農村弱勢群體住房的現(xiàn)狀與對策

農村弱勢群體住房的現(xiàn)狀與對策

一、實驗設計與調查樣本的確定為了解決城市脆弱群體的住房問題，政府采取了多項制度措施，如租賃住房保障制度、經濟適當?shù)淖》恐贫取⒍▋r住房制度和公共租賃住房制度。然反觀農村的住房保障措施則寥寥無幾,且沒有形成完整的保障體系。農村住房社會保障制度是國家或社會為弱勢群體提供滿足其基本生活需要住房的若干制度安排,這既是社會保障制度在住房領域的延伸,更是建設和諧社會的重要組成部分。黨的十七大報告中指出,要加強以改善民生為重點的社會建設,努力實現(xiàn)社會成員住有所居,全面提高人民生活水平。美國、德國、日本以及英國等發(fā)達國家都已經建立了比較完備的住房保障體系,國內的一些省市也對建立農村住房社會保障制度進行了積極的探索,這都為進一步建立完善的農村住房社會保障制度提供了有益的借鑒。自2003年以來,長沙市先后投入3億多元,相繼實施了“百福敬老院工程”、“福園工程”、“農村安居工程”。通過這三個工程的實施,全市貧困群眾住房問題初步得到解決,初步實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標。經過2003~2008年的發(fā)展建設,長沙市累計建成“百福敬老院”114所,入住五保老人近6000人;2007年長沙市政府撥出4000萬元?？?實施“福園安居工程”,年內對長沙市5000戶五保戶危房(其余1826戶安排進鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng))進行改建,每戶補助8000元;2008年,長沙市“農村安居工程”正式啟動。由市、縣(市)兩級政府投入3000萬元,以每戶2萬元的資助標準,支持長沙市四個縣市(長沙縣、瀏陽市、望城縣、寧鄉(xiāng)縣)共1500戶農村特困戶改建危房和冰災全倒戶重建住房。但這些政策的實施范圍比較狹窄,難以全面解決農村的住房問題,目前仍有大量弱勢群體居住條件較差,因此有必要建立全面系統(tǒng)的農村住房社會保障制度。本次調查我們共抽取了360戶家庭進行入戶當面調查,回收有效問卷338份,有效率為93.9%。由于調查人員和資金的限制,我們采用了多階段抽樣與簡單隨機抽樣相結合的方法來確定調查樣本。第一步:多階段抽樣。即先把長沙市周邊的4個縣市(長沙縣、瀏陽市、望城縣、寧鄉(xiāng)縣)作為抽樣框;然后在4個縣市中,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為抽樣單位抽樣,即從4個縣市中分別抽取2個鄉(xiāng)鎮(zhèn),共計8個鄉(xiāng)鎮(zhèn);最后,以村委會作為第三階段的樣本,即在被抽取的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,各抽取2個村委會,共計16個村委會。第二步:簡單隨機抽樣。即把16個村的農村家庭放入抽樣框,再根據簡單隨機抽樣原則進行抽樣;然后嚴格按照科學方法設計問卷,全部進行入戶問卷調查,并有重點地對部分調查對象進行了個案訪談。最后,資料的統(tǒng)計與分析采用SPSS16.0軟件在計算機上進行。二、分析長沙農村住房的現(xiàn)狀和影響因素1.住房結構不合理農村住房缺乏規(guī)劃主要表現(xiàn)在村落規(guī)劃不合理和農戶住房功能分區(qū)不合理兩方面。調查中發(fā)現(xiàn),廣大農村居民住所之間間隔較遠。這一方面是由自然環(huán)境造成的,即缺乏適宜建房的場所;另一方面是由于村落缺乏科學發(fā)展規(guī)劃,導致村民選擇建房場所的自由度過高。