廉政風(fēng)險水平測量方法的研究

廉政風(fēng)險水平測量方法的研究

D35：A1008-2204(2013)01-0006-06經(jīng)過幾年的推廣，廉政風(fēng)險管理已經(jīng)傳播到中國很多地區(qū)、部門和單位。廉政風(fēng)險管理對于促進(jìn)中國的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作發(fā)揮了積極的作用，但是，如何科學(xué)、定量地評價廉政風(fēng)險水平卻是一個一直沒有得到很好解決的問題?？梢哉f，科學(xué)測量廉政風(fēng)險水平是決定廉政風(fēng)險管理科學(xué)化程度的一個關(guān)鍵因素。一、廉政風(fēng)險水平的實踐評價方法及其存在的問題廉政風(fēng)險管理由北京市崇文區(qū)②于2007年首創(chuàng)，在得到中央紀(jì)委、監(jiān)察部和國家預(yù)防腐敗局的肯定后，迅速在中國許多地區(qū)、部門和單位推廣開來。廉政風(fēng)險管理實踐從一開始就把風(fēng)險管理(查找風(fēng)險、制定風(fēng)險防控措施等)、質(zhì)量管理中的PDCA循環(huán)③等引入其中，使廉政風(fēng)險管理成為一個持續(xù)改進(jìn)的過程，也帶有不少的科學(xué)化成分。鑒于科學(xué)、量化評定廉政風(fēng)險等級(或水平)對于廉政風(fēng)險管理科學(xué)化的極端重要性，文章主要介紹和討論廉政風(fēng)險管理實踐中的一些相關(guān)做法。崇文區(qū)的首創(chuàng)實踐把廉政風(fēng)險劃分為思想道德風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險三類并查找風(fēng)險點。崇文區(qū)還提出了查找三類風(fēng)險的風(fēng)險點的依據(jù)。如查找制度機(jī)制風(fēng)險點主要依據(jù)本單位承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，重點是涉及人財物管理、行政審批、行政執(zhí)法、重大工程招投標(biāo)等方面的情況，并按照具體工作、工作程序和工作職能等查找可能存在的問題。[1]在查找到風(fēng)險點之后就需評定或確定廉政風(fēng)險等級④。中央紀(jì)委和監(jiān)察部關(guān)于“評定風(fēng)險等級”的具體意見是：根據(jù)權(quán)力的重要程度、自由裁量權(quán)的大小、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度等因素，按照“高”、“中”、“低”三個等級進(jìn)行評定，并經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體審定。對不同等級的廉政風(fēng)險實行分級管理、分級負(fù)責(zé)、責(zé)任到人。⑤北京市在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控管理的意見》中提出的確定廉政風(fēng)險等級的辦法與中央紀(jì)委和監(jiān)察部的意見類似。所不同的是，該意見希望能夠“實現(xiàn)廉政風(fēng)險點動態(tài)管理”。[2]劉淇[3]在北京市深入推進(jìn)廉政風(fēng)險防控管理工作大會上的講話中也講到了查找風(fēng)險點和確定風(fēng)險等級的辦法和要求。他指出，要找準(zhǔn)權(quán)力運行風(fēng)險點，認(rèn)真查找每個部門、單位、崗位在權(quán)力行使、制度機(jī)制、思想道德等方面存在的廉政風(fēng)險點，并依據(jù)權(quán)力的重要性、權(quán)力行使的頻率、腐敗現(xiàn)象發(fā)生的概率及危害程度，對查找的廉政風(fēng)險點評定風(fēng)險等級，實行風(fēng)險等級管理；要突出重點對象，把領(lǐng)導(dǎo)干部特別是掌握人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及人、財、物管理等關(guān)鍵崗位作為重點對象，切實規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的用權(quán)行為。