淺析平衡計分卡與政府績效評估

淺析平衡計分卡與政府績效評估【摘要】20世紀80年代以來，政府績效評估越來越受到公共管理界人士的關注。90年代產(chǎn)生于美國的平衡計分卡首先做為企業(yè)績效評估的一種有效工具，從財務、顧客服務、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習和成長四個層面對企業(yè)的績效進行了有效的評估，極大地促進了企業(yè)的發(fā)展。對于政府部門來說，根據(jù)自身的特點和實際，將平衡計分卡進行適當?shù)男拚?，構建出適合于政府績效評估的框架體系，將會極大地提高政府績效評估的質(zhì)量，促進政府績效評估事業(yè)的發(fā)展，全面提高政府的執(zhí)政能力建設。

【關鍵詞】平衡計分卡；政府績效評估；模型

誕生于20世紀90年代初的平衡計分卡理論，以其理論的完備性和被應用的廣泛性被管理界公認為是本世紀最為全面和科學的管理理論之一。平衡計分卡是由美國哈佛商學院的教授羅伯特.S.卡普蘭和諾蘭諾頓研究所的首席執(zhí)行官戴維.P.普頓共同提出的，是一種績效評估和管理的工具。自提出以來，普遍應用于西方企業(yè)界的績效評估，并取得了巨大的成功。鑒于平衡計分卡在企業(yè)績效評估中的成功運用，對其作適當?shù)男拚c完善，同樣適用于非營利事業(yè)機關，尤其是政府機關。在政府績效評估中采用平衡計分卡這一系統(tǒng)，更有利于我國政府貫徹科學發(fā)展觀及構建和諧社會的偉大實踐，提高為社會服務的績效，全面促進政府執(zhí)政能力的改進。

一、平衡計分卡

平衡計分卡的提出

平衡計分卡，是在美國諾蘭諾頓研究所的研究課題“衡量組織的未來績效”中提出的，此項課題的帶頭人是美國哈佛商學院的教授羅伯特.S.卡普蘭和諾蘭諾頓研究所的首席執(zhí)行官戴維.P.諾頓，他們經(jīng)過為期一年的研究和討論，提出了一整套用于企業(yè)績效評估的理論，此理論一改過去企業(yè)績效評估只單純以財務指標體系為主的評估方法，又加入了完善的非財務指標體系，從而形成了財務與非財務指標體系并駕齊驅(qū)的完整績效評估理論。1992年，卡普蘭和諾頓在《哈佛商業(yè)評論》雜志上發(fā)表了他們的第一篇平衡計分卡的論文《平衡計分卡——績效驅(qū)動指標》，首次提出了平衡計分卡的概念。接著，他們又在《在實踐中運用平衡計分卡》和《運用平衡計分卡作為戰(zhàn)略管理系統(tǒng)》上對此理論進行了不斷的完善，直到《平衡計分卡：一種革命性的評估和管理系統(tǒng)》和《戰(zhàn)略中心型組織》的出版，平衡計分卡已發(fā)展為一套十分完備且適用性強的理論。

平衡計分卡的一般模型

平衡計分卡是從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，將企業(yè)及其內(nèi)部各部門的任務和決策轉(zhuǎn)化為多樣的、相互聯(lián)系的目標，然后再把目標分解成由財務狀況、顧客服務、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習和成長在內(nèi)的多項指標組成的多元素績效評估系統(tǒng)。。

1．財務方面。企業(yè)作為營利性機構，財務方面的指標是用來衡量企業(yè)的戰(zhàn)略是否為改善最終的經(jīng)營成果作出貢獻的，是其他三個方面的出發(fā)點和落腳點，企業(yè)在顧客服務方面，內(nèi)部經(jīng)營過程方面，學習和成長方面所進行的一系列的努力都是為了增加企業(yè)利潤，實現(xiàn)財務目標。這一方面的目標是為了解決“股東如何看待我們”這一問題的，具體指標由企業(yè)利潤、投資回報率、銷售增長率和經(jīng)濟增加值等。

2．顧客服務方面。隨著市場競爭的日益加劇，爭得顧客即是爭得了市場份額。顧客服務方面的具體指標設置有顧客滿意度，獲取新顧客的能力、挽留老客戶的能力、顧客的獲利能力以及市場份額等，是為了解決“顧客如何看待我們”這一類問題的。

