我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行情況與發(fā)展對(duì)策

我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行情況與發(fā)展對(duì)策

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)先后經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代的興起和停辦，80年代的恢復(fù)試辦，90年代萎縮低迷和2003年后的迅速發(fā)展這四個(gè)具有明顯特征的時(shí)期。2003年底后的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府引導(dǎo)、財(cái)政支持、經(jīng)營(yíng)主體等諸方面發(fā)生了重大變化，被認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正興起的開始，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的新階段，本文的討論針對(duì)這一階段。一、我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀2004～2009年，中央政府連續(xù)發(fā)了6個(gè)涉農(nóng)1號(hào)文件，其中都有針對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要論述。5年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的成績(jī)顯著：形成了具有明顯特征的六種試點(diǎn)模式；經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體逐漸增多；農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入迅速攀升。（一）形成了六種試點(diǎn)模式新階段，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)模式的理論探討集中在2004～2005年，2006年后各模式的相對(duì)特征在實(shí)踐上基本定格。總體上看，目前國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了上海市的“安信模式”、吉林省的“安華模式”、黑龍江省的“互助制模式”、浙江省的“共保體”模式、四川省的“安盟模式”、江蘇省的“聯(lián)辦共保”模式。雖然各模式的運(yùn)作方法不盡相同，但都具有一個(gè)共同特點(diǎn)，即商業(yè)保險(xiǎn)公司作為經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)各地的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，按照市場(chǎng)要求運(yùn)作，盈虧自負(fù)，各級(jí)政府對(duì)試點(diǎn)險(xiǎn)種給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體逐漸增多2003年以前，國(guó)內(nèi)只有中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)和中華聯(lián)合兩家財(cái)險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2004年以后，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司數(shù)量迅速增加，2005年有7家、2006年有9家、2007年有14家、2009年上半年達(dá)到20家，以全國(guó)性保險(xiǎn)公司和專業(yè)保險(xiǎn)公司組成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)初步形成，以中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司、中華聯(lián)合財(cái)險(xiǎn)股份有限公司、安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司、安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司、陽(yáng)光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司為主體。的經(jīng)營(yíng)格局基本確立。在諸多經(jīng)營(yíng)主體中，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司的農(nóng)保業(yè)務(wù)規(guī)模較大，《中國(guó)保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2004～2008年中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入占全國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入比例分別為42%、22%、26%、51%、51%，5年平均比重為38.2%，在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)中具有重要地位。（三）農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入迅速攀升2004年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)張速度分兩個(gè)階段。2004～2006年，在中央1號(hào)文件的引導(dǎo)下，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)備受多方面關(guān)注，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入分別為3.94億元(-11.7%)、7.68億元(+94.9%)、8.46億元(+10.2%)，保費(fèi)收入有了明顯增加。2006年后，在國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)發(fā)[2006]23號(hào)文件，保監(jiān)會(huì)保監(jiān)發(fā)[2008]22號(hào)文件、保監(jiān)發(fā)[2008]61號(hào)文件、保監(jiān)發(fā)[2008]70號(hào)文件、保監(jiān)發(fā)[2009]56號(hào)文件，財(cái)政部財(cái)金[2008]26號(hào)文件、財(cái)金[2008]27號(hào)文件，以及各省試點(diǎn)方案的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)迅速發(fā)展。2007年和2008年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入迅速增加到52.06億元(+515.4%)、110.7億元(+112.6%)。2009年1～9月，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)簽單保費(fèi)收入120億元(+31%)，保費(fèi)規(guī)模已超過(guò)2008年全年，成為全國(guó)財(cái)險(xiǎn)業(yè)第三大險(xiǎn)種。從國(guó)際上看，農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入規(guī)模已居全球第二、亞洲第一。