崇文區(qū)以及后來的一些地方、部門和單位在實踐廉政風(fēng)險管理過程中，在查找風(fēng)險點和評定風(fēng)險等級上有一些很好的做法，如走群眾路線。他們廣泛發(fā)動一個單位的領(lǐng)導(dǎo)干部和職工全部主動查找風(fēng)險，參與風(fēng)險管理。這些實際做法，使廉政風(fēng)險管理成為推動群眾性廉政建設(shè)的一個重要抓手。在各地、各部門實際開展的廉政風(fēng)險管理實踐中，所使用的廉政風(fēng)險等級評價方法都差不多，文章中統(tǒng)稱為“實踐評價方法”，其中以北京市的做法最具代表性。采取的方法或評價依據(jù)主要有兩種：一是制度分析的方法，二是腐敗案件發(fā)生的情況。實踐評價方法有兩個基本特點：一是三個風(fēng)險等級的劃分是一種定性評價的方法，而不是定量的評價方法；二是所獲得的風(fēng)險評價結(jié)果是靜態(tài)的，而不是動態(tài)的，并不代表實際發(fā)生了的、真實的風(fēng)險水平。從交通系統(tǒng)和“一把手”方面能更清楚地看出實踐評價方法的這兩個特點及其存在的問題和缺陷。無論是從近些年來全國交通系統(tǒng)官員、“一把手”腐敗案件發(fā)生情況，還是基于權(quán)力等的制度分析，都可以得出交通系統(tǒng)、“一把手”是廉政風(fēng)險點，而且風(fēng)險等級應(yīng)該是最高的。但是，是不是全國的交通系統(tǒng)，所有的“一把手”都是這樣呢?實際的廉政風(fēng)險水平到底是怎樣呢?真的都是高的嗎?事實顯然不是這樣的。在河北省交通廳廳長焦彥龍的領(lǐng)導(dǎo)下，筆者曾對河北交通系統(tǒng)作過一個深入的案例研究，在交通廉政建設(shè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)的、實質(zhì)性的創(chuàng)新，至少是在一定的時期內(nèi)實現(xiàn)了河北交通系統(tǒng)的廉潔。廉潔“一把手”的實例也能夠找出不少。但是，實踐評價方法不加區(qū)分地都給河北交通系統(tǒng)和那些廉潔的“一把手”貼上一個永恒不變的標(biāo)簽：廉政高風(fēng)險點。依照實踐評價方法，廉政風(fēng)險管理將成為不可改進(jìn)的，這和廉政風(fēng)險管理在過程上的持續(xù)改進(jìn)主張是矛盾的，北京市希望的對廉政風(fēng)險點實行“動態(tài)管理”也是不可能做到的。實踐評價方法還帶有另外一些嚴(yán)重缺陷。其中，最為嚴(yán)重是使用腐敗案件來評價廉政風(fēng)險的做法，該做法必然導(dǎo)致測量上的系統(tǒng)誤差且誤差水平難以估計，結(jié)果就是測不準(zhǔn)，同時還把反腐敗部門置于進(jìn)退兩難的境地。這些特點和缺陷表明，實際評價方法在理論上是不科學(xué)的，比理論上的科學(xué)性問題更嚴(yán)重的是其制約著廉政風(fēng)險管理實踐的深入開展。廉政風(fēng)險管理的一個核心思路和基本途徑就是引入質(zhì)量管理的PDCA循環(huán)，通過持續(xù)地改進(jìn)不斷降低廉政風(fēng)險水平，直至把廉政風(fēng)險降低到計劃所設(shè)定的理想水平之下，由此取得反腐敗的成功。PDCA循環(huán)的第一個環(huán)節(jié)就是計劃(plan)，計劃環(huán)節(jié)的一項關(guān)鍵任務(wù)是要設(shè)定廉政風(fēng)險管理(或質(zhì)量管理)的終極目標(biāo)和階段目標(biāo)。