檔案收集難的原因及對策

檔案收集難的原因及對策

文件收集是文件工作的基礎。然而，文件收集部門的基礎工作并不牢固，文件收集困難的聲音也不難以形容。盡管有不少專家學者和檔案工作者對此進行了探析,但說起檔案收集難的原因,卻總也離不開檔案宣傳力度不夠,社會公眾檔案意識不強,等等。當然也有人認為:“新形勢下隨著檔案收集難內容的變化,收集難的原因也發(fā)生相應變化,認為檔案收集難原因有六:一是檔案收藏價值已被公眾認知。二是檔案收集渠道多元化格局已經形成。三是檔案收集的附加要求使人不易接受。四是檔案收集方式的單一已難于收集到珍貴檔案。五是檔案收集工作缺少強有力的執(zhí)法。六是對檔案收集對象檔案部門心中無數(shù)。”原因分析了不少,也有不少解決對策,但是,情況并沒有好轉。筆者認為,檔案收集難只是現(xiàn)象,所分析的原因也只是表象,在檔案收集難現(xiàn)象后面還有更深層次的問題,既有理論上的問題也有實踐中的問題?，F(xiàn)就此提出來與大家共同探討。1“收集”概念的混亂“收集”,按照檔案管理學的說法是檔案工作“六環(huán)節(jié)”或“八環(huán)節(jié)”中的第一個環(huán)節(jié),也是最重要的環(huán)節(jié)。但是,“收集”的概念卻并不清晰。吳寶康先生認為:“收集有兩個方面,一方面在檔案室是接收本單位各個部門按照規(guī)定手續(xù)和制度集中來的文件,在檔案館則是接收各單位檔案室集中來的檔案;另一方面是向各方面廣泛搜集零散的文件?！标愓椎?、和寶榮、王英瑋主編的《檔案管理學基礎》(2005年第三版)認為:“所謂檔案的收集,就是按照檔案形成的規(guī)律,把分散的文件接收、征集、集中起來?！编嚱B興、陳智為主編的《檔案管理學》(2005年版修訂本)認為:“檔案的收集是指接收與征集檔案及有關文獻的活動?！薄稒n案學詞典》認為:檔案收集是“檔案館(室)通過制度接收和征集等方法,將分散在各個方面的檔案集中保存的工作”?！吨袊蟀倏迫珪D書館學情報學檔案學》認為:檔案收集是“檔案館(室)取得和積累檔案及有關資料的一項工作,是檔案管理工作的重要環(huán)節(jié)。其主要手段有接收、征集和寄存三種形式?！标愓椎伒戎骶幍摹稒n案工作全書》認為:“檔案的收集,又稱收集工作,即檔案管理機構按照制度規(guī)定將應保存的檔案收進檔案室或檔案館的工作。”“收集工作從工作方式和手段的性質上可分為接收與征集(搜集)兩種方式。”以上對“收集”一詞的解釋,有把“收集”作為一個詞的,有把它作為“接收”和“搜集”兩詞合一的,有把它作為“接收”和“征集”兩詞合一的,還有把它作為“接收、征集、集中”三詞合一的,有把“收集”的工作方式和手段的性質上分為接收與征集(搜集)兩種方式的,也有從手段上分為接收、征集和寄存三種形式的?！吨腥A人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)第一條規(guī)定:“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作,有效地保護和利用檔案,為社會主義現(xiàn)代化建設服務,制定本法?！钡诎藯l規(guī)定:“中央和縣級以上地方各級各類檔案館,是集中管理檔案的文化事業(yè)機構,負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案?！薄稒n案法》則將“收集”與“接收”并列。從以上所述可以看出“收集”的概念是相當混亂?！笆占备拍畹幕靵y,對檔案收集工作有沒有影響呢?筆者認為是有影響的?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“收集”的解釋:“使聚集在一起”。對“接收”的解釋:1.收受;2.根據(jù)法令把機構、財產等拿過來;3.接納。對“征集”的解釋:1.用公告或口頭詢問的方式收集;2.征募。從《現(xiàn)代漢語詞典》對這幾個詞語的解釋看,“收集”與“接收”是有差異的,除了它們的差異外,“收集”含有主動的意思,而“接收”則含有更多的被動成分?！罢骷眲t是“收集”的一種方式。接收“是檔案館(室)取得和積累檔案的主渠道?！闭骷笆菣n案館取得和積累檔案史料的必要補充渠道。”對于檔案積累的主渠道“接收”來說,對“接收”的理解直接影響到檔案的收集。對于含有更多的被動成分的“接收”,不能說檔案部門在接收檔案中都是理解為被動,而被動地做這項工作,也不能否認許多檔案部門都積極主動地開展接收檔案工作。