危機(jī)管理中信息公開的爭(zhēng)議

危機(jī)管理中信息公開的爭(zhēng)議

所謂公共危機(jī)，“是由某些無法預(yù)測(cè)的因素誘發(fā)產(chǎn)生的，在較大程度上和較大范圍內(nèi)嚴(yán)重影響社會(huì)正常秩序與運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的正常運(yùn)作，對(duì)公共安全、公共利益形成重大威脅，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等造成嚴(yán)重?fù)p害的緊急事件”[1]。根據(jù)動(dòng)因的不同，公共危機(jī)主要分為三大類：一是自然災(zāi)害；二是人為因素引起的突發(fā)性事件；三是由社會(huì)沖突行為導(dǎo)致的社會(huì)混亂。公共危機(jī)管理中的政府信息公開，是指當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生以后，作為公共管理主體的政府通過各種方式公布事件的真實(shí)情況及其應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管理措施，允許公眾通過查詢、下載、收聽、觀看等方式，依法享用政府部門在履行其職責(zé)過程中制作或獲取的以一定形式記錄和保存的信息。目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性、多樣性和復(fù)雜性等特點(diǎn)。與此相伴，公共危機(jī)管理也逐步成為各級(jí)政府和公眾不可回避的話題，而政府信息公開則是公共危機(jī)管理中的重要一環(huán)。

一、公共危機(jī)管理中政府信息公開的必要性

對(duì)于公共危機(jī)而言，政府是公共危機(jī)管理和決策的主體。“在當(dāng)今通信技術(shù)日益發(fā)達(dá)的情況下，信息傳播途徑更加多樣，傳播速度也更加快捷，在突發(fā)事件發(fā)生過程中，人們會(huì)接觸到各式各類的難以甄別的最新消息，各種謠言相伴而來并迅速傳播”[2]。謠言的產(chǎn)生盡管原因眾多，但政府信息公開不及時(shí)是不可忽視的因素。在公共危機(jī)發(fā)生以后，及時(shí)有效的政府信息公開顯得非常必要。

政府信息公開是網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的必然選擇現(xiàn)代信息通信技術(shù)的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)的普及，使信息來源的渠道日趨多元化，信息傳播速度越來越快。信息化時(shí)代，不僅政府面臨著喪失危機(jī)事件信息發(fā)布主動(dòng)權(quán)的挑戰(zhàn)，而且主流媒體也面臨著眾多信息傳播渠道的威脅[3]。面對(duì)這種情況，如果政府仍然未能建立主流媒體的制度化參與途徑，力圖消除公共危機(jī)管理中信息公開不及時(shí)、不全面、不客觀的問題，不僅媒體的作用無法得到有效的發(fā)揮，更為嚴(yán)重的是可能對(duì)公共危機(jī)管理造成消極的影響。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，政府隱瞞信息的努力常常是徒勞無功的。

政府信息公開是政治民主化的迫切要求公民參與是政治民主化的核心要素，而信息公開是公民進(jìn)行有效政治參與的必備條件?！罢畔⒐_被認(rèn)為是現(xiàn)代政治文明的一個(gè)重要標(biāo)志，其目的是保障公民對(duì)公共信息的知情權(quán)和對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)”[4]。政府在公共危機(jī)管理中居于核心地位，但不是唯一的主體。公共危機(jī)的化解同時(shí)需要社會(huì)力量的廣泛參與，這既是應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要，也是民主治理理念的體現(xiàn)。只有將公共危機(jī)的發(fā)生、發(fā)展?fàn)顩r以及政府的應(yīng)對(duì)措施及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地公開，才有助于公眾對(duì)危機(jī)管理的參與，從而推動(dòng)民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

政府信息公開是由公共危機(jī)自身特點(diǎn)所決定的公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、擴(kuò)散性、危害性和多變性等特征。由于危機(jī)事件往往是事先無法預(yù)見的，因此特別容易引發(fā)社會(huì)民眾的關(guān)注和議論。而且，危機(jī)事件對(duì)民眾心理影響的持續(xù)時(shí)間會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于危機(jī)事件本身的存在時(shí)間。鑒于此，如果政府對(duì)一些重大危機(jī)事件少報(bào)或不報(bào)甚至封鎖消息，其結(jié)果便是“小道消息”盛行，反而會(huì)引起更大的混亂，使局面變得難以控制。因此，只有在公共危機(jī)管理過程中建立全面、準(zhǔn)確、及時(shí)、權(quán)威的信息發(fā)布機(jī)制，實(shí)現(xiàn)報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多元媒體對(duì)公共危機(jī)管理的積極參與，才有助于公共危機(jī)事件的平息和化解。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理中政府信息公開的障礙

近年來頻發(fā)的公共危機(jī)事件使政府對(duì)公共危機(jī)中信息公開的重要性有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》的實(shí)施、政府新聞發(fā)言人制度的建立等都體現(xiàn)了我國(guó)在政府信息公開方面所取得的進(jìn)步。但不可忽視的是，在公共危機(jī)事件頻發(fā)的今天，政府信息公開仍存在諸多的障礙。

