我國住房公積金運(yùn)用與制度創(chuàng)新

我國住房公積金運(yùn)用與制度創(chuàng)新

一全國住房公積金資金現(xiàn)狀與運(yùn)行特點(diǎn)（一）全國住房公積金資金現(xiàn)狀1.2007年全國繳存使用情況2007年1～9月，全國住房公積金繳存2507.23億元，提取1290.31億元，凈繳存額1216.91億元，發(fā)放112.34萬筆個(gè)人購房貸款，計(jì)1567.75億元。預(yù)計(jì)2007全年，全國住房公積金繳存額3342.97億元，比上年增長14.18%；提取額1720.42億元，同比增長30.68%；凈繳存額1622.55億元，同比增長0.69%；發(fā)放個(gè)人購房貸款149.79萬筆，貸款金額2090.33億元，分別同比增長10.18%、18.42%（見圖1）。圖12007年全國住房公積金年度繳存、提取和貸款發(fā)放情況2.2007年各省繳存使用情況2007年1～9月，按照當(dāng)年住房公積金繳存額由大到小排序，排在前十位的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依次為廣東235.34億元、北京216.61億元、江蘇202.87億元、上海180.68億元、浙江178.97億元、遼寧136.01億元、山東130.06億元、河北99.36億元、四川98.67億元、安徽87.20億元，這十個(gè)省份繳存額占全國比重為62.45%。預(yù)計(jì)2007年1～12月，全國各地住房公積金繳存情況將如圖2所示。圖22007年各地住房公積金繳存額情況2007年1～9月，按照當(dāng)年住房公積金貸款發(fā)放額由大到小排序，排在前十位的省（自治區(qū)、直轄市）依次為上海204.83億元、江蘇201.18億元、浙江175.60億元、山東82.59億元、天津78.11億元、遼寧73.85億元、安徽56.44億元、四川56.04億元、廣東55.32億元和北京50.58億元，這十個(gè)省份繳存額占全國比重為65.99%。預(yù)計(jì)2007年1～12月，全國各地住房公積金貸款發(fā)放情況將如圖3所示。圖32007年各地住房公積金個(gè)人貸款發(fā)放額情況2007年1～9月，按照當(dāng)年住房公積金扣除提取額后的凈繳存額由大到小排序，排在前十位的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依次為江蘇93.92億元、廣東84.46億元、北京79.70億元、浙江70.35億元、山東68.36億元、遼寧68.26億元、上海62.86億元、河北60.55億元、四川51.51億元、湖北45.54億元。這十個(gè)省份住房公積金凈繳存額占全國比重為56.33%。預(yù)計(jì)2007年1～12月，全國各地住房公積金扣除提取額后的凈繳存額將如圖4所示。圖42007年各地住房公積金凈繳存額情況2007年1～9月，按照當(dāng)年住房公積金貸款余額增量由大到小排序，排在前十位的省（自治區(qū)、直轄市）依次為江蘇113.54億元、上海106.74億元、浙江101.64億元、山東52.30億元、廣東49.18億元、遼寧43.69億元、四川39.52億元、安徽39.36億元、河南36.86億元、天津33.20億元。這十個(gè)省份住房公積金貸款余額增量占全國比重為67.66%。值得指出的是，在全國北京唯一出現(xiàn)了住房公積金貸款余額減少的情況，個(gè)貸余額從2006年底的384.01億元下降到2007年9月的374.02億元。預(yù)計(jì)2007年1～12月，全國各地住房公積金貸款余額變化情況即個(gè)貸資產(chǎn)增量情況將如圖5所示。圖52007年各地住房公積金個(gè)貸資產(chǎn)增長情況3.2007年全國及各省繳存余額與貸款余額情況截止到2007年9月底，全國住房公積金繳存余額為9087.88億元，按照住房公積金繳存余額由大到小排序，排在前十位的省（自治區(qū)、直轄市）依次為江蘇717.73億元、上海715.14億元、北京677.75億元、廣東673.74億元、浙江598.83億元、山東558.02億元、遼寧503.07億元、湖北327.03億元、四川323.53億元、河北318.74億元。這十個(gè)省份住房公積金繳存余額占全國比重為59.57%。預(yù)計(jì)到2007年底，全國住房公積金繳存余額為9493.51億元，各地住房公積金繳存余額情況將如圖6所示。圖62007年底各地住房公積金繳存余額情況截止到2007年9月底，全國住房公積金個(gè)人貸款余額為4715.14億元，按照個(gè)人貸款余額由大到小排序，排在前十位的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依次為江蘇574.76億元、上海522.78億元、浙江514.96億元、北京374.02億元、廣東250.36億元、遼寧249.74億元、天津244.86億元、山東213.95億元、福建169.91億元、四川162.36億元。