3．內(nèi)部經(jīng)營過程方面。所謂內(nèi)部經(jīng)營過程，就是企業(yè)制造并銷售產(chǎn)品以及最后提供售后服務滿足顧客需求的一系列活動。在這一流程中，企業(yè)應善于發(fā)現(xiàn)自己的優(yōu)勢或不足，抓住那些對顧客滿意度影響較大的組織或業(yè)務流程，強化優(yōu)勢，彌補不足，建立起高效率和高質(zhì)量的組織和流程，以契合顧客對企業(yè)的要求，

設置包括三個方面：創(chuàng)新指標，從新產(chǎn)品研究開發(fā)成功率、新產(chǎn)品開發(fā)所用時間、比其他企業(yè)率先推出新產(chǎn)品的比例等方面來衡量；運營指標，對此方面企業(yè)一改過去單純以成本為主的衡量方法，將衡量指標擴展為三個，即時間、質(zhì)量、成本。時間的具體衡量指標為產(chǎn)品生產(chǎn)時間和經(jīng)營周轉(zhuǎn)時間，質(zhì)量側重于產(chǎn)品的合格率、次品率以及返工率等，成本則從生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務所耗費的時間和原材料、勞力等指標方面進行衡量；售后服務指標，這主要是衡量企業(yè)售出產(chǎn)品或服務后，給顧客提供服務的質(zhì)量，主要衡量指標有企業(yè)對產(chǎn)品故障的反應時間和處理時間、售后服務的一次成功率等。這一方面解決的是“我們的優(yōu)勢是什么”這一類問題。

4．學習和成長方面。為了彌補企業(yè)現(xiàn)有的生產(chǎn)能力與達到企業(yè)目標所要求的生產(chǎn)能力之間的差距，企業(yè)要不斷地學習，以改善內(nèi)部經(jīng)營，為實現(xiàn)長期目標提供保障。企業(yè)的學習和成長主要體現(xiàn)在人才、信息系統(tǒng)和組織程序三個方面。人才方面的衡量指標主要是員工滿意度、穩(wěn)定性等；信息系統(tǒng)方面則要求信息傳達要及時、準確、有價值等；在組織程序方面，衡量指標為員工所提建議的數(shù)量、所采納建議的數(shù)量、個人和部門之間的協(xié)作程度等。平衡計分卡運用這些指標，就能夠?qū)ζ髽I(yè)的長期發(fā)展能力或創(chuàng)造未來價值的能力加以系統(tǒng)的評估，這方面解決的是“我們是否能繼續(xù)提高并創(chuàng)造價值”這一類問題。

平衡計分卡以發(fā)展戰(zhàn)略和長遠目標為核心，將企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和長遠目標分解為對企業(yè)長遠發(fā)展有重要意義的四個方面，克服了傳統(tǒng)的單純基于財務指標評估體系的缺陷。在這四個方面中，財務評價是最終目的，顧客評價是關鍵，內(nèi)部經(jīng)營過程是重點，學習與成長評價是核心。

二、平衡計分卡在政府績效評估中的運用

隨著經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟的到來，各國都在進行著一場影響深遠的重塑政府改革，而對政府績效的關注則成為這場改革中的關鍵之處。如何更有效地對政府績效進行評估成為了各國政府急需解決的難題，鑒于平衡計分卡在企業(yè)績效評估中的成功運用，結合政府部門自身的實際和特點，將其進行必要的修正和整合，創(chuàng)建一套平衡計分卡式政府績效評估模型，將會極大地提高政府績效評估的質(zhì)量，促進政府績效評估事業(yè)的發(fā)展。

平衡計分卡自身的特點，決定了其可以作為政府績效評估的工具

1．平衡計分卡關注“平衡”，與政府的業(yè)績評估理念相契合。平衡計分卡基于“平衡”的理念，對于企業(yè)績效的衡量并不局限在財務指標上，又加入了非財務指標體系，更加注重了企業(yè)在未來的發(fā)展能力。政府績效評估在科學發(fā)展觀和正確政績觀的指導下，也關注“平衡”，即短期政績與長遠政績，發(fā)展與穩(wěn)定等之間的平衡。兩者評估理念的契合，決定了可以將平衡計分卡引入到政府績效評估中。

2．平衡計分卡將戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)化為績效評估指標，有利于促進政府績效評估。平衡計分卡將總戰(zhàn)略目標分解為四個方面的衡量指標，每個衡量指標又分別包括不同的具體指標，在戰(zhàn)略實施中通過對具體指標的控制與衡量，以促使組織績效的提高。政府部門可以采納這種方法，在戰(zhàn)略制定和實施的同時進行績效評估，既有利于政府績效評估的順利進行，又有利于政府進行戰(zhàn)略管理。

