中蒙俄經(jīng)濟走廊的次區(qū)域合作現(xiàn)實與未來

中蒙俄經(jīng)濟走廊的次區(qū)域合作現(xiàn)實與未來

一國的戰(zhàn)略對接日益緊密《絲綢之路經(jīng)濟帶愿景及行動》確定了絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的四個陸路經(jīng)濟走廊，即新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-印度支那半島的經(jīng)濟合作渠道。其中,中蒙俄經(jīng)濟走廊是中國向北開放最重要的突破口,也體現(xiàn)出中國周邊大戰(zhàn)略中北部鄰國的重要性。蒙俄方面對此積極回應(yīng),如何將蒙古的“草原之路”和俄羅斯的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟構(gòu)想同中國的“一帶一路”倡議進行戰(zhàn)略對接成為三方的共同關(guān)切。2014年9月11日,在杜尚別舉行的中蒙俄首次元首會晤開啟了三方次區(qū)域合作進程。在2015年7月舉行的中蒙俄第二次元首會晤上,三國首腦批準了《中俄蒙發(fā)展三方合作中期路線圖》。2016年6月23日,三方在經(jīng)濟走廊建設(shè)規(guī)劃方面達成一致,簽署《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》。這不僅標志著“一帶一路”首個多邊經(jīng)濟合作走廊正式實施,而且標志著中蒙俄跨境次區(qū)域合作在通往機制化道路上邁出實質(zhì)性一步。二在跨境區(qū)域的理論探索中(一)跨境經(jīng)濟走廊“次區(qū)域合作”的內(nèi)涵界定自20世紀90年代以來,次區(qū)域合作成為國家間合作的一個重要形式。在國際關(guān)系領(lǐng)域,有關(guān)次區(qū)域合作的研究大部分將次區(qū)域合作放在區(qū)域合作框架內(nèi)或從二者的關(guān)聯(lián)角度加以討論,且重點關(guān)注歐盟與亞太地區(qū)的次區(qū)域合作。為數(shù)不多的研究對“次區(qū)域”這一概念本身及其特點進行了界定和學(xué)理分析有關(guān)“次區(qū)域”的概念,國際關(guān)系學(xué)界目前大致上存在兩種不同的界定。其中,根據(jù)哈瑪納卡的定義,次區(qū)域合作指的是自下而上的由非國家行為體主導(dǎo)的項目之和,致力于在國家間的某一“自然邊界”(naturalborders)內(nèi)依據(jù)政治邏輯對空間進行重新組織,進而促進該區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。而區(qū)域合作是自上而下的、由主權(quán)國家主導(dǎo)的合作進程,以成員國與非成員國的邊界為空間疆界國內(nèi)研究者柳思思認為“一帶一路”實質(zhì)上是次區(qū)域合作。根據(jù)其定義,跨境經(jīng)濟走廊是運用邊境地區(qū)的獨特性,發(fā)揮其比較優(yōu)勢,把邊境對經(jīng)濟發(fā)展與合作的屏蔽作用,通過政府支持、設(shè)施聯(lián)通、企業(yè)集聚等轉(zhuǎn)化為中介作用,發(fā)揮邊境的區(qū)位優(yōu)勢,并以此來帶動跨境經(jīng)濟合作,將邊境區(qū)由一個國家內(nèi)部的“邊緣”地帶轉(zhuǎn)化為具有發(fā)展?jié)摿Φ摹昂诵膮^(qū)”,通過增進其輻射力和可達性,實現(xiàn)雙方互利共贏的目標,進而為一國經(jīng)濟發(fā)展提供新的動力機制,促進各地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展第二種界定對“次區(qū)域”和“微區(qū)域”做了類型學(xué)的劃分。根據(jù)弗雷德里克·索德爾伯姆對“微區(qū)域”進行的五種劃分,增長三角和經(jīng)濟走廊等屬于經(jīng)濟的“微區(qū)域”(Micro-regionalism)本文對次區(qū)域的定義遵循了第一種觀點的邏輯,認為次區(qū)域合作是地理相鄰或相近的幾個國家間圍繞跨境地區(qū)進行的合作,目的為發(fā)揮邊境地帶的優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?促使其成為經(jīng)濟發(fā)展的新動力,進而推動國內(nèi)經(jīng)濟均衡發(fā)展的同時探索國際合作更加務(wù)實的途徑?？