涉及到居住形式,有86.1%的人員希望集中居住,僅有13.9%的人員愿意分散居住;在住房選址方面,65.1%的人員希望把房子建在公路旁邊,24.0%的人員希望把房子建在離自家耕地較近的地方。另外,由于農村居民建房缺乏專業(yè)技術指導,絕大多數(shù)只是憑借經驗建房,對房屋缺乏整體規(guī)劃,住房功能分區(qū)不明顯,廚房、雜物間、臥室混在一起,且建房時對周圍的生活服務設施缺乏考慮,導致生活不便,降低了對自家住房的滿意度。(2)農村住房安全系數(shù)較低農村住房結構主要是以土坯草木和土坯磚木結構為主,此類住房占到被調查戶數(shù)的66.0%。一方面,建筑材料本身性能決定了房屋安全質量不高;另一方面,由于農戶住房年代久遠,加上自然環(huán)境影響,使得農村房屋安全系數(shù)較低。根據調查數(shù)據顯示,有43.5%的房屋建于1980年以前;1980~1990年間建造的房屋占26.9%;1990~2000年間建造的房屋占15.5%;2000年以后的建造的房屋比例僅為14.1%?；谶@種狀況,僅有30.2%的人員認為自家房屋安全可靠,66.52%的人員因房屋建筑材料較差和房屋年代久遠而認為自家房屋居住起來沒有安全感。(3)存在一定數(shù)量的超標房與閑置房農村存在著相當一部分的面積超標房屋,一些3~4人的家庭,其住房使用面積可以達到150~200平方米,還有就是對于房屋占地的任意擴展,甚至占用了公共用地。在部分地區(qū),還存在一些閑置房屋,因為原有住戶已建新房或在城中買房,但是建新不拆舊,或將原有舊房屋當作雜物間。而針對這樣的情況,大多沒人管理,有些廢棄房屋占地可以到200平方米左右,這都是對寶貴土地資源的極大浪費。2.居民建造位置不科學,影響村民居住環(huán)境的改善1)農村住房缺乏專項制度支持:從2003年以來,長沙相繼實施了“百福敬老院工程”、“福園工程”、“農村安居工程”,但這幾個工程臨時性色彩較濃,并不具備城鎮(zhèn)經濟適用房和廉租住房保障制度的穩(wěn)定性。由于農村貧困人員構成是不斷變化的,在政府實施此類臨時性救助政策之時,一部分人員沒有列入救助范圍之內,但后來可能會因多種突發(fā)原因而陷入貧困,所以目前住房保障政策實施的短暫性與未來貧困問題的長期性極易導致農村大量弱勢群體不能及時得到有效保障。2)災后救助工作不到位:雖然各地政府部門制定了地質災害突發(fā)事件應急預案,但災害發(fā)生后,救助工作并沒有落實徹底。以2008年冰災為例,在受災較嚴重的被調查農戶中,僅有15.3%的家庭得到了救助,73.4%的農戶認為救助工作開展不夠及時。這反映了政府部門在開展救助工作中存在的一些問題,如政府部門重視程度不夠,管理機制不健全,缺乏專業(yè)人員進行災害救助等。另外,災后救助資金的使用沒有嚴格做到?？顚Ｓ?存在違規(guī)使用問題。(2)農村住房缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃1)整個村落居民點散亂無序:農村居民住宅大多數(shù)以低層建筑為主,尤其是以獨居小院為主,占地面積大,建筑容積率低,土地資源利用率很低。村莊缺乏整體長遠的科學發(fā)展規(guī)劃,村民建房先由戶主選好方位,然后報請村委會,村委會上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土資源管理所,由國土資源管理人員到建房位置進行面積測量,劃定建房空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所對農戶建房管理處于“下游管理”的層面,而沒有制定村莊整體發(fā)展規(guī)劃,并按照村莊發(fā)展規(guī)劃來為村民選擇一個科學的建房位置,結果導致居民建房位置隨意性較大,使得整個村莊布局不合理。