認(rèn)知障礙

受我國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響，一些政府部門和官員把信息當(dāng)成自己的“特權(quán)”，既不愿主動(dòng)公開信息，也不愿應(yīng)公民、法人的請(qǐng)求被動(dòng)提供。我國(guó)政府在處理危機(jī)時(shí)，常常抱著一種“先保密，再伺機(jī)處理”的態(tài)度。這種固有思維源于傳統(tǒng)的官本位心理，即政府唯有對(duì)下級(jí)和民眾采取“模糊”戰(zhàn)略，才能把握信息的主動(dòng)權(quán)和支配權(quán)，而信息的透明會(huì)對(duì)自身的權(quán)威地位形成威脅。在這種思想的指導(dǎo)下，很多官員擔(dān)心在形勢(shì)不明朗的情況下公開信息會(huì)使危機(jī)的影響范圍擴(kuò)大，認(rèn)為透明度越高社會(huì)越不穩(wěn)定，若處理不慎，便會(huì)有丟掉“烏紗帽”的危險(xiǎn)。于是，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府試圖將險(xiǎn)情保密，以便在秘密的狀態(tài)下將大事化小，小事化了。殊不知在信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)的今天，對(duì)一些重大危機(jī)事件少報(bào)或不報(bào)甚至封鎖消息，其結(jié)果必然是流言、謠言滿天飛，反而會(huì)引起更大的混亂，使局面變得難以控制。

制度障礙

從目前來看，我國(guó)政府信息公開方面的制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，其原因在于缺乏保障政府信息公開的基本法律規(guī)定，比如政府信息公開法、政府信息資源管理法等。雖然2008年出臺(tái)和實(shí)施了《政府信息公開條例》，但立法層次較低，約束力不強(qiáng)。關(guān)于危機(jī)狀態(tài)下信息公開的法律法規(guī)建設(shè)更是滯后，沒有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，缺乏針對(duì)危機(jī)事件的特定的程序規(guī)范，無法對(duì)危機(jī)狀態(tài)下的權(quán)力濫用行為進(jìn)行有效監(jiān)督等等。這導(dǎo)致了某些行政部門過度行使危機(jī)狀態(tài)下的緊急權(quán)力，甚至在危機(jī)狀態(tài)下采取壓制、不公開的態(tài)度，對(duì)危機(jī)事件的處理造成消極的影響。

管理障礙

在公共危機(jī)管理中，我國(guó)缺乏獨(dú)立的信息機(jī)構(gòu)和有效的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)政府危機(jī)管理，主要依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)和完善的制度安排。由于缺乏有效的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制，跨部門協(xié)調(diào)能力明顯不足，導(dǎo)致了危機(jī)管理中的被動(dòng)與滯后。而且，在公共危機(jī)管理中，我國(guó)傳統(tǒng)的政府信息公開形式限制了政府信息公開的效果。危機(jī)事件信息公開的種類和效率直接關(guān)系到公民獲取信息的能力和便捷程度，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。如果用單位簡(jiǎn)報(bào)或公告的方式公開本來需要整個(gè)社會(huì)都知曉的信息，便無法起到應(yīng)有的作用。

三、公共危機(jī)管理中政府信息公開的途徑

信息公開是民主政治發(fā)展的必然要求。從公共危機(jī)的視角進(jìn)行分析，政府信息公開應(yīng)做好以下方面的工作。

加強(qiáng)政府信息公開和公共危機(jī)管理的制度建設(shè)

政府信息公開工作的落實(shí)和完善僅靠政府部門的自我約束是不可能實(shí)現(xiàn)的。只有建立完善的制度框架，才能從根本上保障政府信息公開的推行。只有以法律法規(guī)為依據(jù)，才能對(duì)那些濫用權(quán)力、壟斷信息、欺騙民眾的政府人員追究責(zé)任。建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法是發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的通行做法。但在我國(guó)，法律體系的不健全導(dǎo)致了危機(jī)管理中職責(zé)不清、程序混亂等問題的出現(xiàn)。雖然在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也規(guī)定了國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但應(yīng)急預(yù)案與法律相比，其法律效力相對(duì)較低，而且可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，我國(guó)針對(duì)政府信息公開的制度性規(guī)范也處于低層次探索和實(shí)踐階段。因此，緊急狀態(tài)法及配套法律制度的出臺(tái)和《政府信息公開條例》的進(jìn)一步完善和法律化是目前制度建設(shè)的重點(diǎn)。

優(yōu)化公共危機(jī)信息管理機(jī)構(gòu)

優(yōu)化公共危機(jī)信息管理機(jī)構(gòu)是發(fā)達(dá)國(guó)家危機(jī)信息管理的成功經(jīng)驗(yàn)之一。具體而言，在危機(jī)管理時(shí)期，危機(jī)信息管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有廣泛的信息來源渠道，并且具有法定的信息管理職能和協(xié)調(diào)職能，能夠協(xié)調(diào)各層級(jí)政府和政府各部門的信息管理工作。建立跨部門、跨地區(qū)的危機(jī)信息分析和處理機(jī)制，可以防止因危機(jī)信息的封鎖、遺漏、扭曲等導(dǎo)致政府管理失誤。在常規(guī)管理時(shí)期，這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)是搜集、整理和分析各種已經(jīng)結(jié)束的危機(jī)事件和危機(jī)信息，總結(jié)危機(jī)信息管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并上報(bào)決策部門參考。

完善信息公開方式

我國(guó)地域廣大且各地區(qū)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公民素質(zhì)、技術(shù)條件等方面也存在很大差異。這一國(guó)情決定了我們必須在公共危機(jī)管理中將傳統(tǒng)公開方式和新型公開方式相結(jié)合，使信息傳播的受眾盡可能擴(kuò)大。一方面，要通過報(bào)紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體公開信息，另一方面，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)這一現(xiàn)代技術(shù)手段，最大限度地實(shí)現(xiàn)信息公布的及時(shí)性。同時(shí)，要利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加強(qiáng)與民眾的溝通交流，引導(dǎo)輿論風(fēng)向，將“謠言”扼殺在萌芽狀態(tài)。不僅如