缇车貐^(qū)由于自然地理區(qū)位、文化人文領(lǐng)域的天然聯(lián)系及核心發(fā)展區(qū)過境需求等,往往對相鄰國家間的民間交流、生產(chǎn)要素的自由流通和生產(chǎn)效率的提高提供有利條件。根據(jù)這一界定,經(jīng)濟走廊屬于次區(qū)域合作的范疇。(二)跨境次區(qū)域合作主要特點在國際關(guān)系理論中,國際機制的特征往往從以下五個維度進行考察:成員國、議題范圍、集中程度、控制方式、靈活性同較成熟的地區(qū)組織相比,次區(qū)域合作具有一定的開放性,有合作意愿的鄰近國家都可以參與進來,其中各國的邊境省份發(fā)揮橋頭堡的作用。就合作議題范圍而言,次區(qū)域合作重點關(guān)注邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。當(dāng)一個國家經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時,需要尋找新的經(jīng)濟增長點,如何通過核心城市經(jīng)濟區(qū)以外的邊境省份來尋找新的經(jīng)濟增長點和新的推動力成為一國發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題?？缇炒螀^(qū)域合作是激活邊境省份發(fā)展活力的重要機制,能有效推動一國核心-邊緣區(qū)域的均衡發(fā)展。集中程度指的是建立具體而穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和行政設(shè)施以管理集體行動,其活動范圍包括收集和發(fā)布信息、降低討價還價的交易成本、甚至強制實施制度等?？刂品绞街饕傅氖且粋€機制的表決形式,比如是簡單多數(shù)還是特定多數(shù)表決機制,抑或一致同意等另外,成員國是否有意愿相互間建立一個具有法律意義的權(quán)責(zé)約束機制,是界定該機制是一個正式的國際機制還是非正式國際機制的最重要標準相比較而言,次區(qū)域合作在一定程度上具有區(qū)域合作特點的同時,但與后者也有不同之處。首先,參與主體不同。區(qū)域合作往往需要依賴核心成員國,要求一個國家的整體參與,其建立需基于主權(quán)國家的主導(dǎo)作用。而跨境次區(qū)域合作中國家和次國家層次的行為體(如地方省份和城市)都可以是參與主體,且一些國際組織(如亞洲開發(fā)銀行)往往成為推動次區(qū)域合作的主導(dǎo)力量之一。其次,次區(qū)域合作覆蓋一個區(qū)域內(nèi)幾個國家的部分領(lǐng)土,且同自然地理特征聯(lián)系較密切,如跨境河流、山脈及共同擁有的海域是促成次區(qū)域合作的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。次區(qū)域合作需要國家層面的宏觀支持,但邊緣地區(qū)政府和企業(yè)的推動作用對次區(qū)域合作更加重要。第三,在合作成本和制度化合作要求方面,區(qū)域合作要求一定程度的主權(quán)讓渡,而次區(qū)域合作對參與方主權(quán)要求成本低;就制度化需求而言,前者的硬性要求往往比后者高,對超國家管理機制的依賴程度更強烈些。第四,就關(guān)注重點而言,跨境次區(qū)域合作更加關(guān)注邊境區(qū)位,關(guān)注經(jīng)濟效應(yīng),力圖將邊緣地區(qū)建設(shè)成“中心邊境帶”,而區(qū)域合作更注重國家的整體參與,不僅關(guān)注政治、經(jīng)濟、文化與人文等諸領(lǐng)域的合作交流,而且關(guān)注區(qū)域認同問題。第五,次區(qū)域合作主要的功能是能夠在一個相對有限的范圍和時間段里解決某一具體問題,抑或在國際舞臺上顯示統(tǒng)一立場以獲得更多關(guān)注和政治合法性。所以,解決現(xiàn)實問題成為促成次區(qū)域合作的主要推動力。如果說區(qū)域合作需要國家宏觀層面的戰(zhàn)略視野,那么次區(qū)域合作中一種務(wù)實的做法(pragmaticapproach)發(fā)揮著更重要的作用三區(qū)域經(jīng)濟合作范疇從本質(zhì)上看,中蒙俄經(jīng)濟走廊屬于次區(qū)域經(jīng)濟合作范疇。就合作議題和靈活性而言,中蒙俄跨境次區(qū)域合作又是一個覆蓋多個領(lǐng)域且靈活性強的機制。(一)蒙古經(jīng)濟因素互聯(lián)互通是中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)的重點,也是目前制約發(fā)展的主要因素之一?？