2)宅基地管理不規(guī)范:調查中發(fā)現(xiàn),一些新建房屋周圍還依附著大量土坯房屋,這些老房子是住戶原先的居住場所,但新房建成以后并沒有拆除,而是用來儲藏雜物?？傮w計算,這些住戶房屋的整體面積超過了政府部門規(guī)定的標準。還有一些原先住在山上的居民搬到山下以后,老房子并沒有及時拆除,占用了大量的林地資源,甚至占用良田,這都造成土地資源的不合理利用與浪費。(3)經濟因素成為制約農民改善住房條件的瓶頸1)教育、醫(yī)療費用嚴重制約住房條件改善:雖然新型農村合作醫(yī)療保險制度已經在農村大范圍展開,但實施過程中還存在諸多不足之處,如只報銷住院的醫(yī)療費用,這樣無疑會導致患者負擔加重。還有一些慢性疾病雖然不住院,但是醫(yī)療消費還是占家庭收入的很大比例;再加上報銷程序繁瑣等,這都會對農村居民生活改善帶來負面影響,間接阻礙了農村居民改善居住環(huán)境?，F(xiàn)在國家已經普及了九年制義務教育,但現(xiàn)實情況是取消了學費,一系列的外加費用如住宿費、伙食費等卻不斷增加,另外由于高中不屬于義務教育階段,且這一階段的教育費用較高,對于低收入的農村家庭來說不堪重負。一些農村家庭在自身經濟能力不足的情況下,有的使子女輟學,有的借錢供子女讀書,從而導致因教育致貧的現(xiàn)象發(fā)生。2)富余勞動力轉移帶來的就業(yè)問題:由于農村可耕地面積有限以及生產效率的提高,農村出現(xiàn)大量富余勞動力。這些富余勞動力沒有專項技能,進入城市也不能找到工資較高的工作,所從事基本上是底層基礎性的工作,工資待遇很低,在這方面政府部門不僅需要考慮如何轉移富余勞動力,更要考慮如何使轉移出去的勞動力得到較高待遇。由此看來,沉重的教育、醫(yī)療費用負擔以及狹窄經濟收入來源的制約,致使農村居民即使擁有改善住房的意愿,也沒有改善住房的能力。(4)農村居民對住房滿意程度過低在調查中發(fā)現(xiàn),農村居民對現(xiàn)有住房的滿意程度不高,在對自家房屋做整體評價時,僅有1.8%的農戶對自家住房滿意,相比之下,60.1%的農戶不滿意。這主要受兩方面因素影響,即房屋本身狀況和農村公共基礎設施建設狀況。1)農村居民對自家住房整體滿意度較低:通過多元線性回歸模型的解釋分析,可以看出對房屋整體滿意度影響最大的是房屋安全質量,影響力為0.132;其次為房屋樣式,影響力為0.113;再次就是住房位置,影響力為0.094。造成這種現(xiàn)象的原因就是農戶在建房中缺乏專業(yè)的施工隊伍,現(xiàn)有的建筑工人一般就是鄰里街坊或者親戚,這些人員沒有經過專業(yè)技術培訓,僅僅依靠原有經驗建房;相比之下,城市住房是由專業(yè)技術人員來設計,工程完工以后還要經過建設部門的安全質量檢測,檢測合格以后才能投入使用。而農村住房缺乏質量環(huán)節(jié)的把關,使得房屋安全系數(shù)不高,建議政府部門加強這方面的工作。2)農村公共基礎設施建設不完善:長期以來由于城鄉(xiāng)二元結構等原因,農村基礎設施建設一直沒有得到政府部門重視。在資金和規(guī)劃方面一直都是由農村基層組織籌集資金組織實施,但農村缺少集體經濟,不能形成有效的資金籌資機制,也就沒有能力對村莊基礎設施進行集中改造,這不僅嚴重影響農村居民的日常生活,也制約了農村經濟發(fā)展。根據調查數(shù)據顯示,63%的人員認為亟需改善交通設施,53.9%的人員認為需要改善通信設施,49.8%的人員認為要改善村莊的排水設施,這就為政府部門開展農村建設工作指出了明確方向。