沒有定量的、準(zhǔn)確的、實際的、真實的廉政風(fēng)險水平測量，計劃目標(biāo)就不能設(shè)定，計劃環(huán)節(jié)就不能完成。沒有計劃環(huán)節(jié)所設(shè)定的管理目標(biāo)，整個廉政風(fēng)險管理過程(或PDCA循環(huán))就失去了基礎(chǔ)或起點。同樣，由于沒有廉政風(fēng)險水平的科學(xué)測量，PDCA循環(huán)中的檢查(check)環(huán)節(jié)也沒法做，檢查環(huán)節(jié)不能做，進(jìn)一步的處理(或行動，action)也就無從談起?？傊?，由于缺乏科學(xué)的廉政風(fēng)險水平測量，PDCA過程根本就不可能完整地引入廉政風(fēng)險管理實踐，希望它循環(huán)起來或持續(xù)改進(jìn)就更是一件不可能的事情?？疾毂本┦胸S臺區(qū)首創(chuàng)以及后來各地、各部門的廉政風(fēng)險管理實踐，都存在著低水平重復(fù)、不可持續(xù)的情況。究其原兇，關(guān)鍵就是還沒有解決廉政風(fēng)險水平的科學(xué)測量問題。綜上所述，科學(xué)的廉政風(fēng)險水平評價方法不應(yīng)該只是基于分析，而主要應(yīng)該是基于實際的測量，測量出實際的、真實的、具體的、準(zhǔn)確的廉政風(fēng)險水平。該風(fēng)險水平應(yīng)當(dāng)是定量的。只有這樣，才能使廉政風(fēng)險管理真正走向科學(xué)。本質(zhì)上，廉政風(fēng)險水平也就是理論和實務(wù)界一直在研究和試圖測量的腐敗程度(levelofcorruptionordegreeofcorruption)。理論和實務(wù)界已經(jīng)開發(fā)出一些腐敗程度的測量方法。如果能夠測量出一個地方、一個行業(yè)或一類職位，在一定時期的腐敗程度，這就是真實發(fā)生著的廉政風(fēng)險水平。定期地比較該腐敗程度的變化，將可以準(zhǔn)確地評價廉政風(fēng)險管理的實際進(jìn)展和成效。二、傳統(tǒng)的兩大測量方法及其優(yōu)缺點分析國際理論界和實務(wù)界一直關(guān)注腐敗程度的測量，即要測量出腐敗的真實水平。但是，直接測量腐敗的真實水平是一件十分困難的任務(wù)。傳統(tǒng)的測量方法可以劃分為兩大流派，即基于被查處的腐敗案件的客觀測量法和基于民意調(diào)查的主觀測量法。(一)客觀測量法基于被查處的腐敗案件的客觀測量法也被稱為硬數(shù)據(jù)(harddata)測量法，是最直觀、最古老的一種方法。各國民眾很自然地根據(jù)本國執(zhí)法部門、司法機(jī)構(gòu)當(dāng)期查處的腐敗案件的數(shù)量、涉案官員的級別、涉案的金額等來評價本國的腐敗程度。如果說此方法也有優(yōu)點的話，那就是基于腐敗案件。一個行為是不是腐敗，無論是在理論上還是經(jīng)驗上，都會存在或大或小的爭議。查處的腐敗案件是以一國的法律、法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)，又經(jīng)過了嚴(yán)格的法律程序，因此，爭議是比較少的。換言之，基于查處的腐敗案件情況來評價腐敗程度，數(shù)據(jù)是可信的。但該方法的一些嚴(yán)重缺陷也源于基于腐敗案件，主要有以下兩點。第一，該方法的測量結(jié)果存在系統(tǒng)誤差。⑥腐敗是一種秘密犯罪，信息不對稱與發(fā)現(xiàn)難是這種犯罪的主要特征。任何國家都不可能及時查處出所有的腐敗案件。這也就是說，查處出來的腐敗案件水平永遠(yuǎn)低于真實的腐敗水平，而且很難估計兩者之間的誤差。第二，以腐敗案件測量腐敗水平存在邏輯上的悖論。反腐敗機(jī)構(gòu)查處的腐敗案件越多，應(yīng)該意味著“產(chǎn)出”越大，但卻證明了腐敗越嚴(yán)重的“結(jié)果”。