二、我國(guó)現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的基本特征總結(jié)試點(diǎn)運(yùn)行情況，我國(guó)現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本特征表現(xiàn)為以下五個(gè)方面：（一）政府積極引導(dǎo)與強(qiáng)力推動(dòng)政府積極引導(dǎo)與強(qiáng)力推動(dòng)是新階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本特征之一，對(duì)“政府積極引導(dǎo)與強(qiáng)力推動(dòng)”的認(rèn)識(shí)可從中央1號(hào)文件、保監(jiān)會(huì)與財(cái)政部發(fā)布的辦法和通知、地方政府出臺(tái)的試點(diǎn)方案和暫行辦法三個(gè)層面來(lái)理解。1.中央1號(hào)文件對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方向性引導(dǎo)。自2004年起，中央連續(xù)六個(gè)1號(hào)文件中均對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有過(guò)重要論述。2004～2006年三個(gè)1號(hào)文件是思想導(dǎo)入式文件，促進(jìn)了各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)迅速展開。2007～2009年三個(gè)1號(hào)文件力求解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的具體問(wèn)題，明確了各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼等一些操作性強(qiáng)的政策，這些具體政策促成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模跨越式增長(zhǎng)。2.保監(jiān)會(huì)的《通知》與財(cái)政部的《辦法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策性支持。在中央1號(hào)文件的指引下，中國(guó)保監(jiān)會(huì)和財(cái)政部配合出臺(tái)了一系列的“通知”和“辦法”，主要有：保監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作保障農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的指導(dǎo)意見》的通知（保監(jiān)發(fā)[2008]22號(hào)文件），以及保監(jiān)發(fā)[2008]61號(hào)文件，保監(jiān)發(fā)[2009]56號(hào)文件。財(cái)政部關(guān)于中央財(cái)政保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法的財(cái)金[2008]26號(hào)文件和財(cái)金[2008]27號(hào)文件等。無(wú)論是保監(jiān)會(huì)的“通知”還是財(cái)政部的“辦法”，這在我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展史上都是開創(chuàng)性的，它標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策由“務(wù)虛”轉(zhuǎn)向“務(wù)實(shí)”。3.地方政府的《試點(diǎn)方案》和《暫行辦法》對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的行政性推動(dòng)。自2006年起，各省陸續(xù)出臺(tái)了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具體《試點(diǎn)方案》或《暫行辦法》，在各地省級(jí)文件的推動(dòng)下，市、縣甚至是鎮(zhèn)政府都制定了相應(yīng)的實(shí)施方案，各地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)因而迅速鋪開。在各省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，安徽省的業(yè)務(wù)規(guī)模不僅增長(zhǎng)迅速，而且還成立了國(guó)元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司，聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)也選在了安徽。從中央1號(hào)文件到中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布的“通知”和財(cái)政部出臺(tái)的“辦法”，再到地方各級(jí)政府的實(shí)施與落實(shí)方案，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)分解方案，無(wú)不體現(xiàn)了行政力量在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的直接作用，并且這種推動(dòng)力量滲透了我國(guó)各級(jí)政府。（二）財(cái)政資金高比例補(bǔ)貼保費(fèi)與以前發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的措施不同，2004年啟動(dòng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作得到了中央財(cái)政的支持。2007年4月中央財(cái)政支出10億元在吉林等6個(gè)試點(diǎn)省份進(jìn)行政策性農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，7月支出10億元用于能繁母豬保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼。2008年，財(cái)政部連續(xù)發(fā)文對(duì)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做了制度規(guī)定。財(cái)金[2008]26號(hào)文件規(guī)定，對(duì)于種植業(yè)補(bǔ)貼險(xiǎn)種，中央財(cái)政補(bǔ)貼35%的保費(fèi)。財(cái)金[2008]27號(hào)文件規(guī)定，中央財(cái)政補(bǔ)貼能繁母豬保險(xiǎn)50%的保費(fèi)，補(bǔ)貼奶牛保險(xiǎn)30%的保費(fèi)。2008年保險(xiǎn)公司全部農(nóng)業(yè)原保費(fèi)收入110.7億元，其中來(lái)自中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼60.5億元，也就是說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入的54.7%來(lái)自于中央財(cái)政的補(bǔ)貼。除了中央財(cái)政外，地方財(cái)政也對(duì)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)甚至管理費(fèi)實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)貼，如《北京市政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度方案》（2007年）規(guī)定，市財(cái)政給予參保農(nóng)民50%的保費(fèi)補(bǔ)貼，給予經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司10%的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。