南水北調(diào)工程的運營管理

南水北調(diào)工程的運營管理

一、設(shè)計之后的工程是確定工程目標,水2002年開始，嶺南東線一期工程已經(jīng)開始。2005年，第一批三陽河、寶應河、銅河工程垃圾填埋場基本完成，運營條件基本滿足，于2007年開始。中軸線一期工程于2010年完成。對南水北調(diào)工程的運營管理,建立一套新型的體制,設(shè)計一套完善的方案,這是實現(xiàn)工程目標、發(fā)揮工程效益的關(guān)鍵。溫家寶總理就曾經(jīng)提出:“大的水利工程,要和水利建設(shè)投入機制、管理機制、運行機制、價格機制有機結(jié)合起來”?；诖?本文對南水北調(diào)工程運營機制和管理體制進行探討。二、北移工程的特點1.建設(shè)項目的特點南水北調(diào)工程具有涉及范圍廣、建設(shè)周期長、建設(shè)難度大等特點。在地理和工程建設(shè)上涉及江蘇、山東、河南、北京、天津等諸多省、市和地區(qū)。2.促進了社會經(jīng)濟主體的參與南水北調(diào)工程的性質(zhì)特點表現(xiàn)為以下三點:(1)工程的基礎(chǔ)性。南水北調(diào)工程處于生產(chǎn)流程的“上游”,是國家和地方經(jīng)濟、社會發(fā)展的基礎(chǔ)和條件,具有基礎(chǔ)性工程的核心特征:一是建設(shè)的超前性;二是其自身作為產(chǎn)品的同時又為其他生產(chǎn)部門提供賴以生產(chǎn)的基礎(chǔ)性產(chǎn)品和服務;三是所提供的產(chǎn)品或服務是其他部門生產(chǎn)和再生產(chǎn)必需的投人品;四是產(chǎn)品價格構(gòu)成了其他部門產(chǎn)品或服務成本的組成部分;五是通過工程設(shè)施建設(shè),能發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應,緩解國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”制約。(2)工程的準公益性。南水北調(diào)工程資產(chǎn)可以在各個投資者間分散享有,產(chǎn)權(quán)具有可變性、分享性和競爭性;工程的調(diào)水具有一定的排他性,能夠?qū)⒛承┎桓犊钫吲懦谑找嫦硎苤?工程調(diào)水具有廣泛的外在效益和利益,是整個國民經(jīng)濟和各地方經(jīng)濟活動的共同需要,具有聯(lián)合消費、共同受益的特征。(3)工程的社會性。南水北調(diào)工程能在一定程度上解決農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)環(huán)境保護、防洪排水以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和文化傳承、社會文明進步等社會性問題。3.工程資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較南水北調(diào)工程既包含已經(jīng)投入運營的老工程,如江蘇江水北調(diào)工程和丹江口工程;又有新投資建設(shè)的新工程,如東線和中線中的許多干線工程,其建設(shè)資金主要來源于中央財政資金(占30%)、地方水基金(占25%)和銀行貸款(占45%),因此,工程資產(chǎn)結(jié)構(gòu)復雜。由于新、老工程的存在,工程投資主體的多元性,產(chǎn)生了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的多元化,干線沿線各省、水源所在地地方政府、中央政府、工程經(jīng)營主體和用水戶以及老工程的所有者都擁有工程相應部分產(chǎn)權(quán)。三、運營和管理海外能源項目的目標南水北調(diào)工程作為準公益性的水利基礎(chǔ)工程,經(jīng)營管理要能充分體現(xiàn)其經(jīng)濟性、公益性、社會性和基礎(chǔ)性的性質(zhì)特征。1.經(jīng)濟的目標對工程沿線的工業(yè)、城鎮(zhèn)居民供水和利用水利工程進行發(fā)電、航運、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及旅游等經(jīng)營性項目,以收費或經(jīng)營收入的方式實現(xiàn)經(jīng)濟利潤。2.慈善目標要充分發(fā)揮工程的農(nóng)業(yè)供水、防洪抗旱、水土保持和改善生態(tài)環(huán)境等公益類功能,確保國家和地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和社會進步。3.“公益優(yōu)先兼顧效率”的原則工程排除水澇旱災對城鄉(xiāng)居民的危害,緩解水資源匱乏地區(qū)對水資源的渴求,實現(xiàn)沿線地方社會和政治的穩(wěn)定、文化傳承和繁榮昌盛。基礎(chǔ)性水利工程在經(jīng)濟性目標和社會性目標權(quán)衡時要堅持“公益優(yōu)先兼顧效率”的基本原則,體現(xiàn)經(jīng)濟性目標和社會性目標的和諧統(tǒng)一和恰當融合,在追求社會效益的同時要提高經(jīng)濟效率,實現(xiàn)包括社會效用和經(jīng)濟效用在內(nèi)的總效用最大化。體現(xiàn)在水權(quán)分配上,本著“首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水”的水資源利用的基本原則;在工程投資收益上,形成“還貸、保本、微利”的水價形成機制,在實現(xiàn)工程成本回收、可持續(xù)性運轉(zhuǎn)的同時,還要充分考慮沿線城鎮(zhèn)居民的實際經(jīng)濟承受能力,實現(xiàn)社會公平。四、為提高江南工程運營機制1.北移工程的雙重運營機制南水北調(diào)工程的準公益性決定了對其運營必須采取雙重運行機制,充分發(fā)揮市場和政府共同配置資源的作用。(1)明確剩余分配權(quán)市場配置資源的有效之處在于通過市場無數(shù)只“看不見的手”來實現(xiàn)資源的合理化分配,生產(chǎn)者根據(jù)產(chǎn)品邊際收益等于邊際成本的基本原則決定私人產(chǎn)品的供給數(shù)量,消費者根據(jù)自身偏好和消費者剩余最大化來決定消費數(shù)量,通過產(chǎn)品市場價格的變動以及價格機制傳導信息的作用,從而達到產(chǎn)品供給與消費的均衡。