透明國際在1996年有關(guān)CPI指數(shù)方法的說明文件中，也指出了基于腐敗案件數(shù)據(jù)的客觀測量法的此種缺陷。⑦因此，如果真以腐敗案件來測量腐敗程度，將會誤導(dǎo)反腐敗工作，使反腐敗機(jī)構(gòu)處于進(jìn)退兩難的困境。也正是因為這個原因以及腐敗問題的政治敏感性，各級政治和政府官員的理性選擇是盡量少查處腐敗案件。也就是說，查處腐敗案件的工作會受到很多人為的干預(yù)，這將使測量腐敗程度的系統(tǒng)誤差更大，而且難以估計誤差大小。因為這些原因，這個方法已經(jīng)基本上被理論界所拋棄，轉(zhuǎn)而尋找其他測量思路和方法，而主觀測量法就是新發(fā)展出來的方法。(二)主觀測量法最具代表性的主觀測量法是透明國際組織發(fā)布的腐敗印象指數(shù)(corruptionperceptionindex，CPI)，國內(nèi)習(xí)慣翻譯為國家清廉指數(shù)。該指數(shù)的數(shù)據(jù)來源種類較多，但大多是基于民意調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)，因此CPI也被稱為是“民意中的民意”(pollofpolls)，很多調(diào)查數(shù)據(jù)都是基于被調(diào)查者個人的總體的、抽象的對于腐敗程度的主觀看法。⑧正因為如此，該指數(shù)被稱為主觀指數(shù)或印象指數(shù)。主觀調(diào)查法可以克服硬數(shù)據(jù)法的一些缺陷，如可以克服系統(tǒng)誤差和測量悖論，這是其優(yōu)點。但缺點也是嚴(yán)重的，如其測量結(jié)果和真實腐敗水平之間的誤差可能是很大的，邏輯上難以估計誤差的具體水平。用社會科學(xué)測量方法上的術(shù)語，就是該測量方法的信度(reliability)比較差，甚至難以通過起碼的信度標(biāo)準(zhǔn)。美國著名的腐敗研究專家MichaelJohnston比較肯定CPI的信度，其根據(jù)正是CPI編制者提供的該指數(shù)各源數(shù)據(jù)之間的較高的相關(guān)性。⑨其實這種表面上較高的相關(guān)性是靠不住的，CPI的源數(shù)據(jù)采用的都是主觀測量法，其缺陷原因是一致的，它們之間有較高的相關(guān)性是完全可能的。透明國際制作CPI的特殊方法也能說明該類方法在信度方面所存在的問題。透明國際在制作某年的CPI指數(shù)時，總是同時使用同一個數(shù)據(jù)源(最近三年的調(diào)查數(shù)據(jù))。這樣做的主要目的是為了避免CPI分?jǐn)?shù)的劇烈波動，使歷年CPI分?jǐn)?shù)更平滑一些，從而避免給人不可靠的印象。這種處理方法實質(zhì)上就是為了掩蓋主觀測量法在信度方面的缺陷。人們憑經(jīng)驗就可以對主觀測量法的信度缺陷做出評判。影響人們主觀印象的因素很多，其中之一就是腐敗案件查處，特別是腐敗大要案查處情況以及媒體對于腐敗案件的報道的影響。在腐敗大要案發(fā)現(xiàn)和查處前后，同一個人在對一國或一個地區(qū)的腐敗程度的評價就完全可能大相徑庭，這將帶來嚴(yán)重的信度問題。總之，使用主觀測量法來測量腐敗程度也是不準(zhǔn)確的。上述分析表明，已有的兩大測量方法雖然都有一些優(yōu)點，但都存在著嚴(yán)重的缺陷，都不能準(zhǔn)確地測量實際的腐敗程度。三、行為測量法及其在廉政風(fēng)險水平測量中的應(yīng)用腐敗的真實水平是不是真的就不能直接測量呢?也不能如此絕對。國際社會在實踐中最新引入的一些方法可以看做是一種近似的直接測量方法。從邏輯上來看，腐敗行為也是可以直接測量的。盡管腐敗是一種秘密交易，局外人和局內(nèi)人存在信息不對稱。但是，第一，腐敗行為確實是真實的行為，而非抽象的概念；第二，腐敗分子不可能生活在真空中，任何腐敗行為總有人知道。不僅從事腐敗交易行為的當(dāng)事人擁有完全的信息，腐敗分子的身邊人也可能知悉其腐敗行為信息。