“審議意見”寫入法律的不合理性,憲法論文

“審議意見〞寫入法律的不合理性,憲法論文(審議意見的立法設(shè)計和實踐考慮〕一文(下面簡稱審文)表示出了這樣一個觀點:2007年施行的監(jiān)督法初次將審議意見寫入法律,至此人大常委會組成人員聽取相關(guān)專項報告的審議意見,一府兩院必須依法予以回應(yīng)。將審議意見寫入法律,賦予了人大常委會組成人員審議發(fā)言應(yīng)有的法律效力(詳見2020年6月28日(人民代表報〕)。對此,筆者卻有不同的認識和理解。首先,審議發(fā)言和審議意見不會必然具有法律效力。從人大工作的角度來講,審議意見是指人大代表或者常委會組成人員在人民代表大會會議或者人大常委會會議上,就會議確定的議題進行審議,發(fā)表的個人的想法、看法或提出的建議。假設(shè)在人大常委會會議上,對某一議題的想法、看法或提出的建議相對集中,并且有人大常委會組成人員一定數(shù)量的認可,就可能構(gòu)成一種傾向性的所謂人大常委會的審議意見。從監(jiān)督法的角度來理解,審議意見是在人大常委會會議結(jié)束后,根據(jù)常委會組成人員對一府兩院就某一專項工作或特定議題構(gòu)成共鳴后,由工作人員進行綜合整理后構(gòu)成的一種具有明顯傾向性的規(guī)范性公文材料,它有別于人大常委會組成人員在人大常委會會議上對某一專項工作或特定議題審議時的個人審議發(fā)言。審議意見既是有別于人大代表或者人大常委會組成人員在法定會議上的審議發(fā)言,但這個所謂的集體意見究竟占多少民主成分是無法確定的,即便是超過半數(shù)的多數(shù)人的意見,但假如沒有經(jīng)法定程序確認,那么這個審議意見憑什么就能產(chǎn)生法律效力?沒有法律作支撐的審議意見不可能產(chǎn)生法律效力。至于賦予了人大常委會組成人員審議發(fā)言應(yīng)有的法律效力的觀點,這就更無法可尋。常識告訴我們,人大代表或者人大常委會在人代會或者常委會會議上的發(fā)言受法律保衛(wèi),但這并不表示清楚其發(fā)言就具有法律效力。更何況某一位人大代表或者人大常委會組成人員的發(fā)言,都只是一家之言,怎樣產(chǎn)生法律效力?假如人大常委會組成人員審議發(fā)言構(gòu)成常委會審議意見后具有法律效力,那么,人大常委會組成人員在人大常委會會議審議中的發(fā)言假如沒有吸納到人大常委會審議意見中,那人大常委會能否也違法了,違的哪個法?很難解釋得通。由此,人大常委會組成人員中的審議發(fā)言和審議意見不會必然具有法律效力,也于法無據(jù)。其次,審議意見因存在征求意見的環(huán)節(jié)和整改結(jié)果有多種狀況而不可能產(chǎn)生法律效力。法律效力通俗地講就是令行禁止,要么明確能夠這么做,要么禁止不能那么做,除了倡導(dǎo)性、號召性的規(guī)定外,假如做了不該做的、沒有做該做的,也就是常講的亂作為或不作為,都要為此付出代價或承當相應(yīng)的后果,這就是法律責(zé)任。除此之外再無別的選擇,沒有商量的余地。監(jiān)督法第十四條固然要求常務(wù)委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民、人民法院或者人民檢察院研究處理,但這并不能以為這個審議意見就必然有法律效力,由于人民、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當將研究處理情況由其辦事機構(gòu)送交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后,向常務(wù)委員會提出書面報告,既然審議意見已經(jīng)產(chǎn)生法律效力了,那為何還要求一府兩院交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會或者常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)征求意見后再向常務(wù)委員會提出書面報告呢?有一個常識應(yīng)當明白,法律效力一旦產(chǎn)生,就必須按法律的要求去做,而不應(yīng)當還有什么征求意見的環(huán)節(jié)存在。