綜合各地實(shí)踐，中央財(cái)政補(bǔ)貼加上省市縣補(bǔ)貼，合計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)比例在60%～80%。（三）保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司數(shù)量和其股本結(jié)構(gòu)是反映農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作的重要指標(biāo)。從承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司數(shù)量看，從2003年前的2家增加到目前的20家，其中包括5家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司數(shù)量在迅速增加。公司數(shù)量的增減反映了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)活躍的程度，經(jīng)營(yíng)農(nóng)保業(yè)務(wù)的公司越多，農(nóng)保市場(chǎng)就越活躍。不僅如此，在同一試點(diǎn)地區(qū)一般會(huì)有多個(gè)保險(xiǎn)公司參與試點(diǎn)，提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。從股本結(jié)構(gòu)看，除了中國(guó)財(cái)險(xiǎn)公司等個(gè)別公司屬于國(guó)有控股企業(yè)性質(zhì)外，其他經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司都是非國(guó)有控股企業(yè)，法國(guó)安盟保險(xiǎn)公司成都分公司則是外資企業(yè)，這樣的股本結(jié)構(gòu)決定了保險(xiǎn)公司要按照市場(chǎng)要求經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。（四）農(nóng)戶自愿投?；旧系靡载瀼?002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》第四十六條第二款規(guī)定，“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”。新階段試點(diǎn)中，有的試點(diǎn)地區(qū)還專門下發(fā)通知禁止“強(qiáng)迫農(nóng)民投保，禁止用保費(fèi)抵扣農(nóng)民糧食直補(bǔ)、農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼等惠農(nóng)補(bǔ)貼資金”。可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)行實(shí)踐充分體現(xiàn)了農(nóng)戶自愿投保原則。不過(guò)，依照我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際，有些試點(diǎn)區(qū)域的部分險(xiǎn)種采用了捆綁式銷售或集體投保的做法，如某省小麥種植業(yè)保險(xiǎn)采用了“整村推進(jìn)，落村不落戶”、“村集體墊繳保費(fèi)”等做法，這在一定程度上違背了農(nóng)戶自愿投保原則。（五）各地具體實(shí)施方案存在較大差異從各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施方案看，在試點(diǎn)險(xiǎn)種、風(fēng)險(xiǎn)保額、保費(fèi)率、保費(fèi)補(bǔ)貼、管理費(fèi)補(bǔ)貼等多個(gè)方面差異明顯。以安徽、山東兩省2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案中的相同險(xiǎn)種為例，依據(jù)魯政[2008]42號(hào)文件，安徽省部分試點(diǎn)險(xiǎn)種的保額（保費(fèi)率）是：小麥260元／畝(4%)、玉米240元／畝(5%)、棉花300元／畝(5%)、能繁母豬1000元／頭(6%)、奶牛最高不超過(guò)6000元／頭(8%)。依據(jù)魯政辦發(fā)[2008]61號(hào)文件和魯農(nóng)生字[2009]7號(hào)，山東省試點(diǎn)險(xiǎn)種的保額（保費(fèi)率）是：小麥200元／畝(2.5%)或500元／畝(1.6%)、玉米300元／畝(2%)或400元／畝(2%)、棉花600元／畝(3%)、能繁母豬1000元／頭(6%)。除風(fēng)險(xiǎn)保額和保險(xiǎn)費(fèi)率明顯不同外，兩省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案中保費(fèi)補(bǔ)貼辦法的差異也非常明顯。三、制約新階段政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸自試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在多個(gè)方面都有了長(zhǎng)足發(fā)展。但是，從制度層面看，現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)還面臨不少難題，這些難題能否化解決定了已走出徘徊局面的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否可持續(xù)發(fā)展。（一）保險(xiǎn)公司的盈虧空間與進(jìn)出市場(chǎng)如何調(diào)控由于對(duì)農(nóng)業(yè)保費(fèi)實(shí)施高比例的財(cái)政補(bǔ)貼，再加上地方政府的行政推動(dòng)，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模迅速擴(kuò)張，規(guī)模效益降低了保險(xiǎn)公司的運(yùn)行成本，大數(shù)法則也會(huì)導(dǎo)致較低的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率。事實(shí)上，2004～2008年，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率分別為75.2%、77.43%、69.7%、53.9%、62.3%，總體上呈明顯下降趨勢(shì)，2007年、2008年的農(nóng)業(yè)賠付率更與同期財(cái)險(xiǎn)賠付率(51.2%、60.7%)基本持平，這改變了歷史上農(nóng)險(xiǎn)賠付率長(zhǎng)期高于財(cái)險(xiǎn)賠付率的局面。在諸多有利因素促使下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有可能改變以前“大干大賠、小干小賠、不干不賠”的局面，甚至在當(dāng)年無(wú)重大賠付情況下，保險(xiǎn)公司本年度會(huì)在農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)上產(chǎn)生高利潤(rùn)。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品都是短期產(chǎn)品，如果允許保險(xiǎn)公司自由進(jìn)出該市場(chǎng)，不排除會(huì)引起諸多財(cái)險(xiǎn)公司某年度逐利進(jìn)入該市場(chǎng)，又在某年度因虧損退出該市場(chǎng)的短期博弈的情況。因此，“保險(xiǎn)公司的盈虧空間與進(jìn)出市場(chǎng)如何調(diào)控”的問(wèn)題需在制度層面上有所考慮，防止出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)“忽冷忽熱”的局面。