臻g距離是影響生產(chǎn)要素流動和產(chǎn)業(yè)集聚的基本因素?！翱臻g距離產(chǎn)生的時間成本和運輸成本必然對貿(mào)易與投資決策形成有效的制約,理想中的要素聚集與外資引入的局面很難出現(xiàn)?！泵晒欧矫鎸﹀\州—赤峰—珠恩嘎達布其—喬巴山—赤塔線路表現(xiàn)出了更大的興趣,但喬巴山至中蒙邊境口岸珠恩嘎達布的鐵路建設(shè)至今未能開工?！毒V要》確定的基礎(chǔ)建設(shè)合作項目將中央鐵路走廊即烏蘭烏德—二連浩特線改成雙軌制、連接中蒙俄鐵路東部走廊路線及大圖們江國際大通道提上了議事日程。喬巴山—琿春支線和錦珠支線分別是后兩個鐵路通道的一部分。相比于中國和俄羅斯,在三國間跨境通道的建設(shè)問題上,蒙古方面的不積極作為或無力成為了最大的制約因素。這同蒙古對自身地緣特性的敏感認知有一定的關(guān)聯(lián),但蒙古經(jīng)濟近年的不景氣是其發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施最重要的現(xiàn)實制約因素。蒙古國國家大呼拉爾2010年通過的《國家鐵路交通發(fā)展計劃》,規(guī)定把本國鐵路發(fā)展計劃納入國家頂層設(shè)計的戰(zhàn)略部署,決定增建總長約為5700公里的新軌道,分三步完成該計劃蒙古的這一新鐵路建設(shè)規(guī)劃在籌資和測量的初級階段就已遇到財政方面的困難。因為第一期項目的主要線路,即從達蘭扎德嘎德到喬巴山鐵路建設(shè)項目并沒能引起國外投資者的足夠興趣,使得蒙古陷入資金方面的壓力。面對這種情況,蒙古政府采納項目總策劃方的建議,決定把一期和二期工程結(jié)合為一體,延緩其中一小部分線路的修建,形成新的1800公里優(yōu)先建設(shè)路線在中國提出的中蒙跨境通道中,兩條線路可對接蒙古國家鐵路發(fā)展計劃中提出的路線。其中,霍特到畢其格圖線路可對接中方提出的錦州—喬巴山通道的錦州—珠恩嘎達布其路段,烏哈呼都格到嘎舒蘇海圖線路可對接包頭—達蘭扎德嘎德通道的包頭—甘其毛都段,因為蒙古畢其格圖和嘎舒蘇海圖口岸分別是珠恩嘎達布其口岸和甘其毛都口岸蒙古境內(nèi)的對應(yīng)口岸。中方提出的兩條通道中國境內(nèi)路段都已經(jīng)或即將完成修建,而蒙古境內(nèi)段的建設(shè)仍未有實際進展。另外,連接嘎舒蘇海圖—甘其毛都18公里的口岸鐵路由中國神華集團、蒙古國額爾敦斯—塔本陶勒蓋、蒙古能源資源有限責(zé)任公司以及塔本陶勒蓋公司共同出資建立的嘎舒蘇海圖中蒙合資鐵路公司修建縱觀中蒙俄跨境鐵路建設(shè)方面的計劃、實踐情況和偏好所在,戰(zhàn)略考量和經(jīng)濟利益上的分歧以及蒙古在資金方面的困難是影響三邊合作最重要的制約因素?！督ㄔO(shè)中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》所確定的跨境鐵路和公路通道建設(shè)項目的實施,如果經(jīng)蒙古的部分總是被拖延,經(jīng)濟走廊建設(shè)最重要的硬件基礎(chǔ)不能實現(xiàn)聯(lián)通,那么三邊合作的后續(xù)展開進程將受到極大的制約。盡管在中蒙俄三邊高層互訪或是官方互動中,屢次就跨境鐵路建設(shè)的必要性以及共同合作意愿方面達成一致,但實際行動總是遠遠跟不上官方呼吁和宣傳。一些觀察者形容這一狀態(tài)為“外熱內(nèi)冷”,即表面上雙方都表現(xiàn)得頗為積極,但實際行動上卻相當(dāng)謹慎。這就需要各方以互利共贏的大局觀念為指導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益,以一種更加務(wù)實的態(tài)度推進合作,實現(xiàn)生產(chǎn)要素在國家間的自由有序流動,從而達到資源的高效配置,推動地區(qū)融合。(二)中蒙俄經(jīng)濟走廊的建設(shè)需要動態(tài)變化的政策支持,并積極發(fā)揮企業(yè)的作用正如前面的理論部分已指出,邊境地區(qū)和企業(yè)是跨境次區(qū)域合作的主要推動力量,一直以來,內(nèi)蒙古和東北三省在同俄蒙經(jīng)貿(mào)和人員往來中扮演著不可替代的角色?！对妇芭c行動》中明確提出發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通中俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢,發(fā)揮黑龍江、吉林與遼寧省在同俄遠東地區(qū)陸海聯(lián)運中的重要作用。