn)其效力，修改、廢止該規(guī)范的權(quán)利仍為行政機(jī)關(guān)所享有，能夠最大限度地減少司法對(duì)行政的不當(dāng)干涉。而該規(guī)范繼續(xù)有效存在于法秩序中，一方面，其違法性可能會(huì)導(dǎo)致在反復(fù)適用時(shí)繼續(xù)損害不特定多數(shù)人的利益，另一方面，假如在另案訴訟中，被不同的法院或法官以為合法而適用，將造成裁判的分歧，這不符合法安寧性的要求，且有違適用上的平等原則。而撤銷(xiāo)不合法的行政規(guī)范性文件，既能夠一勞永逸地及早于上游去除違法來(lái)源，給予相對(duì)人更有效、更合理以及更經(jīng)濟(jì)的權(quán)利保衛(wèi)，同時(shí)，能夠避免因之引發(fā)的很多個(gè)別訴訟，除此之外，做成具有普遍約束力的審查判決，亦可避免在個(gè)別訴訟程序中發(fā)生判決歧異，以維護(hù)法安寧性，符合法治國(guó)家的要求。新(行政訴訟法〕在第64條中規(guī)定：人民法院發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的根據(jù)。這在立法上確立了個(gè)案中否認(rèn)其效力的制度?！捕吵蜂N(xiāo)判決中的調(diào)整權(quán)機(jī)制在采行撤銷(xiāo)裁判方式的法律制度中，由此引發(fā)的一個(gè)問(wèn)題是，根據(jù)行政行為的效力理論，撤銷(xiāo)的后果要在效力上溯及既往。原則上，廢棄行政行為的效力應(yīng)回溯到該行為被作成之時(shí)，而在其被法院撤銷(xiāo)之前的存續(xù)期間可能被反復(fù)適用，依此作出的特定行為雖不具有合法根據(jù)，但都已可能產(chǎn)生詳細(xì)的法律效果或狀態(tài)，如一律發(fā)生回溯效力可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的不利后果。國(guó)外判例中雖以為，如對(duì)這些詳細(xì)行為未在訴權(quán)保衛(wèi)期間內(nèi)提起爭(zhēng)訟，則效力狀態(tài)可歸于確定，但同時(shí)不排除會(huì)啟動(dòng)另一波訴訟，而造成對(duì)已生效詳細(xì)行政行為效力的質(zhì)疑和司法的窘境。鑒于此，法國(guó)行政法律制度中確立了法官調(diào)整權(quán)機(jī)制，對(duì)命令撤銷(xiāo)后的溯及力問(wèn)題，宣告撤銷(xiāo)的行政法院法官有權(quán)決定能否以及怎樣具有回溯的效力。最高行政法院在2004年的AssociationAC!etautres判決中宣告：根據(jù)本益分析比擬后，如以為撤銷(xiāo)的溯及既往可能造成明顯過(guò)度之后果時(shí)，能夠在時(shí)間上調(diào)整撤銷(xiāo)的效力。調(diào)整權(quán)的發(fā)展則是行政法院基于實(shí)務(wù)的考量，透過(guò)其判例所建置的機(jī)制。在沒(méi)有立法者之實(shí)證法為基礎(chǔ)的情形下，法院純粹是依自個(gè)的司法權(quán)威，運(yùn)用調(diào)整權(quán)。①在2018年7月24日的判決中，法院決定一個(gè)參與法律保存領(lǐng)域的命令不具合法性，但其至2018年6月30日方才失效。②因而，對(duì)撤銷(xiāo)的不合法行政規(guī)范性文件，能否產(chǎn)生溯及力，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，由法官審慎地進(jìn)行利益衡量，以具體表現(xiàn)出出法律必須保衛(wèi)國(guó)家、社會(huì)和第三人利益的價(jià)值作用，以維護(hù)正常的社會(huì)秩序，保證社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定。這樣的利益衡量由于牽涉司法權(quán)與行政權(quán)之間的緊張關(guān)系，無(wú)疑是對(duì)法官的業(yè)務(wù)能力和水平提出更高層次要求，難以一時(shí)在當(dāng)下審訊現(xiàn)實(shí)中建成為常態(tài)機(jī)制?！踩乘痉ú门袌?zhí)行力的問(wèn)題執(zhí)行難一直是長(zhǎng)期困擾我們國(guó)家行政審訊的突出問(wèn)題?；谒痉?quán)與行政權(quán)的權(quán)利分立原則，法國(guó)行政法院也曾一直以為行政法官不得向行政機(jī)關(guān)下達(dá)指令，以執(zhí)行法院的判決。這種情形的存在，與判決既判力應(yīng)有的權(quán)威相違犯，其在2005年通過(guò)立法填補(bǔ)此漏洞，該法律賦予行政法院指令權(quán)與處理懲罰權(quán)，以迫使行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行行政法院所作出的判決。自此法律通過(guò)后，這些機(jī)制在實(shí)際中均有所運(yùn)用。我們國(guó)家現(xiàn)行(行政訴訟法〕第65條規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定時(shí)，能夠采取劃撥、罰款、提出司法建議乃至追查刑事責(zé)任等執(zhí)行手段，從這幾種手段采用的現(xiàn)實(shí)可能性分析，采用司法建議的方式，更有利于保障生效判決的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)之間的良性互動(dòng)。在行政審訊經(jīng)過(guò)中，假如參加合理有效的司法建議制度，法官的良知和職業(yè)責(zé)任感會(huì)促使更多的有問(wèn)題的行政行為由于接受司法建議而被糾正。③新(行政訴訟法〕規(guī)定，人民法院對(duì)不合法的規(guī)范性文件應(yīng)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。結(jié)合原立法規(guī)定的除了可向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議外，可拓展延伸到同級(jí)的法制部門(mén)和同級(jí)人大，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、外部異體監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督相結(jié)合，并納入到行政執(zhí)法責(zé)任制的考評(píng)體系，充分發(fā)揮司法建議能動(dòng)司法的效能。六、結(jié)束語(yǔ)行政規(guī)范性文件作為普遍的規(guī)范，與詳細(xì)行政行為牽涉的權(quán)利救濟(jì)性質(zhì)不同，加之司法權(quán)具有反多數(shù)決、被動(dòng)、資源少等眾多性質(zhì)，使得司法審查在運(yùn)