這十個(gè)省份住房公積金貸款余額占全國比重為69.51%。預(yù)計(jì)到2007年底，全國住房公積金個(gè)人貸款余額為5018.62億元，各地個(gè)人貸款余額情況將如圖7所示。圖72007年底各地住房公積金個(gè)人貸款余額情況圖8顯示的是2007年全國住房公積金繳存余額和個(gè)人貸款余額情況。圖82007年全國住房公積金繳存余額和個(gè)人貸款余額（二）全國住房公積金制度覆蓋面和資金運(yùn)行主要特點(diǎn)1.全國參繳人數(shù)略有下降，提高制度覆蓋面壓力較大到2007年9月末，全國住房公積金實(shí)際在繳職工人數(shù)為6735.15萬人，比6月末增加了68.23萬人，增幅為1.01%，比上年末減少181.71萬人，降幅為2.70%。實(shí)繳職工人數(shù)增加10萬人以上的有江蘇、北京、廣東、河南、浙江等?。ㄊ校?；減少35萬人以上的有四川、山東、遼寧等。與2006年末我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保在職職工14131萬人比較，住房公積金對(duì)職工覆蓋面僅為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工的47.66%。由于《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定的住房公積金繳存范圍，與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)象范圍是基本一致的，這說明住房公積金制度當(dāng)前面臨較大的擴(kuò)大覆蓋面的壓力。2.全國住房公積金資產(chǎn)負(fù)債呈現(xiàn)較顯著的地區(qū)分布差異住房公積金制度作為全國統(tǒng)一的一項(xiàng)政策性住房金融制度，由于受到就業(yè)人口分布、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、職工收入水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)等因素的影響，住房公積金負(fù)債和資產(chǎn)狀況，即住房公積金的繳存儲(chǔ)蓄狀況和個(gè)人貸款發(fā)放狀況，呈現(xiàn)出比較顯著的地區(qū)性差異，無論繳存還是貸款，總體上呈現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的“東多西少、沿海較旺、內(nèi)地偏緩”的地區(qū)分布特征。截止到2007年底，從全國住房公積金繳存余額的地區(qū)分布來看，排在前八位的是江蘇省、上海市、北京市、廣東省、浙江省、山東省、遼寧省和湖北省，這八?。ㄊ校┳》抗e金儲(chǔ)蓄余額占到全國的52.27%。從全國住房公積金個(gè)人貸款余額的地區(qū)分布來看，排在前六位的是江蘇省、上海市、浙江省、北京市、廣東省和遼寧省，這六?。ㄊ校┳》抗e金個(gè)人貸款余額占到全國住房公積金個(gè)貸資產(chǎn)的52.24%。從2007年當(dāng)年的住房公積金繳存額情況看，排在前六位的是廣東省、北京市、江蘇省、上海市、浙江省、遼寧省和山東省，這六?。ㄊ校├U存額占到當(dāng)年全國住房公積金繳存額的51.07%。從2007年當(dāng)年新發(fā)放的住房公積金貸款額情況看，排在前六位的是上海市、江蘇省、浙江省、山東省、天津市和遼寧省，這六?。ㄊ校﹤€(gè)人貸款發(fā)放額占到當(dāng)年全國公積金個(gè)人貸款發(fā)放額的52.06%。3.全國資金運(yùn)用率狀況正逐步改善，中西部地區(qū)改善明顯住房公積金制度是專項(xiàng)住房儲(chǔ)蓄和貸款制度，資金運(yùn)用狀況是考察公積金制度是否充分發(fā)揮住房融資功效的指標(biāo)，個(gè)人貸款率是資金運(yùn)用狀況的重要指標(biāo)。圖9顯示的是2007年各地個(gè)人貸款新增余額與繳存新增額（凈繳存額）之比，圖10顯示的是截止到2007年底各地個(gè)人貸款余額與繳存余額之比，圖11顯示的是截止到2006年底各地公積金個(gè)人貸款余額與繳存余額之比，圖12顯示的是2007年1～12月全國各地公積金個(gè)人貸款率的變化情況。圖92007年各地公積金個(gè)人貸款新增余額與凈繳存額之比圖102007年底各地公積金個(gè)人貸款余額與繳存余額之比圖112006年底各地公積金個(gè)人貸款余額與繳存余額之比圖122007年1～12月各地個(gè)人貸款率變化情況研究表明，當(dāng)一個(gè)地區(qū)個(gè)貸新增余額占凈繳存額之比大于上年末個(gè)貸余額占繳存余額之比時(shí)，個(gè)人貸款率就會(huì)上升。2007年，上海、浙江、重慶和江蘇個(gè)人貸款發(fā)放額超過了凈繳存額。