法律就是要遵守執(zhí)行,不存在征求意見的問題,就像地方性法規(guī)通過后已產(chǎn)生法律效力難道還有再次征求各方面意見的必要和可能嗎,顯然不行。征求意見的經(jīng)過,其實就是一府兩院針對人大常委會的審議意見提出整改措施后與人大相關(guān)工作機構(gòu)相互討論、修改后達成共鳴的經(jīng)過,假如人大常委會的審議意見確實具有法律效力,那么是不可能存在征求意見這個環(huán)節(jié)的,由于法律是很嚴謹?shù)?非此即彼,不可能自相矛盾。至于監(jiān)督法第十四條第一款有關(guān)常務(wù)委員會以為必要時,能夠?qū)ｍ椆ぷ鲌蟾孀鞒鰶Q議;本級人民、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當在決議規(guī)定的期限內(nèi),將執(zhí)行決議的情況向常務(wù)委員會報告的規(guī)定,本身就存在兩種可能。一是常委會假如以為沒有必要,對專項工作報告就不作出決議;二是常委會假如以為確有必要,對專項工作報告就要作出決議。具有法律效力的規(guī)范性文件一經(jīng)人大常委會作出決議或決定,不存在選擇余地。僅從這一點看,源于整改措施的審議意見就不具有法律效力。假如審議意見具有法律效力,而一府兩院沒有按審議意見辦理,那么人大常委會依法就能夠進入下一個監(jiān)督環(huán)節(jié)了,如對抽象的規(guī)范性文件予以撤銷,對詳細的行政行為能夠根據(jù)情節(jié)依法對所在部門負責(zé)人并且是經(jīng)人大常委會任命的人員進行詢問、質(zhì)詢或者罷免其職務(wù)。但現(xiàn)實情況是,對一府兩院的整改意見,人大常委會能夠有兩種選擇,那么源于整改措施的審議意見就不可能具有法律效力。顯而易見,人大常委會的審議意見和一府兩院的整改報告,都屬于工作層面必經(jīng)的環(huán)節(jié),這一環(huán)節(jié)只能是審議意見產(chǎn)生法律效力的前提和基礎(chǔ),但決不可能必然產(chǎn)生法律效力。更何況,從以往一府兩院對人大常委會的審議意見研究處理情況來看,至少能夠有四種選擇:一是所提的審議意見,條件允許,機會也成熟,能夠立即執(zhí)行或者整改的事項;二是所提的審議意見,固然條件允許,但機會并不成熟,待機會成熟后才有可能執(zhí)行或者進行整改的事項;三是所提的審議意見,機會固然成熟,但條件不允許,仍然不能立即執(zhí)行或者無法整改的事項;四是所提的審議意見,條件也不允許,機會也不成熟,根本就無法執(zhí)行或者整改的事項。根據(jù)上述四種情況分析,按審文的觀點,除了第一種情況外,其余都屬違法行為了,由于審議意見具有法律效力,不執(zhí)行具有法律效力的審議意見自然就屬違法了,這顯然沒有道理。由此,審議意見因存在征求意見的環(huán)節(jié)和整改的結(jié)果有多種狀況而不可能產(chǎn)生法律效力。最后,審議意見因沒有通過法定程序表決或固然通過表決但因未過半數(shù)仍然無法產(chǎn)生法律效力。眾所周知,集體行使權(quán)利是人代會或者人大常委會民主集中制基本的組織原則和鐵定的法律要求,必須嚴格執(zhí)行。人大常委會對人事任免、法規(guī)案的表決或者通過某項決議決定、批準某項決議決定,只能通過法定程序進行表決并過半數(shù)通過,才具有法律效力。這是人民代表大會會議及其常委會會議履行職責(zé)、行使權(quán)利的一項重要而顯著的法定特點。顯而易見,人大常委會的審議意見,只是對所審議的專項工作中有代表性或有重點的評價,有所突出罷了。況且這種所謂有代表性、有重點的評價可能全面,但不見得客觀;也許準確,但不一定全面;也許客觀,但不一定準確。最重要,也是最主要、最關(guān)鍵癥結(jié)在于這個反應(yīng)給一府兩院的所謂有代表性或有重點的單個的評價意見的匯總而構(gòu)成的審議意見,并沒有通過人大常委會全體會議表決,沒有通過全體會議表決,根本就沒有產(chǎn)生法律效力的理由和根據(jù)。假如不經(jīng)全體會議表決的審議意見也能產(chǎn)生法律效力,那么人大常委會會議上所審議的議題,只要構(gòu)成文字的審議意見能否都能夠成為具有法律效力的規(guī)范性文件,并且要求一府兩院必須遵守和執(zhí)行,顯然行不通。這是審議意見不具備法律效