這類試圖直接測量腐敗真實水平的新方法被稱為第三類方法，它們是基于行為，嚴(yán)格地說是基于人們在生活中的真實經(jīng)歷(experience)，因此，也被稱為行為測量法。該方法的邏輯基礎(chǔ)是被抽樣出來的受訪者可能是所有的人，包括政府官員、企業(yè)管理人員、醫(yī)生、教師、工程師、普通公民等。他們對自己親身經(jīng)歷的腐敗行為是擁有完全信息的，對自己從可靠途徑如從家人那里獲得的腐敗行為信息也是比較可靠的。行為測量法或第三類方法的優(yōu)點就是很好地克服了前兩大方法的缺點。部分被受訪者所知悉的腐敗行為或許沒有被及時作為腐敗案件查處出來，甚至永遠(yuǎn)得不到調(diào)查，但是，他們可以通過科學(xué)的問卷調(diào)查把這些信息提供出來。而且只要是真實的經(jīng)歷，而不是總體印象，調(diào)查數(shù)據(jù)的可靠性就能得到保證。香港實際測量結(jié)果的穩(wěn)定性就是該測量法信度較好的一個證明。⑩總之，該行為測量法既可以克服客觀測量法的系統(tǒng)誤差，也可以克服主觀測量方法的信度不佳的問題。由于能夠近似地測量到實際的腐敗程度，因此，它還可以避免客觀測量法帶來的邏輯悖論問題。實際上，行為測量法已經(jīng)在一些最新的測量實踐中采用了。比較有影響的就是中國香港和透明國際全球腐敗趨勢指數(shù)調(diào)查。最早在實踐中引入行為測量法的是中國香港。廉政公署自1992年以來就委托一家專業(yè)調(diào)查研究公司，逐年對香港的反腐敗工作成效進(jìn)行調(diào)查。以2010年為例，調(diào)查在15～64歲居港人士中抽樣訪問了1570人，于2010年10月13日至11月30日進(jìn)行。調(diào)查問卷中有兩類題目很重要。其一是“你或你親友在過去十二個月內(nèi)有否遇過貪污情況?”香港多年普法以及早期的針對性調(diào)查表明，香港居民對于什么是腐敗犯罪有準(zhǔn)確的認(rèn)知。2007年—2010年的調(diào)查中，回答“有”的比例分別是：2.3％，2.6％，2.5％和3.6％。其二是關(guān)于腐敗態(tài)度的調(diào)查，即是否容忍“香港貪污”。0為“完全不可以容忍”，10為“完全可以容忍”。2010年調(diào)查的平均分?jǐn)?shù)分別是1.3。(11)透明國際組織近些年來開始發(fā)布一個新的指數(shù)，即全球腐敗趨勢指數(shù)(GlobalCorruptionBarometer，GCR)。該指數(shù)的原始數(shù)據(jù)是一個大規(guī)模的跨國民意調(diào)查。2010年的GCR在全球86個國家調(diào)查了超過91500人，調(diào)查實施時間是6月1日至9月30日。GCR調(diào)查問卷中有一道和香港調(diào)查類似的題目：在過去12個月中，你或你的家人向下列機(jī)構(gòu)行賄過嗎?(12)列入調(diào)查的組織或部門包括教育系統(tǒng)、司法部門、醫(yī)療服務(wù)、警察和公共服務(wù)等。亞太地區(qū)行賄水平很高的國家有柬埔寨(84％)、印度(54％)和越南(44％)等，中等或低水平的國家或地區(qū)有新加坡(9％)、中國香港(5％)、中國大陸(9％)和中國臺灣(7％)。需要說明的是，該調(diào)查題目所覆蓋的并非全部腐敗行為，也不是所有行賄，而只是行賄中的小賄賂(pettybribery)部分而已。(13)為什么對于部分腐敗的調(diào)查所獲得的比例比對于完全腐敗的調(diào)查所獲得的比例還要高呢?是不是行為調(diào)查也不可靠呢?以中國香港為例，香港2010年調(diào)查的比例是3.6％，而透明國際調(diào)查的比例則是5％。即使存在誤差也不應(yīng)該有如此之大。一個可能的原因是調(diào)查所針對的總體(population)不同。透明國際的調(diào)查總體是成年人(generaladultpopulation)，而香港則是15～64歲居港人士，包括非成年人。這就是說，香港調(diào)查的總體比較大。