城市化過程中的城市社會(huì)管理體制

城市化過程中的城市社會(huì)管理體制

一、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的演變2011年，中國(guó)城市化率歷史上達(dá)到50%以上，表明中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，從農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)向城市傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)變。截至2010年底,中國(guó)城市數(shù)量由1978年的193個(gè)增加到657個(gè),超過100萬人口的城市由29個(gè)增加到125個(gè),800萬以上人口的城市達(dá)到30個(gè),超過1000萬人口的城市達(dá)到13個(gè),城市群逐步形成。中國(guó)城市化的快速發(fā)展,一方面是城市人口自然增長(zhǎng)的結(jié)果,另一方面是大量農(nóng)村人口進(jìn)城帶來的結(jié)果。如果按照戶籍人口計(jì)算,中國(guó)的城市化率僅為36%左右,即全國(guó)有2.1億多人是城鄉(xiāng)兩棲的“半城市化”人口。這部分人口雖然進(jìn)得了城,但是卻享受不到城市同等的公共服務(wù),融入不了所在城市,無法成為真正意義上的城市居民。本地人和外地人交往交流較少,存在著二元結(jié)構(gòu),他們生活在同一個(gè)城市,心理和社會(huì)聯(lián)系上卻是分離的。中國(guó)城市化快速推進(jìn)的另一個(gè)重要力量和表現(xiàn)是城市邊界不斷擴(kuò)大,大量農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域,大量農(nóng)民失去土地,住上樓房,成為城市居民。有的成為城中村居民,住在城里,沒有土地,卻仍然保持農(nóng)民身份,主要依靠賣地所得、出租房屋、從事二三產(chǎn)業(yè)維持生計(jì)。一些城中村轉(zhuǎn)為居民委員會(huì),有些仍然保留著農(nóng)村行政村的建制。即使是轉(zhuǎn)為居民委員會(huì),但是大多數(shù)上樓農(nóng)民對(duì)新建社區(qū)的認(rèn)同感較差,經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較多、心理更為認(rèn)同的還是原來的村級(jí)組織。社區(qū)中存在著本地城鄉(xiāng)二元人口結(jié)構(gòu),社會(huì)融合存在困難。城市本身由于單位制解體,舊城改造,新建小區(qū)大量涌現(xiàn),職住分離現(xiàn)象越來越普遍,人戶分離現(xiàn)象越來越多。城市社區(qū)類型越來越多樣,有新建小區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū),有高檔社區(qū)、普通商品房小區(qū)、回遷安置小區(qū);有傳統(tǒng)單位大院、外來人口聚居區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、外國(guó)人聚居區(qū)等等。有些社區(qū)人口構(gòu)成單一,同質(zhì)性強(qiáng),有些城市人員構(gòu)成復(fù)雜;高檔社區(qū),各方面條件較好,資源豐富,自治愿望和能力較強(qiáng);而傳統(tǒng)老舊社區(qū)資源匱乏,居住生活條件較差,有的甚至破敗不堪,居民自治愿望和能力較差。隨著時(shí)間的推移和城市自身的發(fā)展,特別是隨著信息化的發(fā)展,青年一代的成長(zhǎng),人們對(duì)生活質(zhì)量的要求越來越高,對(duì)于城市公共服務(wù)的要求越來越高。城市化過程中人口結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社區(qū)類型和環(huán)境、社會(huì)需求結(jié)構(gòu)的變化,對(duì)傳統(tǒng)的城市社會(huì)管理體制提出了新的要求,原有的社會(huì)管理體制機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)的變化和要求,迫切需要建立健全新型的城市社會(huì)管理體制。二、單位制到街居制城市社會(huì)管理體制是指提供基本公共服務(wù),協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系,解決社會(huì)問題,化解社會(huì)矛盾,應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度安排及其相互關(guān)系。城市社會(huì)管理組織機(jī)構(gòu)一般包括黨的組織、政府組織、社區(qū)自治組織、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等。城市社會(huì)管理體制包括城市政府行政管理體制、單位管理體制、社區(qū)管理體制、社會(huì)組織參與社會(huì)管理體制等多個(gè)方面、多個(gè)層次的社會(huì)管理體制。中國(guó)城市分為直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等多個(gè)行政層級(jí);從地域看,有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城市,也有中西部地區(qū)的城市。