2007年底，全國個(gè)人貸款率即公積金個(gè)人貸款余額與繳存余額之比為0.53，比2006年底的0.48上升了5個(gè)百分點(diǎn)。與2006年底比較，2007年底全國只有北京和福建個(gè)人貸款率分別比上年下降11個(gè)和1個(gè)百分點(diǎn)，青海省和兵團(tuán)則與上年持平，除此之外，全國其他省份個(gè)人貸款率均顯示上升，其中上升最為顯著的是重慶市、上海市、河南省、浙江省和安徽省，上升幅度分別為19個(gè)、12個(gè)、11個(gè)、10個(gè)和9個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到58%、76%、36%、88%和56%。這表明，我國住房公積金整體資金運(yùn)用率正在逐步改善，并且原來個(gè)人貸款率較低的中西部如重慶、河南、廣西、湖南、江西、云南、四川、貴州、寧夏和內(nèi)蒙古等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的資金運(yùn)用狀況改善速度，要快于全國平均改善速度。2007年底，個(gè)人貸款率超過70%的省市有浙江省、江蘇省、天津市和上海市，江西省則達(dá)到68%。4.個(gè)人貸款逾期率不足千分之一，公積金資金總體安全，資產(chǎn)質(zhì)量總體優(yōu)質(zhì)到2007年9月底，全國住房公積金個(gè)人貸款資產(chǎn)繼續(xù)保持良好狀況，總體逾期率僅為0.08%，比2006年底僅上升0.01個(gè)百分點(diǎn)。目前逾期率達(dá)到或超過0.1%的地方有：湖南0.80%、甘肅0.44%、寧夏0.41%、云南0.34%、青海0.29%、內(nèi)蒙古0.26%、海南0.25%、山西0.21%、兵團(tuán)0.16%、黑龍江0.15%、江西0.13%、新疆0.11%和湖北0.10%。逾期率上升較快的是湖南，達(dá)到0.8%。而逾期率呈現(xiàn)下降的省份有甘肅、云南、湖北、黑龍江、青海、河南、廣西、貴州、山西、西藏、寧夏、福建、遼寧、山東和陜西。圖132007年9月底各地公積金個(gè)貸逾期率情況由于歷史原因，截止到2007年9月底，全國還有部分省份存在少量原未收回的單位建房貸款、項(xiàng)目貸款和擠占挪用資金余額為19.09億元，比上年末減少了7.09億元，占繳存余額的比例為0.21%。三季度共收回資金2.76億元，其中，江西已全部收回；江蘇收回1.99億元。單位、項(xiàng)目貸款和擠占挪用資金余額較大的地區(qū)是：廣東3.37億元、云南2.03億元、黑龍江1.92億元、湖北1.71億元、江蘇1.46億元、山西1.33億元、湖南1.33億元、吉林1.11億元。如果將這部分未收回資金與個(gè)人貸款逾期額一并計(jì)算，并與全國繳存余額比較，可以得出全國住房公積金資金逾期率為0.25%，這一比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國商業(yè)銀行的平均呆壞賬率，說明全國住房公積金資金總體安全，資產(chǎn)質(zhì)量總體保持良好。二住房公積金制度發(fā)展回顧、作用評(píng)價(jià)與主要問題（一）住房公積金制度發(fā)展回顧住房公積金制度從1991年在上海創(chuàng)設(shè)起步走向全國，成為我國城鎮(zhèn)職工和單位廣泛參與的一項(xiàng)政策性住房金融制度，迄今已有17個(gè)年頭了。1991年5月，上海借鑒新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)，在全國率先建立了住房公積金制度，作為實(shí)施城鎮(zhèn)住房制度改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容。1994年，國務(wù)院在總結(jié)包括上海在內(nèi)的部分城市建立住房公積金制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，充分肯定了住房公積金制度在住房分配機(jī)制轉(zhuǎn)換和推動(dòng)住房建設(shè)發(fā)展過程中的地位和作用，并決定在全國全面推行住房公積金制度。1999年，國務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步以國家行政法規(guī)形式，將全國住房公積金制度的運(yùn)作和管理納入統(tǒng)一的法制化軌道。2002年，國務(wù)院修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》并印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》，根據(jù)修訂后的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，各地人民政府健全并實(shí)行“住房公積金管理委員會(huì)決策、管理中心運(yùn)作、受托銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的管理體制。