不同人群遇到腐敗行為的可能性是有差別的，一般來說，未成年人遇到腐敗行為的可能性要小于成年人，普通大眾遇到腐敗的可能性要小于官員甚至商界管理人士等。下文從理論角度集中討論腐敗程度的定義，行為測量方法及其測量到的結(jié)果與腐敗程度測量之間的異同，腐敗程度和廉政風(fēng)險水平之間的異同等關(guān)鍵理論問題。第一，關(guān)于腐敗程度的定義問題。盡管腐敗程度在學(xué)術(shù)界早就是一個專門概念，在實踐測量上也屢屢成為對象，但是，關(guān)于腐敗程度的操作化(operational)定義卻十分缺乏，這與腐敗定義的汗牛充棟形成了巨大的反差。傳統(tǒng)的兩大腐敗測量方法只定義了腐敗，沒有定義腐敗程度。操作化地定義腐敗程度是測量腐敗的第二個條件——第一個條件是定義腐敗。近些年來，有個別專家提出了腐敗程度的操作化定義。如美國AndrewWedeman[5]提出的定義：實際腐敗率(ActualRateofCorruption,ARC)：ARC=CorruptOfficials/TotalOfficials(1)如果國家甲的ARC是10％，而國家乙的ARC是3％，則可以肯定地說甲的腐敗比乙嚴(yán)重。但這個定義還不夠充分，還需要從兩個方面予以補充修正。一是腐敗不應(yīng)該只限于政府官員。眾所周知，在當(dāng)代社會，腐敗可以發(fā)生在政府、企業(yè)以及多個社會領(lǐng)域。正因為如此，透明國際在2000年給出了新的腐敗定義：濫用委托權(quán)力(entrustedpower)謀取私利。在這個新的定義中，委托權(quán)力取代了傳統(tǒng)腐敗定義中的公共權(quán)力，這表明任何代理人(agent)都可能腐敗，而不只是公共官員這一類特殊的代理人。鑒于此，ARC中的分母和分子就不只限于政府官員，而是所有可能腐敗的人員數(shù)和實際腐敗的人員數(shù)。中國香港的調(diào)查針對居住于香港的所有15～64歲的人士，而不論這個年齡段的人士是政府官員，商界人士還是其他的任何人士?？梢钥隙ǖ卣f，這個年齡段的人都有可能腐敗，但并不是說15歲以下和64歲以上的人就不會腐敗，只是可能性很小，可以忽略。二是Wedeman給出的腐敗程度定義只刻畫了腐敗行為的量，而忽視了腐敗行為的質(zhì)或情節(jié)因素。大量的事實告訴人們，同樣是兩個人的腐敗，情節(jié)或危害完全可能有天壤之別。如陳水扁的腐敗和一個普通警察在執(zhí)法過程中所發(fā)生的小腐敗在程度上絕對是不同的。從這個意義上說，腐敗程度的定義是復(fù)雜的，至少還需要刻畫其“質(zhì)”的方面。到底如何來刻畫腐敗行為的質(zhì)呢?廉政風(fēng)險來源于風(fēng)險管理。盡管風(fēng)險的定義有很多，但比較有代表性的是Yates和Stone[6]于1992年提出的風(fēng)險結(jié)構(gòu)三因素模型。他們認(rèn)為，風(fēng)險是由三種因素構(gòu)成的：潛在的損失，損失的大小和潛在損失發(fā)生的不確定性。其實，Yates和Stone的模型只刻畫了風(fēng)險的兩個因素，即風(fēng)險發(fā)生的概率大小(不確定性)和損失的大小。轉(zhuǎn)化成一個操作化的定義即R=p·C(2)式(2)中：R為風(fēng)險(或風(fēng)險程度，或統(tǒng)計意義上的風(fēng)險損失)，p為風(fēng)險發(fā)生的概率，而C為風(fēng)險造成的損失的大小。R，C和p分別相當(dāng)于Yates和Stone三因素模型中的三個因素。腐敗行為的發(fā)生也具有不確定性或概率特征，也必然會造成損失，因此，也可以把腐敗行為看作是一種風(fēng)險。從這個意義上說，把風(fēng)險和風(fēng)險管理理論引入廉政建設(shè)領(lǐng)域是有一定合理性的。Wedeman只定義了腐敗行為發(fā)生的概率，即式(2)中的p。其沒有定義的C正好可以作為一個刻畫腐敗行為的“質(zhì)”或情節(jié)的變量。