不同行政級(jí)別、不同地域的城市在人口規(guī)模、資源獲取能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度上有較大差異,城市內(nèi)部的社會(huì)管理要求也存在差別。從政府管理的角度看,雖然各個(gè)城市社會(huì)管理面臨的任務(wù)各有不同,但是,城市政府架構(gòu)主要是兩種類型,一種是設(shè)區(qū)的市,另一種是不設(shè)區(qū)的市。設(shè)區(qū)的市,通常是三級(jí)政府、四級(jí)管理,即市、區(qū)、街道辦事處(政府派出機(jī)構(gòu))和居民委員會(huì)。通常情況下,無論人口規(guī)模大小,縣級(jí)市不設(shè)區(qū),縣級(jí)市轄若干鎮(zhèn),通常城關(guān)鎮(zhèn)人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、社會(huì)事務(wù)最復(fù)雜,鎮(zhèn)下面再設(shè)居民委員會(huì),是兩級(jí)政府、三級(jí)管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)大部分城市人口工作和生活在各種單位里,單位是社會(huì)管理的主體,是社會(huì)管理的主要載體,少數(shù)沒有單位的城市居民被納入街道辦事處和居委會(huì)這種社會(huì)管理體制中。那時(shí),中國(guó)城市基層社會(huì)管理體制主要是單位制加街居制,以單位制為主導(dǎo)。在單位制和街居制下,居民來自同一個(gè)單位和居委會(huì),同質(zhì)性強(qiáng)、熟悉程度高,單位和街居掌握著居民工作和生活的絕大部分資源,對(duì)成員的控制能力強(qiáng),居民對(duì)單位和街居的認(rèn)同度高,依賴性大,同一單位和居委會(huì)的人們互動(dòng)性較強(qiáng)。以三級(jí)政府或二級(jí)政府為主導(dǎo),以單位為主體,以街居為補(bǔ)充的城市社會(huì)管理體制適應(yīng)了當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和要求。上個(gè)世紀(jì)80年代以來,中國(guó)政府體制已經(jīng)進(jìn)行了6次改革,在此過程中城市政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置得到了一定程度的加強(qiáng)。但是,從整體上看,中國(guó)城市政府社會(huì)管理體制,一直處于多頭分散、分割的狀態(tài),缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。政府民生事業(yè)和社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)由民政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育、住房、文化等多個(gè)部門負(fù)責(zé),基層社會(huì)管理服務(wù)則主要由民政部門負(fù)責(zé),而社會(huì)矛盾化解、社會(huì)治安維護(hù)分別由公安、司法、信訪等部門負(fù)責(zé)。一些政府行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)又被分割在黨委不同的部門。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn),戶口制度、住房制度、就業(yè)制度、人事檔案制度等一系列市場(chǎng)化改革措施的推出,單位制解體,人們?cè)诼殬I(yè)、居住地的選擇上具有更大自主權(quán),職住分離、人戶分離成為常態(tài),社會(huì)流動(dòng)越來越多,城市人口結(jié)構(gòu)急劇變革,社會(huì)階層關(guān)系越來越復(fù)雜,利益關(guān)系協(xié)調(diào)難度越來越大,公共物品和公共服務(wù)需要新的組織和機(jī)構(gòu)來提供,傳統(tǒng)的單位制已經(jīng)無力承擔(dān)變化了的城市社會(huì)管理重任。上個(gè)世紀(jì)90年代以來,街道居委會(huì)逐步成為城市基層社會(huì)管理體制的重要力量,傳統(tǒng)的單位制走向了街居制。政府行政管理和公共服務(wù)通過街居體制向城市居民遞送。但是街居體制在掌握資源、提供服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾方面,已經(jīng)無法和單位制的社會(huì)管理服務(wù)能力和效率相比。因?yàn)?此時(shí)城市居民的構(gòu)成和要求已經(jīng)日益復(fù)雜化和差別化,依靠行政手段和單一力量已經(jīng)難以滿足社會(huì)服務(wù)管理的需要。另外,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,政府經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)的功能大大增強(qiáng),但是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相對(duì)較為滯后,公共財(cái)政用于社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的投入不足,政府社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置較少且分散,獲取和整合資源的能力不足。