三、農村住房社會保障制度的完善與發(fā)展居住權不僅是生存權和發(fā)展權的重要組成部分,更是衡量國民生活水平與生活質量的重要指標。政府部門必須認識到改善農村住房質量的重要性與緊迫性,必須在依靠當?shù)亟洕l(fā)展的同時,改變以往零散臨時性的政策安排,建立相對穩(wěn)定的農村住房社會保障制度。農村住房社會保障制度的建立與發(fā)展是一個長期過程,不可能一蹴而就,必須要經歷一個從不完善到完善的過程。作為一項重要的制度安排,必須在先行試點的基礎上,總結經驗教訓,提高制度可操作性,逐步完善項目結構、擴大覆蓋范圍、提高待遇水平,將農村住房社會保障制度由一項選擇性制度安排過渡到普惠性制度安排,提升全體社會成員福利水平。1.改善農村養(yǎng)老服務質量根據不同經濟收入水平,我們將農村居民縱向劃分為絕對貧困人員、相對貧困人員和其他人員(包括平均水平及以上的人員),并根據各個收入階層的需求制定對應的住房保障措施。(1)絕對貧困人員:是指在某一個時期,個人或者家庭依靠勞動收入或者其他合法收入不能維持其基本生存狀態(tài)的人員(P3)。具體來說,這些人員主要包括享受最低生活保障的人員、五保人員以及一些三無人員。一般來說,這些人員已經沒有了獨立建房意愿,但往往就是這些群體居住條件最差,因為缺乏充實的經濟來源,且較高的建房成本與個人享受之間的不均衡,更促使該群體放棄建造新房,安于現(xiàn)狀。因此,針對已經沒有建房意愿的絕對貧困人員,應該采取如下住房保障措施:1)加強農村養(yǎng)老機構建設:隨著社會經濟發(fā)展,大量青年涌入城市,各地農村不同程度地出現(xiàn)大量留守老人;再加上計劃生育政策的實施,家庭結構不斷核心化,老年人不僅生活上得不到有效照顧,而且一部分青壯年進入城鎮(zhèn)以后定居他鄉(xiāng),沒有意愿再在農村建造新房,致使老年人依舊居住在年代久遠的危舊房屋里,生活質量極差,安全也沒有保障。在這種情況下,建立農村養(yǎng)老機構成為必然的選擇。調查中發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在大多數(shù)農村還沒有建立村級養(yǎng)老機構,一些經濟條件較好的農村雖然已經建立了針對孤寡老人的養(yǎng)老機構,但養(yǎng)老機構的設施非常不完善,一些患病的老年人,沒有人員照顧,這大大影響了農村老年人的生活質量。政府部門必須在保障建立農村養(yǎng)老機構的同時,著力提高養(yǎng)老機構的服務質量。2)建立農村廉租住房制度:為解決城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房問題,國家制定了廉租住房保障制度,即由國家出資建設規(guī)格適當、設備齊全的住房,以低廉的、可以接受的方式向住房弱勢群體成員(或者家庭)提供,保證其住房條件達到社會最低生活標準。保障方式主要以發(fā)放租賃住房補貼為主,實物配租、租金核減為輔(P133)。解決農村弱勢群體的住房問題,可以借鑒城鎮(zhèn)廉租住房保障制度實施的經驗教訓,并加以改進,建立適宜農村的廉租住房保障制度。這一階段,廉租住房的保障對象主要是沒有建房意愿的絕對貧困人員,廉租住房數(shù)量要根據各地絕對貧困人員數(shù)量和社會經濟發(fā)展狀況來確定。另外,考慮到自然環(huán)境對居民日常生活的威脅,有條件的地區(qū)還可以建立一些富余房屋,以備在自然災害發(fā)生之時供受災人員暫時居住。廉租住房建設應該在考慮當?shù)厣鐣蓡T生活習慣以及自然環(huán)境的前提下,努力實現(xiàn)相對集中居住。