（二）政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的行政力度和財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)力度如何把握政府力量的強(qiáng)力推動(dòng)是現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要特征，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模擴(kuò)張的實(shí)質(zhì)是財(cái)政補(bǔ)貼和行政干預(yù)的結(jié)果。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的定位上，有的地方把發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位于民生工程，并強(qiáng)調(diào)是“高壓線”，標(biāo)準(zhǔn)只能提高不能降低。有的地方把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定位于促進(jìn)農(nóng)民增收的“折子工程”①。在組織機(jī)構(gòu)方面，很多省、市兩級(jí)成立了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣級(jí)成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)辦公室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“三農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)站”，部分村還建立了“三農(nóng)保險(xiǎn)服務(wù)點(diǎn)”。在政績(jī)考核上，有的地方政府把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作列為政績(jī)考核內(nèi)容，因擔(dān)心考核成績(jī)，有些地方出現(xiàn)了村組墊付農(nóng)戶保費(fèi)而提高投保覆蓋面的情況。從徐立東(2009)的調(diào)查看，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)面積，有40%左右的保費(fèi)由村組集體墊付。在財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)力度方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的現(xiàn)行保障水平比較低（直接物化成本），所以相對(duì)的補(bǔ)貼水平比較高，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的合計(jì)比重高達(dá)60%～80%，可以說(shuō)是“農(nóng)民買保險(xiǎn)財(cái)政買單”。另外，面對(duì)大比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成了部分地區(qū)保費(fèi)補(bǔ)貼名至而實(shí)不歸，2008年地方保費(fèi)補(bǔ)貼就有10億多元沒(méi)有到位。借助政府力量固然是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效手段，但令人擔(dān)憂的是，政府力量的強(qiáng)力推動(dòng)會(huì)把“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”變?yōu)椤罢赞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”。這種外力推動(dòng)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求并不是真正的需求，一旦財(cái)政補(bǔ)貼力度減弱，行政干預(yù)力度減弱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的規(guī)模勢(shì)必會(huì)收縮。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中政府干預(yù)力度是否合適直接決定著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。（三）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制如何建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不同于普通的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，具有低概率、突發(fā)性、高損失的特點(diǎn)，它往往導(dǎo)致承保人“十年盈利抵不上一年巨災(zāi)賠付”的情況。2009年8月中旬，山東省部分縣市遭受了大風(fēng)強(qiáng)降雨天氣，大面積的投保玉米遭受全損，由于缺少巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偼緩?，部分承保公司支付的賠償額是當(dāng)年農(nóng)業(yè)保費(fèi)的十倍，這極大影響到了保險(xiǎn)公司在2010年度承保的積極性。因此，如何分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)持續(xù)經(jīng)營(yíng)是一個(gè)重要問(wèn)題。目前，各地正在探索多種形式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制。在北京市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中，保險(xiǎn)公司承擔(dān)當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率160%以下的風(fēng)險(xiǎn)，賠付率在160%～300%區(qū)間的風(fēng)險(xiǎn)由政府購(gòu)買再保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)移，賠付率300%以上的風(fēng)險(xiǎn)由農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金應(yīng)對(duì)。浙江省則采取農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)理賠5倍封頂?shù)淖龇▉?lái)應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)②。從各地的試點(diǎn)看，再保險(xiǎn)、政府財(cái)政和區(qū)域性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金是管理農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)行手段。但是，由于風(fēng)險(xiǎn)難以量化等原因，我國(guó)保險(xiǎn)公司承保的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任難以通過(guò)再保險(xiǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。另外，各地巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的規(guī)模尚不確定，又具有區(qū)域性特點(diǎn)，也不可能從根本上彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的巨災(zāi)損失?？