如何正確處理政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系,如何正確處理政府不同部門之間、不同層級(jí)政府之間的關(guān)系,如何增強(qiáng)基層社會(huì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)獲取資源、提供服務(wù)的能力,已經(jīng)成為一個(gè)亟待破解的難題。因此,迫切需要改革政府社會(huì)管理體制,改革基層社會(huì)管理體制,改革傳統(tǒng)街居體制,建立專門的綜合性社會(huì)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和組織體系,建立新型社區(qū)管理服務(wù)體制,建立多元多樣的社會(huì)管理體制。三、近年來，中國(guó)城市社會(huì)管理體制的新課題(一)中央在社會(huì)管理中的主要職能轉(zhuǎn)變了“根據(jù)部進(jìn)入21世紀(jì)以后,中國(guó)城市社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理逐步得到重視和加強(qiáng),2007年以后進(jìn)入城市社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的新階段。2004年,黨的十六屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理;2006年,黨的十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),要求“完善社會(huì)管理,保持社會(huì)安定有序”,指出“必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制,整合社會(huì)管理資源,提高社會(huì)管理水平,健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局,在服務(wù)中實(shí)施管理,在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。2007年,黨的十七大明確提出要加快以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),要完善社會(huì)管理。黨的十七大之后,報(bào)經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn),北京市成立了市委社會(huì)工委、市社會(huì)辦,隨后又成立了以市委書記為組長(zhǎng)、市長(zhǎng)為第一副組長(zhǎng)的社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,辦公室設(shè)在市委社會(huì)工委、市社會(huì)辦。各區(qū)、縣也相應(yīng)成立了工作部門和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。社會(huì)工委、社會(huì)辦具體負(fù)責(zé)全市社會(huì)建設(shè)政策研究、規(guī)劃制定和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作,負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)、社工隊(duì)伍建設(shè)、志愿者工作,協(xié)調(diào)推進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)工作,負(fù)責(zé)社會(huì)領(lǐng)域黨建工作。近年來,上海市成立了社會(huì)工作黨委,各區(qū)縣也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。2009年,大慶市委成立社會(huì)工作委員會(huì),由市委一名領(lǐng)導(dǎo)任書記,下設(shè)七個(gè)科室,負(fù)責(zé)對(duì)全市社會(huì)建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃、宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查。各縣區(qū)也相應(yīng)成立了組織機(jī)構(gòu)。2011年,大慶市將市委社會(huì)工作委員會(huì)與社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)合署辦公,下屬43個(gè)成員單位。2011年,廣東省成立了社會(huì)工作委員會(huì),南京市成立了社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)。2011年8月,中央政法委所轄的綜合治理委員會(huì)更名為社會(huì)管理綜合治理委員會(huì),負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌全國(guó)社會(huì)管理工作。地方各級(jí)政法委開始負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理工作。2012年,廣東省原兼任社會(huì)工作委員會(huì)書記的省委副書記同時(shí)兼任政法委書記,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)廣東社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理工作。