所謂某個腐敗行為的“質(zhì)”或情節(jié)，可以被統(tǒng)一看成腐敗行為所造成的損失或成本。之所以說陳水扁的腐敗在情節(jié)上比一個普通警察來得嚴(yán)重，主要是因為指陳水扁的腐敗造成的損失要比一個普通警察的腐敗所造成的損失大得多。當(dāng)然，腐敗行為所造成的損失要比一般自然或經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的損失復(fù)雜，一些腐敗損失是可以量化和測量的，而另一些腐敗損失則很難量化和測量。例如：陳水扁貪污了很多金錢，并把大量不義之財轉(zhuǎn)移到海外，使臺灣社會遭受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這部分損失是可以量化和測量的；但他的腐敗還嚴(yán)重地?fù)p害了臺灣民眾對于民主和法治的信任，損害了臺灣政府的公信力，這些政治和誠信損失盡管可以通過一定的方法來進(jìn)行測量，但很難像經(jīng)濟(jì)損失那樣被量化。上述分析表明，可以把風(fēng)險定義套用到腐敗定義上來，如建筑工程領(lǐng)域的腐敗。假定政府在某年里有100項公共工程，發(fā)生腐敗的概率是10％，平均來看，每起腐敗所造成的損失是50萬元?？偟膿p失就是500萬元?？偟膿p失就是建筑工程領(lǐng)域腐敗的程度(R)，腐敗概率是10％(p)，損失的大小是100×50萬元(C)。發(fā)生在其他領(lǐng)域的腐敗也都適用風(fēng)險定義。如政府采購領(lǐng)域的腐敗，干部選拔任用中的腐敗，醫(yī)療系統(tǒng)中的腐敗等。其實，一個國家或社會的總體腐敗程度也可以使用這個定義來描述，一個簡單的辦法就是把發(fā)生在各領(lǐng)域的腐敗加總(∑)。借鑒于風(fēng)險定義的腐敗程度定義比Wedeman的定義更全面和充分，但對于腐敗行為損失的測量將更加困難。因此，迄今為止的測量實踐以及下文有關(guān)實際測量的討論還局限于腐敗發(fā)生概率(p)的測量，即Wedeman定義的實際腐敗率。盡管這樣做只刻畫了腐敗行為的“量”，但只要能測量準(zhǔn)確，也是很有實際意義的。第二，行為測量法及其測量到的結(jié)果與腐敗程度測量的關(guān)系問題。Wedeman給出的腐敗程度定義ACR很簡單，但很難直接測量到，因為很難知道腐敗人員的真實數(shù)字。但這并不是說，就沒有辦法測量ACR。一個近似的直接測量辦法就是行為測量法，正如中國香港和透明國際GCB所做的那樣。類似于ACR是實際腐敗率，可以把中國香港和透明國際測量得到的比例稱為“腐敗接觸率”(EncounteringRateofCorruption，ERC)——即有多大比例的人在一定的時期內(nèi)、在實際生活中能夠真的接觸到腐敗行為。實際腐敗率和腐敗接觸率之間應(yīng)該存在著強(qiáng)因果關(guān)系。只有真實存在腐敗行為，人們才有可能接觸得到，而且腐敗越多，人們接觸到的可能性就越大。定量地來看，如果ACR是0，即人群中沒有腐敗行為，則ERC也是0；如果ACR是100％，即人群中所有人都有腐敗行為，則不論如何抽樣調(diào)查，ERC也是100％。當(dāng)然，這并不是說，在任何的腐敗程度上，實際腐敗率都嚴(yán)格地等于腐敗接觸率。二者在量上是什么關(guān)系，還有待嚴(yán)格的統(tǒng)計證明，或者通過可能的實證研究來驗證。但可以說，以腐敗接觸率來度量實際腐敗率在邏輯上是成立的。換言之，可以通過測量腐敗接觸率來獲得實際腐敗率。這就解決了通過傳統(tǒng)方法難以直接測量實際腐敗率的問題。第三，關(guān)于腐敗程度和廉政風(fēng)險水平的關(guān)系問題。廉政風(fēng)險水平主要關(guān)注腐敗發(fā)生的可能性，而腐敗程度，特別是ACR是具體描述這種可能性的一個量化指標(biāo)。以當(dāng)期的ACR來反映這個時期腐敗發(fā)生的可能性，是比較可靠的。因為腐敗行為的發(fā)生具有一定的穩(wěn)定性，不可能突變。