梢?，抓緊建立有效的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展非常重要。（四）缺少法律保障的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)如何能健康發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)沒(méi)有專門出臺(tái)針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法思想散見于《保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》等法律條文中。1993年《農(nóng)業(yè)法》第31條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和扶持對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展”。1995年《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第149條規(guī)定“國(guó)家支持為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。1997年8月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)防洪法》第47條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”；2007年8月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第35條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”。時(shí)至今日，這些法律有的已廢止，有的已被兩次修訂，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法卻始終未被推出。目前，各地開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)所依據(jù)的是有關(guān)部門的紅頭文件，諸多解決問(wèn)題的措施缺乏法律保障，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展受到挑戰(zhàn)。四、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)持續(xù)發(fā)展的對(duì)策如果以中央實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼為標(biāo)志，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只有短短3年時(shí)間。期間，雖然業(yè)務(wù)規(guī)模上升很快，但總體上我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處在試點(diǎn)階段，在政策制定上應(yīng)確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。（一）多途徑建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)難以消化是制約我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題。當(dāng)前應(yīng)建立以農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)為主，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金、共保體為輔的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失分?jǐn)倷C(jī)制。再保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，再保險(xiǎn)手段的發(fā)揮需要建立與之相關(guān)的機(jī)構(gòu)與制度。現(xiàn)階段，我國(guó)可以不成立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，但應(yīng)成立政府支持的國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，并向保險(xiǎn)人提供農(nóng)業(yè)比例再保險(xiǎn)和非比例再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。參照美國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》的做法，保險(xiǎn)人利用比例再保險(xiǎn)分出業(yè)務(wù)后應(yīng)保留一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)（美國(guó)是35%），并可對(duì)自留業(yè)務(wù)進(jìn)行非比例再保險(xiǎn)。如果在再保險(xiǎn)年度內(nèi)，保險(xiǎn)人的凈收益超過(guò)自留凈保費(fèi)一定比例（美國(guó)是17.5%），那么國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司就把超出部分的一部分（美國(guó)是60%）保留在再保險(xiǎn)賬戶中，相反，就把保險(xiǎn)人再保險(xiǎn)賬戶上的余額支付給保險(xiǎn)人。農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)還有兩個(gè)基礎(chǔ)性工作，即準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)損失度量和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)單位劃分。當(dāng)今，我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失度量應(yīng)向標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品發(fā)展。在風(fēng)險(xiǎn)單位的劃分上，依據(jù)極端天氣災(zāi)害損害程度的差異，以及農(nóng)業(yè)投入成本、收入水平、險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)的區(qū)域性差異，我國(guó)應(yīng)以縣為風(fēng)險(xiǎn)單位確定超賠損失，現(xiàn)行實(shí)踐中以省為風(fēng)險(xiǎn)單位的做法不妥。在現(xiàn)有再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中，中再保險(xiǎn)集團(tuán)公司要降低針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的再保險(xiǎn)費(fèi)率，以提高原保公司分保農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。農(nóng)業(yè)（保險(xiǎn)）巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金是國(guó)際上管理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的另一重要手段。