(二)城市街道持續(xù)撤銷試點(diǎn)一些城市探索區(qū)政府直管社區(qū)居委會(huì),以減少管理層級(jí),推進(jìn)管理扁平化。具體來說就是撤銷街道辦事處,由區(qū)政府直接管理社區(qū)居委會(huì)。例如,貴陽市小河區(qū)、湖北省黃石市鐵山區(qū)、安徽省銅陵市銅管山區(qū)等開展了這方面的探索?，F(xiàn)在,貴陽市、銅陵市、大慶市全部撤銷街道辦事處,吉林省遼源市在主城區(qū)也全部撤銷了街道辦事處。也有一些城市選擇一個(gè)區(qū)的一個(gè)街道開展區(qū)政府直管居委會(huì)改革試點(diǎn),如北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路街道、青島市北區(qū)浮山后社區(qū)、上海浦東新區(qū)濰坊街道等。這些改革取得了一定的積極效果。另有一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鎮(zhèn)街根據(jù)外來人口多、常駐人口多的實(shí)際,探索如何進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)街管理,改革基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)和管理職能。(三)站的設(shè)置、組織設(shè)置及社區(qū)治理在區(qū)街體制改革之外,各地都在積極探索如何進(jìn)一步理順街居關(guān)系,設(shè)立社區(qū)工作站,減少鎮(zhèn)街對(duì)居民自治組織的行政干預(yù),減輕居委會(huì)的行政負(fù)擔(dān),強(qiáng)化居民自治。各地社區(qū)工作站的性質(zhì)和設(shè)置方式不盡相同,主要有“一站多居模式”、“合署辦公模式”、“接受委托任務(wù)模式”等幾種形式。各地普遍在社區(qū)建立綜合便民服務(wù)大廳。一些地方以行政為主導(dǎo)改革街道社會(huì)管理體制,整合基層管理和服務(wù)資源。例如,廣州市以“業(yè)務(wù)歸并、人員整合、服務(wù)前移、管理落地”為主線,對(duì)街道機(jī)構(gòu)、人員、職能、業(yè)務(wù)以及服務(wù)設(shè)施進(jìn)行整合,并在具體實(shí)踐中進(jìn)一步形成了“大民生”、“大綜治”、“大城管”的治理格局。廣州市在社區(qū)建立“三中心”、“一隊(duì)伍”,即行政服務(wù)中心、家政服務(wù)中心、信訪維穩(wěn)中心,以及綜合執(zhí)法隊(duì)伍。(四)強(qiáng)化社會(huì)管理一是培育民間組織,發(fā)揮它們聯(lián)系廣泛和服務(wù)便捷高效的優(yōu)勢(shì)。北京、上海、深圳、廣州等地改進(jìn)社會(huì)組織培育和管理模式,探索建立樞紐型社會(huì)管理培育模式,建立社會(huì)組織培育孵化基地,利用政府購(gòu)買公共服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。南通市崇川區(qū)開展“百團(tuán)大建”,大力培育社區(qū)社團(tuán)。二是搭建平臺(tái),為駐區(qū)單位和組織提供參與管理和服務(wù)的平臺(tái)。一些地方建立社區(qū)居民議事制度,由社區(qū)居委會(huì)主任、居委會(huì)專職社工帶領(lǐng),以社區(qū)片長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、層長(zhǎng)為骨干,成立“居民議事廳”,對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商協(xié)調(diào)。三是建立商務(wù)樓宇工作站,加強(qiáng)商務(wù)樓宇黨建工作,加強(qiáng)非公有制企業(yè)黨建和工會(huì)工作。開展這些工作目的在于,加強(qiáng)和改進(jìn)商務(wù)樓宇和非公有制企業(yè)的社會(huì)管理。四是探索運(yùn)用網(wǎng)格化管理方法,細(xì)化管理單元,再造管理服務(wù)流程,實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人、減少管理層次和環(huán)節(jié),達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,迅速做出回應(yīng)的目的。五是改革警務(wù)體制,推動(dòng)警力下沉,充實(shí)基層治安力量,強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)和治安維護(hù)。六是建立健全社會(huì)矛盾調(diào)處化解機(jī)制,在社區(qū)設(shè)立專門的調(diào)解室,推動(dòng)人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。不少城市社區(qū)還建立物業(yè)糾紛調(diào)解、環(huán)境污染糾紛調(diào)解、醫(yī)患矛盾糾紛調(diào)解、房屋拆遷糾紛調(diào)解等專門的調(diào)解力量。(五)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的提出探索城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會(huì)管理新體制。上海浦東建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”新模式。