目前全國在343個(gè)設(shè)區(qū)城市設(shè)立直屬城市人民政府的住房公積金管理中心，絕大多數(shù)都實(shí)現(xiàn)了分部、分中心與本部之間的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算，全國住房公積金管理人員1.5萬人。住房公積金制度目前已建立起自上而下的監(jiān)管體系和同級(jí)監(jiān)督機(jī)制。2002年，建設(shè)部在住宅與房地產(chǎn)業(yè)司加掛住房公積金監(jiān)督管理司，行使對(duì)全國住房公積金政策指導(dǎo)和資金監(jiān)管職責(zé)。2007年12月，建設(shè)部又進(jìn)一步改變機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置，新成立住房保障與公積金監(jiān)管司，加強(qiáng)全國住房保障體系建設(shè)和對(duì)公積金的監(jiān)管。目前，建設(shè)部會(huì)同財(cái)政部、中國人民銀行負(fù)責(zé)全國住房公積金監(jiān)管，對(duì)四個(gè)直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)住房公積金實(shí)施直接監(jiān)督。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）建設(shè)廳會(huì)同財(cái)政、中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況的監(jiān)督；建立了聯(lián)合執(zhí)法檢查、重大事項(xiàng)報(bào)告、定期通報(bào)、業(yè)務(wù)考核等多項(xiàng)監(jiān)督制度。管理中心按年度將財(cái)務(wù)報(bào)告向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。2006年和2007年，審計(jì)署和財(cái)政部門，分批分次對(duì)全國各地住房公積金管理中心加強(qiáng)資金財(cái)務(wù)審計(jì)和審查監(jiān)督，有力地加強(qiáng)了對(duì)住房公積金制度運(yùn)行的監(jiān)督。（二）住房公積金制度作用評(píng)價(jià)與房改其他政策措施比較，隨著福利分房體制的終結(jié)以及住房體制市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)軌與確立，房改的大部分政策措施，如公房出售政策、提租補(bǔ)貼政策、切斷實(shí)物分房政策等，均相繼結(jié)束使命而退出歷史舞臺(tái)，而唯有住房公積金制度，成為我國住房保障體系不可或缺的組成部分，為廣大職工在住房市場(chǎng)體制下實(shí)現(xiàn)自有住房，發(fā)揮重要的政策性住房融資作用。住房公積金通過由職工與單位分別按照職工工資的一定比例逐月強(qiáng)制繳存的方式，為職工家庭住房消費(fèi)提供法定資金保障和儲(chǔ)蓄積累，并在參繳職工之間形成互助性融資機(jī)制。目前全國各地住房公積金個(gè)人和單位繳存比例一般各為5～12%。住房公積金運(yùn)行享有國家優(yōu)惠政策扶持，如單位為職工繳存的住房公積金免交個(gè)人所得稅，對(duì)住房公積金管理中心減免營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅等優(yōu)惠政策。住房公積金增值收益除了管理中心行政與業(yè)務(wù)管理費(fèi)用、貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金以外的部分，目前全部用于城市廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金。住房公積金制度作為政策性住房金融工具，從福利住房體制下，以籌集建房資金加快職工住房建設(shè)為主要功能，演變?yōu)楦＠》矿w制結(jié)束后市場(chǎng)住房體制下，以發(fā)放低息個(gè)人購房貸款為主要功能，為我國城鎮(zhèn)住房體制市場(chǎng)化順利轉(zhuǎn)軌、引導(dǎo)職工住房觀念轉(zhuǎn)換、提高職工住房消費(fèi)支付能力、培育促進(jìn)住房金融服務(wù)業(yè)發(fā)展、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)形成，發(fā)揮了巨大的積極歷史作用。