中蒙俄經(jīng)濟走廊沿線的省區(qū)市政府均制定出參與經(jīng)濟走廊建設(shè)的構(gòu)想,力圖盡可能地抓住機遇,進一步發(fā)揮本地區(qū)在區(qū)域合作中的優(yōu)勢,通過融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化進程,提高自身經(jīng)濟效益和國際地位。邊境省區(qū)在推動跨境次區(qū)域合作方面具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和合作基礎(chǔ)。以內(nèi)蒙古為例,內(nèi)蒙古與蒙古接壤處有9對貿(mào)易口岸(包括客運),其中5個是常年開放口岸。連接中俄邊境的滿洲里是中國最大陸路口岸。內(nèi)蒙古的東部地區(qū)將蒙古國與俄羅斯西伯利亞遠東地區(qū)同中國東部、東北地區(qū)相接,中部地區(qū)將蒙古與北京、天津連接,西部地區(qū)將蒙古與河西走廊相接通在人文交流方面,縱觀內(nèi)蒙古蒙古族與蒙古國的互動情況,雙方的合作交流日益頻繁,內(nèi)蒙古在中蒙文化交流中發(fā)揮了重要紐帶作用。作為跨境民族,中蒙兩國的蒙古族在生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史淵源、語言文化和心理情感等方面有著天然的聯(lián)系,所以在社會人文領(lǐng)域的交流存在著很多共同的興趣點和契合點。雙方在傳承和保護蒙古族傳統(tǒng)文化方面攜手合作,取得了顯著成效。在教育、學(xué)術(shù)交流、媒體、藝術(shù)和體育等方面也都建立了密切的聯(lián)系與合作機制。隨著中蒙關(guān)系的不斷發(fā)展,蒙古與內(nèi)蒙古之間文化領(lǐng)域的交流,成為中蒙民間文化交流的核心部分和主要內(nèi)容,尤其在非官方交流層面另外,在經(jīng)濟走廊建設(shè)的過程中發(fā)揮企業(yè)的功能性一體化作用也是關(guān)鍵,因為企業(yè)的活力是跨境次區(qū)域合作的關(guān)鍵推動力所在。中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)尚處在初期發(fā)展階段,通過率先開展早期收獲計劃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和歷史、外向型增長能力、國際市場的現(xiàn)實需求與動態(tài)變化是決定是否屬于優(yōu)先合作產(chǎn)業(yè)的最基本考察因素另外,值得注意的是各地方政府基于自身優(yōu)勢和意愿所制定的安排不僅存在著利益共同點,同時在不同偏好之間由于利益的重合不免導(dǎo)致競爭關(guān)系。有關(guān)研究表明,“地方政府間的競爭導(dǎo)致我國地方保護主義和市場分割行為較為嚴重,區(qū)域一體化過程緩慢?！?三)媒體作用的把握問題由于蒙古的地緣特性、生活方式、人口結(jié)構(gòu)、文化屬性,加上歷史和現(xiàn)實的原因,今天的蒙古人較普遍地對中國持有一種疑慮心理和消極態(tài)度兩個國家的互動在很大程度上也是兩個群體的互動,民間層面的相互了解程度和心理因素往往決定著兩國關(guān)系的深度和牢靠度。中蒙俄三國之間,尤其在中蒙與中俄之間存在缺乏相互了解和信任的問題,也正是因為互相了解不夠深入,使得一方仍傾向于以原有的針對另一方的歷史偏見來描繪或想象對方形象。這種偏見在“基本認知與動機因素的驅(qū)使下通過早期社會化和文化經(jīng)驗獲得”,從而變成為一種“慣性思維方式”顯然,媒體在中俄和中蒙交流中發(fā)揮著重要的作用。這種作用是正面積極的還是消極作用還有待商榷。隨著中國對蒙古經(jīng)濟影響力的增強和前幾年在蒙古較多發(fā)生的華人違法事件的增多,蒙古媒體往往夸大報道內(nèi)容的負面效應(yīng),一則報道往往在短時間內(nèi)從一家媒體被分享到多家媒體,從一種形式媒體到多種形式媒體,迅速地產(chǎn)生一種“滾雪球”效應(yīng),本來一個普通的民間分歧往往會被放大到全體中國人層面加以評論,從而引起蒙古民眾的廣泛關(guān)注,使中國在蒙形象受到損害。另外,在蒙古媒體報道中介紹中國文化、經(jīng)濟社會現(xiàn)狀的報道相對而言并不多見,深度報道更少,報道最多的是涉及犯罪與法律、官方訪問、經(jīng)貿(mào)合作、礦產(chǎn)資源開發(fā)和社會趣聞方面的內(nèi)容。同樣,俄羅斯媒體慣于挖掘中國社會文化的陰暗面,傾向于突