我國(guó)可設(shè)立國(guó)家、省兩級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（巨災(zāi)）風(fēng)險(xiǎn)基金，兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)基金的保障側(cè)重點(diǎn)要有所不同。受限于基金規(guī)模，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)（巨災(zāi)）風(fēng)險(xiǎn)基金應(yīng)從洪澇、干旱等專項(xiàng)基金做起，待基金規(guī)模擴(kuò)大后相應(yīng)擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)保障范圍?！肮脖ｓw模式”是我國(guó)現(xiàn)行實(shí)踐中化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種可行性手段。2006年3月，中國(guó)財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合、太平洋產(chǎn)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)等10家成員公司成立了浙江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“共保體”。我國(guó)應(yīng)支持在其他省份建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“共保體”，該手段有助于協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，且不像基金那樣需要?dú)v史準(zhǔn)備。（二）省級(jí)政府積極出臺(tái)《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以調(diào)控地區(qū)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)從目前實(shí)踐來(lái)看，除安徽、浙江、上海、吉林等部分省份外，多數(shù)省份缺少穩(wěn)定性的保障措施，僅靠政府文件推動(dòng)當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)容易造成區(qū)域性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的波折與反復(fù)。在此背景下，地方政府要通過(guò)出臺(tái)適合本省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的地方性條例，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的主體構(gòu)成、政府職能、保險(xiǎn)監(jiān)管、政策支持、巨災(zāi)準(zhǔn)備金提取、理賠糾紛等事項(xiàng)。當(dāng)然，在各省份分散決策、制定條例的同時(shí)，中央應(yīng)盡早出臺(tái)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，以便協(xié)調(diào)、整合全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。（三）政府財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)力度應(yīng)以啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)并維持市場(chǎng)平衡為宜在不考慮財(cái)政實(shí)力的情況下，財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)力度的大小應(yīng)取決于補(bǔ)貼目的。當(dāng)前我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)的首要目的是啟動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，改變供求雙冷局面。從現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼力度看，中央、省、地市、縣四級(jí)財(cái)政承擔(dān)了種植業(yè)保費(fèi)的80%、（中央財(cái)政參與補(bǔ)貼地區(qū)）能繁母豬保險(xiǎn)保費(fèi)的80%、（中央財(cái)政參與補(bǔ)貼地區(qū)）奶牛保險(xiǎn)保費(fèi)的60%。從補(bǔ)貼效果看，在目前低風(fēng)險(xiǎn)保障下保費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)到了預(yù)期目的。不過(guò)，隨著保產(chǎn)量、保收益等高風(fēng)險(xiǎn)保障業(yè)務(wù)的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)業(yè)保費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼比例會(huì)降低，甚至?xí)档?0%，這也是國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)財(cái)政還應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)實(shí)施管理費(fèi)用補(bǔ)貼。無(wú)論是保費(fèi)補(bǔ)貼還是管理費(fèi)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼比例都不是一個(gè)定數(shù)，而是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)均衡后的結(jié)果。現(xiàn)階段，財(cái)政補(bǔ)貼的目的是為了啟動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，所以保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)從高比例開始，先激活保險(xiǎn)需求市場(chǎng)，隨著風(fēng)險(xiǎn)保障程度提高，保費(fèi)補(bǔ)貼比例會(huì)降低，但不要破壞活躍的保險(xiǎn)需求市場(chǎng)。管理費(fèi)用補(bǔ)貼比例可從20%的低比例開始逐漸提高，以培植一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的保險(xiǎn)供給市場(chǎng)。政府財(cái)政實(shí)力是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼能否實(shí)施的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，現(xiàn)行財(cái)政體制下，我國(guó)應(yīng)提高中央、省兩級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼力度，降低市、縣財(cái)政的出資比例。（四）政府通過(guò)“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”和“以惠促?！笔侄胃深A(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)就以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)而言，應(yīng)該在現(xiàn)有基礎(chǔ)上盡可能把政府財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目的各類保險(xiǎn)