（三）住房公積金制度主要問題近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化，尤其是房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)高位運(yùn)行，城鎮(zhèn)中低收入居民家庭住房困難的矛盾比較突出，住房公積金制度作為一項(xiàng)以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄為基礎(chǔ)的政策性住房金融制度，如何更好地幫助廣大普通職工家庭改善住房條件，受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，目前，住房公積金制度存在以下主要問題。1.資金貶值問題由于近年我國房價(jià)大幅上漲，而公積金作為長期儲(chǔ)蓄資金，法定只能專項(xiàng)用于購房，這導(dǎo)致住房公積金儲(chǔ)蓄貶值嚴(yán)重。到2007年9月，全國住房公積金繳存余額達(dá)到9087.88億元，比2003年增長138%，但房價(jià)漲幅遠(yuǎn)超過2倍。這意味著，在總量上全國新增公積金儲(chǔ)蓄財(cái)富被貶值吞噬，基金總體購房購買力沒有有效積累增加反而縮水。從微觀上看，那些未使用公積金的繳存者貶值尤為慘重。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的成長，房價(jià)長遠(yuǎn)上升趨勢(shì)將會(huì)繼續(xù)，作為長期住房儲(chǔ)蓄的公積金，始終必須面對(duì)房價(jià)不斷上升和通貨膨脹的雙重貶值壓力。2.資金效率問題如前面所述，截止到2007年底，全國住房公積金個(gè)人貸款率僅53%，雖然比2006年有所上升，但總體而言，沉淀資金還是偏大，基于強(qiáng)制繳存匯聚起來的公積金，尚有以更高效率為住房體系（包括消費(fèi)和供應(yīng)）輸送資金的巨大潛力，但大量沉淀資金透過銀行存款流向非住房領(lǐng)域，與公積金制度本意出現(xiàn)偏差。3.受益面問題主要表現(xiàn)制度參繳覆蓋面和貸款群體均偏小兩個(gè)方面。一方面，目前全國公積金繳交職工僅為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工的47.66%，說明通過擴(kuò)大制度覆蓋面以擴(kuò)大住房公積金社會(huì)受益面潛力巨大；另一方面，在繳存額大小和享受公積金貸款者群體上，繳存政策和貸款政策在考慮不同收入群體的受益如何達(dá)到相對(duì)平衡方面還存在欠缺。4.管委會(huì)問題目前，雖然各地都成立了住房公積金管理委員會(huì)，但在落實(shí)管理委員會(huì)“三個(gè)三分之一”[1]組成，充分發(fā)揮科學(xué)民主決策與監(jiān)督作用等方面，還需制定實(shí)施細(xì)則，以加強(qiáng)管理委員會(huì)在住房公積金管理和維護(hù)繳存職工住房公積金權(quán)益方面的重要作用。5.完善監(jiān)管問題目前，無論各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）監(jiān)管辦對(duì)內(nèi)部的設(shè)區(qū)城市，還是建設(shè)部對(duì)各地公積金業(yè)務(wù)監(jiān)管作用都比較薄弱，這一方面受制于有限的監(jiān)管人員力量配備，另一方面缺少有效的監(jiān)管抓手，目前外部監(jiān)督與管理僅僅限于管理中心書面情況報(bào)告和一些數(shù)據(jù)報(bào)表的統(tǒng)計(jì)匯總。此外，財(cái)政審計(jì)等部門對(duì)住房公積金的業(yè)務(wù)監(jiān)管，往往是事后的，并且無法與建設(shè)主管部門形成監(jiān)管合力。三住房公積金制度創(chuàng)新與政策趨向住房關(guān)系國計(jì)民生，是人類永恒的主題。“住有所居”已被黨的十七大報(bào)告確立為建設(shè)和諧社會(huì)的基本目標(biāo)之一，我國作為一個(gè)處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家與人口大國，國民住房問題任重道遠(yuǎn)。住房無論建設(shè)還是消費(fèi)所需資金巨大，住房金融體制的合理設(shè)計(jì)和高效運(yùn)作，對(duì)住房問題的可持續(xù)解決至關(guān)重要。在住房從計(jì)劃向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌過程中發(fā)揮巨大作用的住房公積金制度，目前面臨的最大挑戰(zhàn)，就是要加強(qiáng)發(fā)揮其政策性住房金融制度作用，為支持廣大中低收入家庭通過購租改善住房條件增強(qiáng)支付能力和降低資金成本提供融資幫助，并惠及盡可能多的社會(huì)成員。