需要注意的是,建立廉租住房保障制度的同時還要建立相應的退出機制,形成享受人員的動態(tài)調整機制。(2)相對貧困人員:是指在同一個時間或者同一個地域,由于某些人或者某些家庭的收入水平不如另外一些人或者家庭而產生的低于一般人或者一般家庭生活狀況的社會成員(P4)。相對貧困人員有再建新房、獨立改善住房環(huán)境的意愿,但建造新房的過程中會遇到諸多障礙。例如,93.8%的被調查人員表示會遇到資金問題;35.8%的人員認為會遇到信貸問題等。針對農村居民建房中的實際困難,政府部門應當擔負起相應責任,制定解決措施,以此促進農村相對貧困人員住房條件的改善。具體保障措施如下:1)直接的現(xiàn)金救助:農村住房條件較差的人員,有68.3%的人員希望政府在實施住房援助的時候采用直接發(fā)放現(xiàn)金的形式。關于資金的發(fā)放必須按照“戶報、村評、鄉(xiāng)審、縣定”的程序,嚴格把關,將專項資金發(fā)放到真正需要的貧困人員手中。這種保障措施的優(yōu)點是見效快、易于操作,但易出現(xiàn)違規(guī)操作問題,所以要建立健全的監(jiān)督網絡。2)信貸優(yōu)惠:農村相對貧困人員具有一定經濟基礎,但在建房時會遇到資金不足的問題,這時農村居民往往會向親朋好友借款,或者轉向農村信用社貸款,但信貸機構擔心借貸人的償還能力,所以農村居民不能順利地獲得貸款,也就影響了農村居民改善住房質量的進程。因此,可以借鑒美國的住房保障制度,為居民改善居住環(huán)境提供金融政策支持。美國聯(lián)邦政府為解決中低收入者的住房問題,由政府出面為中低收入者購房提供貸款保險,中低收入者在享受貸款保險的同時,還可以享受稅收抵扣、利息優(yōu)惠等優(yōu)惠政策。因此政府部門可以制定相關政策,規(guī)定農村居民在建房時可以享受一定數(shù)額的信貸優(yōu)惠,并以較低的貸款利率保障農村居民在貸款建房之后,沒有過于沉重的經濟負擔,以此調動農村居民建造住房的積極性。3)建材補貼:農村住房最大的問題就是安全。以往農村居民的房屋結構以土坯草木、土坯磚木為主,這種房屋抗擊自然災害能力很小,對社會成員的生命財產安全是極大的威脅。農村新建房屋應以鋼筋混凝土結構為主,但由于經濟能力不足,農民往往會根據自身經濟實力選擇一些廉價但安全性不高的建筑材料,這勢必導致住房安全系數(shù)大打折扣。因此,政府部門可以為需要建房且符合條件的人員提供建筑材料補貼,通過與企業(yè)間的合作,政府劃定專項資金,用于保障房屋建筑材料的安全性。對于建筑材料的劃定,主要是一些鋼筋、水泥等安全性較高的材料。農村居民申請建筑材料補貼必須要有相關憑證,屆時專項補貼資金可以打入農業(yè)補貼賬戶,以確保資金的發(fā)放到位,做到?？顚Ｓ?。4)住房規(guī)劃:農村住房規(guī)劃主要包括整個村莊的科學規(guī)劃和農村家庭住房規(guī)劃兩方面。在接受調查的人員中,19.2%的人員愿意接受政府部門在建房規(guī)劃方面的幫助。89.3%的人員表示,在建房過程中或者完工后愿意接受政府部門提供的有償質量技術監(jiān)督。因此,地方住房城鄉(xiāng)建設部門要組織技術人員深入農村了解情況,編制安全、經濟、適用的農房設計圖集和施工方案,免費發(fā)放給農戶參考;要組織技術力量,對危房改造施工現(xiàn)場開展質量安全巡查與指導監(jiān)督;要組織協(xié)調主要建筑材料的生產、采購與運輸,并免費為農民提供建筑材料質量檢測服務。(3)其他人員(平均收入人員和較高收入人員):農村平均收入人員和較高收入人員一般都有屬于自己的住房,但他們的住房也是時刻面臨著自然災害風險。