3．平衡計分卡定量為主、定性為輔、兩者結合的評估途徑，迎合了政府的績效評估方法。平衡計分卡在財務方面進行定量的評估，在非財務指標方面則定性與定量相結合，使評估過程變得既清晰又較易操作。政府部門績效評估是定性評估與定量評估的綜合運用，將此科學算法引入到政府部門，給政府提供一種定量分析的途徑，將極大地促進政府評估事業(yè)的發(fā)展。

政府績效評估平衡計分卡模型

將適用于企業(yè)的績效評估工具平衡計分卡進行必要的修正，根據(jù)政府部門的內(nèi)在屬性和自身績效評估的特殊要求來構建科學的政府績效評估模型，可幫助政府建立一個全新的績效評估系統(tǒng)。此模型也包括四個層面：

1．財務方面。企業(yè)所采用的指標是為其盈利服務的，而政府作為非盈利性組織，可以將指標設置成政府成本，包括非財務指標和財務指標。非財務指標為政治成本，即政府如何提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品來滿足群眾即顧客日益增長的需求，以此來獲得群眾對政府的支持和信任，支持率高，信任度廣，就說明政府以較少的成本獲得了較大的收益。財務指標為經(jīng)濟成本，即政府的行政行為所消耗的一切經(jīng)濟支出。政府應該以最低的成本或最高的效率來為群眾提供高質(zhì)量的服務，以此來達到“節(jié)流”的目的。主要衡量指標有行政成本降低率、預算節(jié)約率等。

2．顧客方面。政府的顧客分為兩部分，即政府所服務的公眾和與政府有業(yè)務往來的個人或組織。對政府所服務的公眾而言，政府應盡量滿足他們的需求，改善他們的生活環(huán)境，提高他們的生活水平，充實他們的物質(zhì)和精神生活，以此來獲取公眾對政府的滿意。主要衡量指標有公眾需求滿意度、對政府的支持率、公共安全感等。與政府有業(yè)務往來的個人和組織包括各類投資者和企業(yè)，他們的投資對當?shù)氐陌l(fā)展起著積極的推動作用。加強與投資者和企業(yè)的長期合作，可以為政府爭取到更多的資金支持，從而確保政府各項行政事務的有效開展。所以政府必須通過“顧客”的反饋信息來了解外部環(huán)境的動態(tài)因素和發(fā)展情況，了解外部環(huán)境對政府行為的要求，從質(zhì)量、服務、成本三方面關注顧客的需求和滿意度。相應的指標設置有客戶滿意度、客戶印象、新客戶需求、客戶盈利能力和合同履行的準時率等。

3．內(nèi)部流程方面。改善政府的內(nèi)部流程必能提高政府所提供的產(chǎn)品和服務質(zhì)量，高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務才能最大限度地滿足公眾的需求，增加公眾對政府的滿意度和信任度，因此，政府的內(nèi)部流程是建立在關注客戶滿意度和政府財務目標完成基礎上的具有重大影響力的流程。政府的內(nèi)部流程既包括那些能滿足顧客需求并最終實現(xiàn)使命的流程，又包括政府的內(nèi)部管理流程。政府可從公眾中廣泛搜集信息和反饋意見，并結合本地區(qū)的實際情況，制定出能夠吸引顧客，滿足顧客需求的政策，同時根據(jù)內(nèi)、外環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，在不斷的創(chuàng)新中為顧客謀福利。政府的內(nèi)部流程衡量指標同企業(yè)一樣，也包括三個方面，即創(chuàng)新指標、運營指標與售后服務指標。創(chuàng)新指標的具體設置為新政策推出率、新政策取得效果率等，運營指標可以從政策醞釀和實施所用時間、政策推行成功率和失敗率、政策實施所消耗的人力和物力等方面進行衡量，售后服務指標的具體設置則為公眾上訪率、對公眾上訪的反應時間和處理時間等。