浦東是一個(gè)特大型的新城區(qū),“大區(qū)、大鎮(zhèn)、大街道”的特點(diǎn)十分突出。目前,實(shí)際管轄面積超過1400平方公里,常住人口517.5萬人,下轄街鎮(zhèn)37個(gè),其中最大的鎮(zhèn)轄區(qū)面積達(dá)到139.73平方公里,常住人口32.74萬人。鎮(zhèn)域內(nèi)城市人口與農(nóng)村人口、本地人口與外地人口、居委會(huì)與村委會(huì)相混雜。長(zhǎng)期以管理農(nóng)村為主的傳統(tǒng)鎮(zhèn)的管理體制,已不適應(yīng)鎮(zhèn)域內(nèi)大量城市化社區(qū)發(fā)展的形勢(shì)要求。浦東新區(qū)圍繞如何應(yīng)對(duì)快速城市化進(jìn)程給社區(qū)管理和發(fā)展帶來的挑戰(zhàn),提出“鎮(zhèn)管社區(qū)”的概念,并在實(shí)踐中不斷探索和完善,取得了初步成效?！版?zhèn)管社區(qū)”是指在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下,以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心,以社區(qū)共治為方向,以基層自治為基礎(chǔ),形成社會(huì)管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。探索外來人口新模式。一些城市外來人口多,有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地人口數(shù)量。例如,福建省晉江市本地人口106萬人,而外來人口高峰時(shí)期則達(dá)到110萬人,其中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的陳埭鎮(zhèn)外來人口最高。陳埭鎮(zhèn)地處晉江市東北部,鎮(zhèn)域面積38.4平方公里,轄25個(gè)村(社區(qū)),2012年有各類企業(yè)近2000家,90%以上是鞋業(yè)關(guān)聯(lián)企業(yè),年產(chǎn)旅游運(yùn)動(dòng)鞋近7億雙,享有“中國(guó)鞋都”美譽(yù),綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)多年蟬聯(lián)福建省“五十強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”榜首。2012年,全鎮(zhèn)戶籍人口7.8萬人,流動(dòng)人口高峰期達(dá)到32萬多人。晉江市設(shè)立專門的流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室,各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌流動(dòng)人口管理服務(wù)事項(xiàng),協(xié)助解決流動(dòng)人口生產(chǎn)生活困難,維護(hù)流動(dòng)人口正當(dāng)合法權(quán)益。流動(dòng)人口服務(wù)管理辦公室主要與相關(guān)政府部門建立聯(lián)系,與相關(guān)企業(yè)建立聯(lián)系,掌握流動(dòng)人口基本信息,強(qiáng)化流動(dòng)人口管理服務(wù)。四、從人口管理體制的角度而言,主要有“三大方面”一是仍然習(xí)慣于行政管控,服務(wù)與管理沒有有機(jī)結(jié)合,還是管控多服務(wù)少。盡管以人為本的理念、寓管理于服務(wù)之中的理念越來越被多數(shù)城市管理者所接受,但是,還有不少地方借社會(huì)管理創(chuàng)新之名,行社會(huì)管控之實(shí)。不是著眼于從維護(hù)城鎮(zhèn)居民的合理合法權(quán)益,不是著眼于保障和改善民生,而是把主要精力放在增加警力、增加技術(shù)裝備上;不是著眼于通過深入基層、深入群眾及時(shí)了解民情民意,暢通訴求表達(dá)渠道,緩解群眾不滿情緒,從源頭上化解社會(huì)矛盾,而是采取圍追堵截的方式進(jìn)行事后控制;不是著眼于從制度上和根本上解決問題和矛盾,深入分析和查找產(chǎn)生問題的根源,而是就事論事,采取“花錢買平安”的方法,不講原則、不講法治,信奉“擺平就是水平,搞定就是穩(wěn)定,沒事就是本事”的哲學(xué),把問題后延。二是外來人口尚未真正納入城市社會(huì)管理體制內(nèi),社會(huì)融入和社會(huì)融合存在困難。社會(huì)和諧風(fēng)險(xiǎn)增大,本地人與外地人沖突增多。改革開放以前,中國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策制度,城鄉(xiāng)居民之間難以流動(dòng),社會(huì)為典型的“二元結(jié)構(gòu)”。改革開放以來,隨著城市大門的打開和戶籍制度的松動(dòng),數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活,推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但是,2億多進(jìn)城的農(nóng)村人口中絕大多數(shù)人由于戶口仍然在農(nóng)村,仍然不能平等地享受像本地城鎮(zhèn)戶口人口在就業(yè)、住房、社會(huì)保障、看病、子女教育以及社會(huì)參與等方面的權(quán)益。