（一）住房公積金制度亟待重新定位，成為集強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、資產(chǎn)積累和政策金融功能三位一體的普遍性住房保障制度狹義的住房保障，是政府為低收入居民家庭提供的帶有救助和扶持性質(zhì)的低租金住房供應(yīng)或住房租購補(bǔ)貼措施。如我國目前實(shí)施的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，西方國家的公共住房政策。廣義的住房保障，是指在住房模式架構(gòu)和住房產(chǎn)業(yè)宏觀管理層面，政府應(yīng)通過土地、規(guī)劃、財(cái)稅、金融、交易管理等多種政策工具，使住房供應(yīng)滿足國民居住需求，使住房價(jià)格與廣大國民的收入水平相適應(yīng)。實(shí)現(xiàn)廣義的住房保障，可以有兩種途徑，一種是如新加坡和我國香港一樣，由政府主導(dǎo)面向廣大國民提供大規(guī)模的公共房屋供應(yīng)；另一種，對(duì)于以市場(chǎng)機(jī)制作為住房供應(yīng)主渠道的國家，政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)實(shí)施較強(qiáng)的政策干預(yù)，使市場(chǎng)房價(jià)收入比維持在合理的水平。廣義住房保障的概念，對(duì)我國住房制度完善具有重要意義。經(jīng)過近二十年的住房制度改革，我國已經(jīng)確立了以市場(chǎng)為主體的住房投資、開發(fā)、交易與管理體制，“住房市場(chǎng)”和“住房保障”就像火車的兩條軌道，只有兩條軌道都鋪設(shè)好，我國解決住房問題的列車才能跑得快、跑得穩(wěn)。住房公積金制度可以，也應(yīng)該為我國住房保障體系建立發(fā)揮重要作用，使住房公積金作為一項(xiàng)政策性住房金融制度，在我國住房保障體系建立尤其在發(fā)揮廣義住房保障作用方面大有作為。住房公積金制度要實(shí)現(xiàn)對(duì)所有就業(yè)者的全覆蓋，使每個(gè)勞動(dòng)者通過參加住房公積金制度享有與基本住房需求相適應(yīng)的資金保障。同時(shí)，要大力拓展住房公積金服務(wù)品種，使住房公積金能滿足一個(gè)人就業(yè)以后不同人生階段的住房消費(fèi)需求，支持在租房、購建房、房屋養(yǎng)護(hù)、裝修乃至以房養(yǎng)老等方面的融資安排。簡言之，我國應(yīng)在目前實(shí)施的住房公積金制度基礎(chǔ)上，擴(kuò)大公積金制度覆蓋面、提高繳存比例、改革利率規(guī)則、創(chuàng)新融資品種和賦予公積金制度更多住房保障功能，使公積金制度成為集強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、資產(chǎn)積累和政策金融功能三位一體的普遍性住房保障制度。（二）調(diào)整繳存、提取、貸款、增值資金使用等政策，在總體保持繳存人權(quán)利與義務(wù)對(duì)等前提下，適當(dāng)向中低收入職工家庭傾斜，加強(qiáng)住房公積金制度的定向住房保障作用住房公積金制度拓寬覆蓋到所有就業(yè)者，繼續(xù)保留目前繳存的強(qiáng)制性規(guī)定，即無論收入高低，只要參加就業(yè)就必須進(jìn)行住房公積金繳存，正因如此，作為一種面向所有勞動(dòng)者的普遍性住房保障制度，任何繳存人中獲得的權(quán)利應(yīng)與其在這個(gè)基金池中的貢獻(xiàn)相對(duì)等，即總體上應(yīng)該保持繳存人的權(quán)利義務(wù)對(duì)等。與此同時(shí)，住房公積金可以適當(dāng)向中低收入群體傾斜，體現(xiàn)住房公積金對(duì)中低收入繳存者的定向住房保障功能。筆者對(duì)公積金繳存、提取、貸款和增值資金使用等方面的政策建議如下。繳存政策方面，對(duì)高收入者月繳存額加以嚴(yán)格限制，對(duì)低收入者月繳存額則應(yīng)提高法定繳存下限，將月繳存下限額確定在與基本租賃支付需求相適應(yīng)的水平，體現(xiàn)住房公積金對(duì)低收入者的基本居住需求的保障作用。還應(yīng)建立繳存額與房價(jià)和收入變動(dòng)相關(guān)聯(lián)的掛鉤機(jī)制，使住房公積金繳存保持在適度的住房購買力水平。提取政策方面，制定并實(shí)施有關(guān)住房公積金提取支付租金的政策，同時(shí)，統(tǒng)一全國各地提取住房公積金沖抵歸還房貸政策，使繳存人能夠方便地用每月繳存的住房公積金，用于房貸供款。購房貸款政策方面，為充分體現(xiàn)政策性，可以設(shè)計(jì)基本額度和附加額度疊加的貸款額度計(jì)算政策?；绢~度體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等，附加額度體現(xiàn)政策傾斜，疊加后體現(xiàn)兩者的平衡?