但是,也不能否認有相當一部分檔案部門卻是在被動地做這項工作,甚至有意借口推托,否則就不會有那么多的收集難的聲音。至于是不是由于受“接收”有被動意思的影響而使一些檔案部門有被動的觀念,使檔案收集工作難做,不好下結論。但是,“收集”概念的混亂,肯定對檔案收集工作有影響,如何規(guī)范檔案“收集”概念是值得理論界研究的問題。2關于文件的歸檔整理的認識如果要問:檔案收集的對象是什么?可能會立刻回答:是檔案!這有什么疑問?!然而,問題并沒有這么簡單。陳兆祦、和寶榮、王英瑋主編的《檔案管理學基礎》(2005年第三版)認為:“檔案收集工作的內容主要包括三個方面:1.對本單位需要歸檔文件的接收工作。2.對各現(xiàn)行機關和撤銷機關具有長久保存價值的檔案的集中和接收工作。3.對歷史檔案的接收和征集工作。”“需要歸檔文件”是收集的對象嗎?是檔案嗎?對后兩種情況,下面再述。鄧紹興、陳智為主編的《檔案管理學》(2005年版修訂本)中說到:“一個機關或單位應在嚴格的歸檔制度保證下,將本單位文件處理部門及其他業(yè)務部門所形成的、屬于歸檔范圍的文件,及時、系統(tǒng)地接收入室”。“屬于歸檔范圍的文件”是收集的對象嗎?是檔案嗎?《檔案法》第十條規(guī)定:“對國家規(guī)定的應當立卷歸檔的材料,必須按照規(guī)定,定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交,集中管理,任何個人不得據(jù)為己有?！薄皯斄⒕須w檔的材料”是收集的對象嗎?是檔案嗎?下面就以陳兆祦、和寶榮、王英瑋主編的《檔案管理學基礎》(2005年第三版)中的觀點為例做一下探討。關于什么是檔案,陳兆祦等主編的《檔案管理學基礎》認為:“檔案是保存?zhèn)洳榈奈募?“文件作為檔案保存是有條件的。不是一切文件全都需要和可能成為檔案,文件作為檔案保存一般需要具備三個條件:1.辦理完畢(或叫處理完畢)的文件才能作為檔案保存。”“2.對日后實際工作和科學研究等活動具有一定查考利用價值的現(xiàn)行文件,才有必要作為檔案保存?！薄?.按照一定規(guī)律保存起來的文件,才能最后成為檔案?！薄皻w檔和保存,是人們自覺地積累和留存檔案的重要程序和條件,從一定意義上說,也是現(xiàn)行文件或半現(xiàn)行文件成為檔案的一般標志?！薄皺n案就是由具有保存價值的文件構成的有機體?！边@就是說文件經過立卷歸檔整理后才是檔案,而沒有經過立卷歸檔整理的文件則不是檔案。用這一觀點看“需要歸檔文件”、“屬于歸檔范圍的文件”、“應當立卷歸檔的材料”都不是檔案,也就是說這些都不是檔案收集的對象。而對歷史檔案則又另有標準,“在征集失散的歷史檔案時,”“常常發(fā)現(xiàn)一些歷史檔案。如布告、文件原本或副本、記錄、手稿等?！边@些“布告、文件原本或副本、記錄、手稿”顯然沒有經過立卷歸檔整理,怎么就成了檔案了呢?再來看實踐中接收的是什么檔案。不知是為了與理論上說的檔案形成的三個條件相適應,設計了文書(業(yè)務)部門立卷歸檔整理的制度,由文書(業(yè)務)部門來完成文件的立卷歸檔整理,還是由于有文書(業(yè)務)部門立卷歸檔整理的實踐,而后總結出檔案形成的三個條件?按照制度設計,文件的立卷歸檔整理由文書(業(yè)務)部門來完成,然后把立卷歸檔整理好的文件,也就是檔案移交給檔案室。文書(業(yè)務)部門立卷的制度推行了50年,但是,效果并不理想,現(xiàn)實中存在著大量的檔案室立卷的現(xiàn)象,據(jù)“調查了解在市(地)、縣直立檔單位中基本上都是檔案室立卷。在省直立檔單位中也有一半以上的單位是檔案室立卷?！睂＜覀円膊坏貌怀姓J“有相當多的單位由于各種原因推行不力,致使每年歸檔立卷成了單位檔案部門的一項繁重而主要的工作,立卷工作占用了檔案部門大量的時間和精力。”在這種情況下,你說檔案室接收的是文件?還是檔案呢?在檔案室立卷大量存在的情況下,要求必須接收文書(業(yè)務)部門立卷歸檔整理好的檔案,你說難不難呢?對檔案館接收的檔案來說,這種檔案就不僅僅是符合檔案形成的三個條件由文書(業(yè)務)部門立卷歸檔整理好的文件了?！稒n案館工作通則》第八條規(guī)定了“檔案館接收檔案的要求和手續(xù)”,明確提出“進館檔案應保持全宗的完整性,并按規(guī)定整理好?！边€要求“立檔單位編制的組織沿革、全宗介紹和有關檢索工具應隨檔案一起接收?！币虼?檔案館在接收檔案時大部分都有對整理檔案的質量要求,大都制定有《檔案館接收檔案的規(guī)定》。對接收進館的檔案要求要按照館藏檔案管理的要求整理好。