4．學習和成長方面。我國政府肩負著貫徹科學發(fā)展觀和構建和諧社會的重任，所以政府必須加強學習能力和提高應對變化的能力，以提高自己的執(zhí)政能力。從人員方面看，政府要不斷地加強對成員的培訓，同時以一些激勵性措施來調(diào)動成員的積極性與創(chuàng)新性，從而為企業(yè)發(fā)展不斷注入新的活力，具體指標為成員培訓率、人均培訓時間、成員滿意度、成員的穩(wěn)定性與創(chuàng)新性等；在信息方面，政府不但要及時地從其所服務的公眾中了解信息，同時還要在內(nèi)部人員中互相溝通，從信息交流中不斷學習與成長；在政府組織程序方面，政府要時刻聽取成員意見，對于有價值的意見要予以采納，以及時地彌補組織程序所存在的不足。根據(jù)設置的四個方面的衡量指標，我們可以設計出基于平衡計分卡的政府績效評估模型。

三、在政府績效評估中需要注意的問題

平衡計分卡自問世以來，就被國外大部分知名企業(yè)所采用并取得了巨大的成功。但將其進行修正和整合運用于政府績效評估中的例子并不是很多，只是在西方少數(shù)國家政府中有所運用，尤其在我國還尚未開展。如今在謀求可持續(xù)發(fā)展和建立和諧社會的形勢要求下，我國更應快速提高政府工作績效，加快政府執(zhí)政能力的建設。所以我國政府績效評估應考慮引進平衡計分卡這一工具。在參考企業(yè)以及國外政府部門在平衡計分卡應用上的一些經(jīng)驗的同時，還應該考慮到將平衡計分卡引入到政府績效評估中需要注意的問題。

不能照搬企業(yè)的具體模式，應當根據(jù)政府部門的特點，對其進行必要的修正與整合

平衡計分卡最初是在企業(yè)中推廣應用的，已經(jīng)形成了較為完善的模型結構，各種衡量指標的設置都是基于企業(yè)的贏利性這一根本屬性的，而政府作為非營利組織，其根本目標與企業(yè)的截然不同，所以應當根據(jù)政府部門的屬性特點，來設置各個層面的衡量指標。

各地區(qū)一定要根據(jù)自身實際與特點來引入平衡計分卡

要通過詳細的調(diào)查，收集政府工作的各種相關信息資料，對政府工作的內(nèi)外部環(huán)境和條件以及現(xiàn)狀進行全面而深入的分析，掌握本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的具體而充實的情況，明確本地區(qū)現(xiàn)有的發(fā)展水平、所處的發(fā)展階段以及所具備的發(fā)展條件。只有在此基礎上，才能進一步設計出適合本地區(qū)發(fā)展的政府戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略目標以及績效評估指標體系等。

根據(jù)政府內(nèi)外環(huán)境變化以及不同的發(fā)展階段，適時地調(diào)整平衡計分卡

政府平衡計分卡確立以后并不是一成不變的，在實際的實施過程中，可能會出現(xiàn)與政府的內(nèi)外環(huán)境或不同的發(fā)展階段不太適應的情況，這時政府要及時地做出反應并對其進行必要的修正和調(diào)整。

政府要努力塑造一種利于平衡計分卡實施的組織文化

在政府中引入平衡計分卡，將建立全新的公務人員評價標準，新型的評估方法沖擊著以往的舊體制，要求政府要建立一種新型的組織文化來適應這種變化。對政府人員學習的強調(diào)、對顧客指標的重視以及對組織流程的重新設計，都是政府新型文化的努力方向。在塑造新型組織文化的過程中，政府應明確界定自己的顧客群體，倡導“顧客導向”與積極回應顧客多樣化服務需求的理念；應注重團隊合作與人員學習，使各部門互通有無，加強合作，彼此學習，同時盡量為公務人員建立各種有利于其學習和發(fā)展的條件。

在績效評估中應注意引入人員激勵機制

政府要時刻采用激勵性措施，以促使個人提高自身的知識水平和能力建設，不斷學習、不斷創(chuàng)新，以更大的熱情投入到工作中，提高政府工作績效。

四、結論

新時期黨和政府提出了可持續(xù)發(fā)展和建設和諧社會的新要求，我國政府更應積極嘗試利用平衡計分卡理論來建立更為有效的政府績效評估機制，以提升我國各級政府的治理能力。在引入平衡計分卡的過程中，我國政府要細心學習此體系中的“平衡”理念，在技術層面上更要積極主動地學習新的評估技術，在科學發(fā)展觀和正確政績觀的指導下，建立合理、完善的平衡計分卡式政府績效評估體系，以促進政府執(zhí)政能力的提高，加快和諧社會的構建步伐。

參考文獻

[1]KAPLANRS,