；绢~度主要根據(jù)職工繳存余額的一定倍數(shù)、基本額度上限規(guī)定等確定，是與職工繳存義務(wù)相對(duì)等的貸款權(quán)利的體現(xiàn)。附加額度，則是對(duì)于符合特定政策條件的對(duì)象另外給予的優(yōu)惠貸款額度，政策對(duì)象可以包括如中低收入者、繳存時(shí)間連續(xù)十年的繳存者、買中低房價(jià)者等。還要實(shí)施對(duì)同一繳存人貸款次數(shù)的限制，或者不限制貸款次數(shù)，但限制同一個(gè)繳存人的貸款總額度，制止高收入者濫用公積金政策性金融資源投機(jī)取巧。建房貸款政策方面，應(yīng)在完善低租金公共住房建設(shè)、管理和租金回收機(jī)制的前提下，允許住房公積金發(fā)放低租金公共住房建設(shè)長期、低息貸款。既減輕政府保障資金投入的壓力，盡快擴(kuò)大住房保障制度的覆蓋范圍，又使低收入家庭享受了公積金制度的優(yōu)惠。低租金公共住房的建設(shè)和出租，享受現(xiàn)有公房的土地、稅收政策，實(shí)行成本租金（保證公積金貸款收益），由非營利的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)管理，承租對(duì)象為低收入家庭中的住房困難戶（廉租住房保障對(duì)象），低收入家庭可以支取住房公積金交納租金，不足部分由政府按照當(dāng)?shù)亓庾》恐贫鹊挠嘘P(guān)規(guī)定予以租金補(bǔ)貼。增值資金使用方面，由住房公積金增值收益形成的廉租房建設(shè)補(bǔ)充資金，要加強(qiáng)對(duì)廉租房體系的資助，目前的對(duì)廉租戶進(jìn)行租金補(bǔ)貼的做法要轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)物配租提供廉租房源，因?yàn)樽饨鹧a(bǔ)貼屬于消耗性資金支出，而用增值收益收購或建造廉租住房，形成住房資產(chǎn)的所有權(quán)仍屬于住房公積金全體所有人，不存在資金消耗流失的情形，如此可以使建立在增值收益基礎(chǔ)上的公積金廉租房資產(chǎn)滾動(dòng)壯大，以增加廉租性保障住房的供應(yīng)。（三）改革住房公積金利率規(guī)則，廢除“低存低貸”，實(shí)行“高存低貸”低存低貸與強(qiáng)制繳存一起構(gòu)成了公積金制度的兩大特征，但這兩者具有內(nèi)在的邏輯矛盾。在新加坡，公積金強(qiáng)制繳存，但實(shí)行高存低貸政策；在德國，住房儲(chǔ)蓄低存低貸，但前提是自愿儲(chǔ)蓄。低存低貸利率規(guī)則的理論前提是，參繳者的存款利息損失，可以通過貸款利息優(yōu)惠來得到數(shù)倍放大的補(bǔ)償。但我國由于實(shí)行公積金的強(qiáng)制繳存，低存低貸除了加速公積金儲(chǔ)蓄的整體貶值和直接導(dǎo)致低收入繳存者損失的嚴(yán)重不公平以外，還使公積金資金無法與外部市場(chǎng)資金進(jìn)行融通拆借，只能采取封閉運(yùn)作機(jī)制，從而導(dǎo)致資金短缺和盈余的交替出現(xiàn)。低息政策使公積金成為低成本資金來源，在扭曲資金價(jià)格的同時(shí)，直接滋生了尋租和腐敗。筆者建議國家有關(guān)部門，要盡快研究住房公積金利率規(guī)則，摒棄現(xiàn)在實(shí)行的“低存低貸”規(guī)則，建議實(shí)行“高存低貸”的公積金利率規(guī)則。所謂“高存”是指公積金儲(chǔ)蓄利率要高于銀行儲(chǔ)蓄存款利率，由于公積金是長期儲(chǔ)蓄，存款利率可以厘定在比銀行一年期儲(chǔ)蓄基準(zhǔn)利率稍高的水平，如果條件具備，也可以考慮將公積金存款利率厘定為“基準(zhǔn)利率+物價(jià)指數(shù)”的水平。所謂“低貸”是指公積金貸款利率確定在低于商業(yè)銀行同期貸款利率的水平。舉例來說，2007年11月，商業(yè)銀行一年期儲(chǔ)蓄利率為3.87%，6～30年房貸利率為7.83%，則公積金存貸利率可以界于商業(yè)存貸利率之間，如公積金儲(chǔ)蓄利率5%，貸款利率6%。一般情況下，公積金存貸款利率差只要滿足管理成本和風(fēng)險(xiǎn)備付，運(yùn)營收益略有盈余即可，運(yùn)營收益主要用于彌補(bǔ)可能虧損。特殊情況下，當(dāng)整個(gè)市場(chǎng)利率走高或通貨膨脹嚴(yán)重時(shí)，公積金存款利率的物價(jià)指數(shù)部分可以由歷年盈余和財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)應(yīng)把公積金貸款利率[2]厘定在不超過7%（或8%）的水平，以減輕公積金貸款人的利息負(fù)擔(dān)，因?yàn)槔食^7%（或8%）時(shí)，利息負(fù)擔(dān)將顯著提高。對(duì)于公積金運(yùn)營可能產(chǎn)生的虧損可由歷年盈余予以補(bǔ)貼，必要時(shí)財(cái)政亦可適當(dāng)彌補(bǔ)。