要求整理檔案的所謂質量標準非常細,卷盒、案卷封面、卷內目錄、備考表一應俱全,所有項目要逐項按規(guī)定填寫清楚,缺一不可。凡是沒有按照檔案館接收檔案規(guī)范質量要求整理的檔案不接。這種檔案規(guī)范倒是規(guī)范了質量高了“純”了,只是這種檔案將許多檔案都排斥在外了。也致使一些單位一聽這樣的要求,就以種種借口拖延不交。檔案館對行政機關還可以以行政手段來解決,但是對其他單位或組織就不靈了,使檔案館感覺接收這些單位或組織的檔案難了。也有一些檔案館為了減少進館后的整理工作量,堅持只接收所謂的質量高的“純”檔案,對那些不符合其質量要求的檔案不承認是檔案而拒絕接收。“難怪有人把這些要求戲稱‘寧肯千家(指立檔單位)辛苦,不讓一家(指檔案館)受累’。”在這種“純”檔案觀念支配下的一些檔案館,在接收撤并單位檔案和征集歷史檔案中就顯得更難了。大部分撤并單位的檔案都整理的不符合進館檔案的規(guī)范,檔案館要求這些撤并單位的檔案必須整理的符合進館規(guī)范才接收,而撤并單位已經撤并,沒有人再去整理,自然就形成了接收難。對于征集歷史檔案,那些所說的在中華人民共和國成立前,各機關、團體、部隊、學校、企業(yè)、事業(yè)單位以及著名人物在社會活動中形成的歷史檔案,散存在社會上的基本上都是沒有經過整理的,經過整理并達到進館規(guī)范的“純”檔案就根本沒有,也就是說這些收集的對象都是以零散的文件材料形式存在的,它們既不是符合檔案形成三個條件的檔案,更不是達到進館規(guī)范的“純”檔案。如果要收集這些檔案還要投入大量的人力物力去收集整理,有多少檔案館會自愿地去做呢?收集歷史檔案難是不是也在情理之中呢?這里同時也給理論界提出了一個究竟什么是檔案的問題。3文件收集的法律法規(guī)不完善3.1關于檔案范圍的規(guī)定檔案館(室)收集檔案要依法進行,收集的檔案應該是《檔案法》所規(guī)定的檔案范圍。盡管《檔案法》第二條規(guī)定了范圍:“本法所稱的檔案,是指過去和現(xiàn)在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄?！薄稒n案法實施辦法》進一步規(guī)定:“對國家和社會有保存價值的檔案,屬于國家所有的,由國家檔案局會同有關部門確定具體范圍;屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍?！钡?這一標準太抽象,至今國家和絕大部分省、自治區(qū)、直轄市都沒有劃定具體的檔案范圍。使在檔案收集工作中不知道哪些是收集的范圍,而無法依法進行檔案收集。增加了檔案收集工作的難度。對于檔案館收集檔案范圍,雖然有1983年6月26日國家檔案局頒布的《檔案館工作通則》和1986年2月7日國家檔案局頒布的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》,但是,這兩個規(guī)定都是在《檔案法》實施以前頒布的,有許多內容是與《檔案法》相抵觸,不適應社會主義市場經濟體制的。與《檔案法》相配套和與社會主義市場經濟體制相適應的《檔案館工作通則》和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》則始終未出臺。這恐怕也是檔案收集工作難做的原因吧?3.2檔案收集的方式盡管《檔案法》規(guī)定:“違反本法第十條、第十一條規(guī)定,不按規(guī)定歸檔或者不按期移交檔案的”,《檔案法實施辦法》規(guī)定:“將公務活動中形成的應當歸檔的文件、資料據(jù)為己有,拒絕交檔案機構、檔案工作人員歸檔的;”“拒不按照國家規(guī)定向國家檔案館移交檔案的;”要給予處罰,但是,檔案執(zhí)法的執(zhí)行力度或者說配套法規(guī)不健全,使得在檔案收集問題上,根本見不到一例因拒交檔案或拒絕檔案館向其征集檔案,而被檔案部門依法處理的案例?？梢娫跈n案收集上,原則上有法可依,具體實施時卻無章可循。當然,這里也有法定檔案范圍不明確的原因。4實際歸檔數(shù)標準的缺失對于檔案收集工作在檔案工作規(guī)范化管理中,雖說有考核,但是考核標準太籠統(tǒng)。對檔案室檔案收集工作,就沒有硬性標準,而是籠統(tǒng)的標準,標準是收集齊全完整。而“拿到臺面上的歸檔率常常是個自欺欺人的東西。因為,就連一向實事求是的檔案人也早已學會把實際歸檔數(shù)視作應當歸檔數(shù)了?！薄皩嶋H歸檔多少,無論對檔案室,還是對職能處室,也都是一筆糊涂賬。”實際等于沒有