因此可以借鑒浙江省農村住房保險的做法,按照“農戶自愿參保、政府補助推動、保險公司市場運作”的原則,為經濟條件較好的農戶辦理農村住房保險。農村住房保險資金的籌集應采用個人繳費為主、政府補助為輔的辦法。具體繳納金額應根據當?shù)亟洕l(fā)展水平確定,不同地區(qū)可以采用不同繳費標準。在這一政策實施過程中,各級政府部門務必做到?？顚Ｓ?政府部門與保險公司之間簽訂協(xié)議,做到災后理賠渠道暢通,保障好廣大人民群眾的合法權益,只有這樣才能建立起農村住房保險發(fā)展的良好社會環(huán)境,使這一制度實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另外,對于那些經濟條件非常好的農村家庭,可以鼓勵其參與關于房屋財產的商業(yè)性保險,以滿足較高層次人員的住房保障需求。2.貧困人員的救助在第一階段初步探索建立農村住房社會保障制度的基礎上,認真總結實施過程中的經驗教訓;在第二階段,隨著國家對農村民生問題重視程度的提高、財政投入的增加等有利社會環(huán)境的形成,農村住房社會保障建設將面臨良好的發(fā)展機遇,這時期的主要目標就是努力實現(xiàn)農村住房社會保障制度的定型發(fā)展。(1)針對絕對貧困人員的措施:隨著社會經濟發(fā)展,絕對貧困人員數(shù)量會逐漸減少,這一階段,農村住房保障工作重心應轉移到大多數(shù)的相對貧困人員身上來。絕對貧困人員的住房問題應納入到農村廉租住房保障制度之內,政府要加大對這一群體的房租補貼力度;對于缺乏家庭照料且沒有房屋的老人,則完全納入農村養(yǎng)老機構,農村養(yǎng)老機構必須改進住房環(huán)境,建立適宜老年人的生活設施。對這些絕對貧困人員,政府在進行救助的過程中,還要考慮到在這一群體貧困問題發(fā)生之前應該如何救助,也就是如何轉消極性救助為積極性防范。(2)針對相對貧困人員的措施:對于相對貧困人員的住房問題,建議逐漸取消直接現(xiàn)金救助,把工作重心轉移到其他更為積極的救助方式上來。城鄉(xiāng)建設部門應提高對村莊發(fā)展規(guī)劃的重視程度,政府部門可以與有關科研院校合作,利用科研院所的專業(yè)優(yōu)勢,為村莊制定科學發(fā)展戰(zhàn)略;對于農村家庭的住房規(guī)劃,政府部門可以承擔規(guī)劃設計的責任,并適當收取必要費用,但不宜過高,以免影響農村家庭參與規(guī)劃的積極性,延遲農村住房質量改善。建筑材料補貼以及建房過程中的信貸優(yōu)惠應該繼續(xù)鞏固,不斷擴大建筑材料補貼范疇,適當提高信貸額度與貸款利率的優(yōu)惠比例。另外也可以適當向該類人員宣傳農村住房社會保險,從而為農村弱勢群體的住房建構起多元化的保障網。(3)針對其他人員的措施:該類人員居住條件較好,經濟收入水平較高,其需求層次也會更高,因此,政府部門應為其提供更高層次的保障。政府部門可以與商業(yè)性保險公司合作,開發(fā)設計適宜農村居民的個性化保險產品,吸納更多人員參與到保險中來。同時還要制定專項法律規(guī)范,為其居住安全提供法律性和制度性保障,提升較高層次居民的生活滿意度。3.建立健全農村住房社會保障體系該時期農村住房社會保障的重點不再是保障項目的擴張,而是通過進一步完善制度,提升保障水平,建設十分發(fā)達的社會公共服務體系,促使長沙農村住房保障制度由基本保障型向生活質量型轉化。人人能夠公平地享有較高水準的住房保障及相關服務,農村居民的住房質量需求可以得到全面滿足,住房質量得到有效保障。在鞏固以上兩個階段取得成果的同時,應重點加強以下幾個方面的建設:(1)農村建房市場化:在政府政策的扶持之下,吸引一批建筑企業(yè)從事農村住房建設,根據農村的自然地理環(huán)