（四）引入獨(dú)立專家委員制度，有效發(fā)揮在住房公積金管理委員會(huì)科學(xué)決策與民主監(jiān)督作用無論今后住房公積金制度改革后運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)采取何種載體模式，作為全體繳存人權(quán)利代理機(jī)構(gòu)——目前法律規(guī)定的管理委員會(huì)，必會(huì)存續(xù)。住房公積金管理可引入獨(dú)立專家委員制度，這與上市公司獨(dú)立董事制度類似。我國新修訂的《公司法》中，規(guī)定“上市公司應(yīng)設(shè)立獨(dú)立董事”。與上市公司比較，由于住房公積金這個(gè)公眾基金來源于法規(guī)強(qiáng)制繳存，而社會(huì)公眾公司股本則是社會(huì)大眾自愿投資認(rèn)購。所以，在住房公積金管理委員會(huì)中引入獨(dú)立專家委員制度，在一定意義上，比上市公司獨(dú)立董事制度更為必要與迫切。獨(dú)立專家委員在管理委員會(huì)中，應(yīng)保持獨(dú)立性，不代表任何機(jī)構(gòu)部門和利益群體，主要依據(jù)專業(yè)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行、政策執(zhí)行與政策建議作出客觀分析和判斷。獨(dú)立專家委員在管理委員會(huì)治理中擔(dān)任的角色主要為四個(gè)方面：一是制衡角色，對(duì)管理委員會(huì)中的官員委員的權(quán)力制衡；二是戰(zhàn)略角色，用其專長參與公積金發(fā)展戰(zhàn)略的制定，不限于咨詢和充當(dāng)顧問的角色；三是裁判角色，對(duì)公積金管理財(cái)務(wù)狀況、對(duì)管理委員會(huì)主任與副主任委員和管理中心主任的管理業(yè)績作出獨(dú)立判斷；四是監(jiān)督角色，充分利用專業(yè)所長對(duì)管理中心資金運(yùn)用、財(cái)務(wù)管理和政策執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督。獨(dú)立專家委員應(yīng)對(duì)住房公積金制度、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)管理比較熟悉，對(duì)與住房公積金業(yè)務(wù)相關(guān)的住房制度改革、房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)作、銀行信貸金融、社會(huì)保障改革等領(lǐng)域政策法規(guī)亦有所研究。獨(dú)立專家委員占管理委員會(huì)人數(shù)比例建議不低于1/4，因?yàn)?，只有?dú)立專家委員數(shù)量達(dá)到一定的比例，并在管理委員會(huì)內(nèi)形成一定的氣候時(shí)，獨(dú)立專家委員的話語權(quán)與在管理委員會(huì)內(nèi)的地位，才能得到真正尊重。當(dāng)獨(dú)立專家委員意見與管理中心報(bào)告觀點(diǎn)明顯產(chǎn)生沖突時(shí)，管理中心提交管理委員會(huì)報(bào)告中的重大決策事項(xiàng)應(yīng)暫緩，并應(yīng)就該決策事項(xiàng)組織廣泛而周密的專家論證會(huì)議予以論證，有必要時(shí)也可由管理委員會(huì)召開政策聽證會(huì)廣泛聽取民意后決策。（五）改革住房置業(yè)擔(dān)保，完善住房公積金風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和內(nèi)控制度目前各地普遍建立并運(yùn)作的住房置業(yè)擔(dān)保模式，主要采取由擔(dān)保公司向購房貸款的借款人提供信用擔(dān)保，并由購房借款人將所購房屋抵押給擔(dān)保公司進(jìn)行反擔(dān)保的做法。這一做法，在過去住房公積金個(gè)人購房貸款業(yè)務(wù)起步發(fā)展階段時(shí)，起到了一定的風(fēng)險(xiǎn)化解與緩沖作用，但近年來，隨著有關(guān)個(gè)人住房貸款逾期處置抵押物法律規(guī)定的出臺(tái)，以及相關(guān)司法實(shí)踐的順利進(jìn)行和不斷規(guī)范，現(xiàn)有的住房置業(yè)擔(dān)保機(jī)制，在防范和控制住房公積金個(gè)貸風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際操作中，相當(dāng)多的群眾對(duì)有關(guān)重復(fù)擔(dān)保、強(qiáng)制擔(dān)保、壟斷擔(dān)保等弊端提出質(zhì)疑和投訴意見，同時(shí)，目前各地分割且封閉運(yùn)作的住房置業(yè)擔(dān)保模式，也存在著一個(gè)致命性的系統(tǒng)缺陷，