即使有突變，也需要一段時間。從這個意義上說，筆者認(rèn)為腐敗程度和廉政風(fēng)險水平是一樣的。借鑒透明國際組織以及中國香港地區(qū)的最新測量實踐，并在上述理論分析的基礎(chǔ)上，對于廉政風(fēng)險管理實踐中的廉政風(fēng)險水平的科學(xué)、定量測評提出以下幾點建議：第一，建議每年進(jìn)行一次腐敗程度測評，通過逐年比較來評估廉政風(fēng)險管理的實際進(jìn)展和成效。第二，借鑒透明國際和中國香港的重要實踐，采取基于行為的測評方法。借鑒他們的經(jīng)驗，開發(fā)中國版本的行為測評問卷，主要測評被調(diào)查人的經(jīng)歷，同時也需納入針對態(tài)度的調(diào)查。第三，建議主要調(diào)查題目、總體與抽樣方法以及調(diào)查時間都盡量與香港保持一致，這樣就可以與香港的調(diào)查進(jìn)行橫向比較。如果可以把香港當(dāng)作一個標(biāo)桿(benchmark)，這種橫向比較的意義就更加重要。第四，通過細(xì)化的調(diào)查題目(item)設(shè)計，實現(xiàn)在不同地方、不同領(lǐng)域乃至不同崗位之間進(jìn)行比較。這樣不僅有利于確定工作的重點，有利于對全局工作的指導(dǎo)，也有利于評價和指導(dǎo)不同地區(qū)和領(lǐng)域的工作。第五，鑒于腐敗行為的復(fù)雜性，不僅需要從頻度或范圍角度去評判，也需要從情節(jié)或性質(zhì)角度去評判。透明國際和中國香港的測評實踐都只關(guān)注前者，可以在后者進(jìn)行一些創(chuàng)新，這在操作上并不復(fù)雜，增加相應(yīng)的調(diào)查題目就可以做到。注釋：①在中國的反腐敗創(chuàng)新實踐中，多使用的概念是“廉政風(fēng)險防控”、“廉政風(fēng)險防控管理”或“廉政風(fēng)險防范管理”。相對于第一個概念，后兩者中的“防控”、“防范”和“管理”更有重復(fù)或累贅的問題。其實，使用“廉政風(fēng)險管理”更為簡明，既表明其源于風(fēng)險管理，又區(qū)別于一般的風(fēng)險管理，含義和“廉政風(fēng)險防控”等是完全一樣的。因此，文章中統(tǒng)一使用“廉政風(fēng)險管理”概念。②在后來的北京市行政區(qū)劃改革中，崇文區(qū)已和原東城區(qū)合并，組成新的東城區(qū)。③質(zhì)量管理中的PDCA循環(huán)由著名的質(zhì)量管理專家戴明(WEdwardsDeming，1900—1993)首先提出，PDCA分別是管理過程模型中四個環(huán)節(jié)的英文單詞Plan(計劃)、Do(執(zhí)行)、Check(檢查)和Action(處理)的首字母。④實踐部門所使用的“廉政風(fēng)險等級”和文章中使用的“廉政風(fēng)險水平”是一個概念。廉政風(fēng)險水平并沒有被嚴(yán)格定義。廉政風(fēng)險管理源于一般風(fēng)險管理(riskmanagement)，可以根據(jù)風(fēng)險管理中的風(fēng)險定義來定義廉政風(fēng)險。在風(fēng)險管理中，風(fēng)險(risk)通常是指一個不確定性事件的發(fā)生所帶來的損失的大小以及這種損失發(fā)生的可能性(概率)的大小。也就是說，刻畫風(fēng)險的大小有兩個要素，一個是損失，一個是概率。廉政風(fēng)險水平中的風(fēng)險當(dāng)然同時關(guān)注損失和概率兩個要素，但更關(guān)注概率大小，因此，筆者把廉政風(fēng)險水平定義為發(fā)生腐敗行為的可能性的大小。⑤詳見中央紀(jì)委和監(jiān)察部的《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》，中紀(jì)發(fā)[2011]42號，指導(dǎo)意見第6條。⑥透明國際在國家清廉指數(shù)(CPI)調(diào)查方法說明中，