城鎮(zhèn)外來人口仍然工作和生活中在一個(gè)自我封閉的社會(huì)里,在城鎮(zhèn)內(nèi)部形成一個(gè)新的“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和一些大城市,外來人口尤其是文化程度較高的青年一代越來越多,平等意識(shí)、社會(huì)融入意識(shí)越來越強(qiáng),特別是一些外來人口數(shù)量上相對(duì)本地原有居民占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地方,本地人與外來人的和諧相處的問題越來越突出,需要國(guó)家從人口服務(wù)和管理制度上進(jìn)行深層次的改革,促進(jìn)外來人口的市民化。三是缺乏頂層設(shè)計(jì),黨政機(jī)構(gòu)職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)合理。中國(guó)現(xiàn)有城市社會(huì)管理體制帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特點(diǎn),主要還是城市化程度較低時(shí)期的管理辦法,不少地方還是以管理農(nóng)村的方式管理城市。需要認(rèn)真研究和建立為城市所有人口提供基本公共服務(wù)和管理的組織體系和制度體系,適應(yīng)城市人口快速增長(zhǎng)和社會(huì)組織形式變化的新要求,適應(yīng)脫離傳統(tǒng)“單位”的社會(huì)人越來越多、農(nóng)轉(zhuǎn)居人口越來越多、外來流入人口越來越多的新形勢(shì);要認(rèn)真研究和正確處理政社關(guān)系、政府管理和居民自治、多方共治的關(guān)系,處理好黨政關(guān)系、政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的關(guān)系;要認(rèn)真研究現(xiàn)行依靠政法委系統(tǒng)來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的體制的科學(xué)性和有效性。四是社會(huì)組織發(fā)育滯后,不能適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展需要。黨的十六大以來,社會(huì)組織得到了一定發(fā)展,2012年底全國(guó)各類社會(huì)組織達(dá)到49萬多個(gè),在提供公共服務(wù)、解決就業(yè)、維護(hù)群眾正當(dāng)權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。但是,現(xiàn)有社會(huì)組織數(shù)量、規(guī)模與13億多人口大國(guó)的需求是極不相稱的。社會(huì)組織發(fā)展速度慢,一些社會(huì)組織發(fā)育不良,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善,管理和服務(wù)能力差;有些社會(huì)組織定位不清,成為“二政府”,自我發(fā)展能力弱,嚴(yán)重依賴于政府的財(cái)政支持;還有一些社會(huì)組織偏離宗旨,搞創(chuàng)收謀利。造成這種狀況的原因是多方面的,既有認(rèn)識(shí)問題,也有政策法律和體制問題,還有從業(yè)人員的素質(zhì)能力問題。從根本來說,是一些領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)于社會(huì)組織的作用認(rèn)識(shí)不足,甚至心存疑慮,不愿意讓社會(huì)組織充分發(fā)展,對(duì)社會(huì)組織發(fā)展設(shè)置障礙。面對(duì)日益多元化的利益格局,黨和政府不可能包打天下包攬一切社會(huì)服務(wù)管理事務(wù),需要通過社會(huì)組織提供公共服務(wù)和社會(huì)管理。社會(huì)組織發(fā)育滯后,在城市社會(huì)管理中表現(xiàn)得更為突出,帶來的后果更為嚴(yán)重,政府承擔(dān)了很多管不了、管不好、不該管的社會(huì)事務(wù)和責(zé)任,一些急需提供的社會(huì)管理和服務(wù)項(xiàng)目又存在空白點(diǎn)和盲區(qū),城市居民多樣化、差異化的社會(huì)需求難以得到有效滿足。因此,大力發(fā)展社會(huì)組織是城市化和現(xiàn)代化發(fā)展的大勢(shì)所趨,刻不容緩。除需要對(duì)少數(shù)幾種特殊類型的社會(huì)組織加強(qiáng)監(jiān)管之外,對(duì)于經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社區(qū)性社會(huì)組織,應(yīng)該放寬準(zhǔn)入條件,完善相關(guān)法律,加大政府支持力度,促進(jìn)和規(guī)范社會(huì)組織快速健康發(fā)展。社會(huì)管理,既要管理“社會(huì)”,也要“社會(huì)”管理,需要包括由社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體進(jìn)行自我管理。五是社區(qū)建設(shè)面臨諸多困難,社區(qū)居民社區(qū)認(rèn)同度不高,社區(qū)自治程度低。2012年底,中國(guó)居民委員會(huì)達(dá)到9.1萬個(gè),與2003年全國(guó)城鎮(zhèn)居民委員會(huì)7.7萬個(gè)相比數(shù)量增加較多。大中城市中還有大量的城中村社區(qū),從組織形態(tài)上看它們?nèi)匀粚儆诖迕裎瘑T會(huì)。還有其他多種類型的城市社區(qū)。由于城市內(nèi)部不同類型社區(qū)擁有的資源稟賦和社區(qū)居民成分差異較大,社