由于準公益性的南水北調(diào)水利工程具有產(chǎn)權(quán)的可分性和競爭性、效益享受的排他性等特征,在很大程度上滿足了經(jīng)濟品的性質(zhì)和要求,符合市場配置的條件,水權(quán)的配置要充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。南水北調(diào)運營管理機構(gòu)的組建也要貫徹實施符合市場要求的“政企分開、政事分開、政資分開”的政企關(guān)系。1這樣體現(xiàn)了政府作為出資人的經(jīng)濟職能,政府作為行政管理者的行政管理職能,企業(yè)擁有資產(chǎn)法人財產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理職能的分離。(2)政府宏觀調(diào)控管理以水為中心調(diào)水工程的公益類項目產(chǎn)品的消費不具有消費排他性和收益獨享性,存在消費的“搭便車”行為,在市場上很難找到資源的最有效配置途徑,相反還會出現(xiàn)“格雷欣法則”即“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象,無法通過市場供求關(guān)系來影響價格(或收費標準),不能通過市場自動調(diào)節(jié)達到資源配置的帕累托最優(yōu),消費者對公共品具有過度需求,市場“失靈”,在供給和消費都需要政府的介入和調(diào)節(jié),通過行政或計劃的手段實現(xiàn)公共品的生產(chǎn)和配置,實現(xiàn)社會效益的最大化。在南水北調(diào)工程運營中,政府的宏觀調(diào)控主要體現(xiàn)在:一是在水價的控制上。由于工程投資規(guī)模巨大,不可能形成自由競爭所需要的眾多企業(yè),水是生活必需品,需求缺乏彈性,水運營機構(gòu)對水價具有很強的壟斷力,容易形成不公正的水價,政府必須利用行政管理的職能,對水價實行聽證會制度,嚴格控制水價的隨意變動;二是體現(xiàn)在對水權(quán)的分配上。政府參與水權(quán)的分配,兼顧不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況和居民的經(jīng)濟實際承受能力,在考慮公平的基礎(chǔ)上合理配置水權(quán)。三是體現(xiàn)在協(xié)調(diào)調(diào)水和防洪、抗災的關(guān)系上。南水北調(diào)工程具有多重目的性,調(diào)水和防洪抗災在一定程度上存在一定的矛盾和沖突,政府應站在全局和根本利益的立場上,解決好局部與整體的利益關(guān)系,協(xié)調(diào)好經(jīng)濟效率和社會效益之間的關(guān)系。2.明確企業(yè)運營管理的責任劃分具體運營南水北調(diào)工程應建立起“國家控股,授權(quán)營運,統(tǒng)一調(diào)度,公司運作”的總體運行機制?！皣铱毓伞笔且驗楣こ碳汝P(guān)系國計民生和國民經(jīng)濟長期發(fā)展,又使工程沿線各地同時受益,還關(guān)系到經(jīng)營管理主體的經(jīng)濟利益,國家、沿線各省(市)和企業(yè)三方共同投資成為必然,但由于要更多地體現(xiàn)工程的公益性和社會性,國家控股是必然選擇。所謂“授權(quán)營運”包含兩層意思:一是國家將其投資形成的國有資產(chǎn)授權(quán)給出資人代表,享有資產(chǎn)所有者權(quán)益,監(jiān)管企業(yè)中的國有資產(chǎn),確保其保值增值;另一層意思是出資人代表再將其受托的國有資產(chǎn)投入企業(yè),讓其具體運營管理,實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。所謂“統(tǒng)一調(diào)度”是指水權(quán)分配和工程使用上統(tǒng)一分配和統(tǒng)一管理。本著“首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水,統(tǒng)籌兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)用水”的水資源利用的基本原則統(tǒng)一合理分配水權(quán);在工程使用上,應根據(jù)“先防洪抗旱,后調(diào)水”的思路統(tǒng)一調(diào)度?！肮净\作”是指要以一個現(xiàn)代化的企業(yè)來運營管理南水北調(diào)工程,在企業(yè)內(nèi)建立起“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的現(xiàn)代企業(yè)制度,依法享有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán),按照公司章程合法經(jīng)營管理工程。工程的公司化管理,能更好地體現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制改革的總體要求,充分發(fā)揮社會主義市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用;能更好地形成“政企分開、政事分開、政資分開”的政企關(guān)系。工程的公司化管理,還能夠增強企業(yè)的競爭性,降低成本及提高服務質(zhì)量;能夠在一定程度上減少政府的財政風險,排除政府償還債務的顧慮;引進資產(chǎn)與負債、支出和收入等企業(yè)核算標準,增強企業(yè)的內(nèi)部核算。五、關(guān)于高校工程管理體制的研究1.管理(1)明確征地管理機制,確保執(zhí)行力度根據(jù)南水北調(diào)工程“政府宏觀調(diào)控,股份制運作,企業(yè)化管理,用水戶參與”的運營管理體制和總體運行機制的要求,其管理體制應采取“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、政資分離、企業(yè)執(zhí)行、用水戶參與”的管理模式。“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”是指南水北調(diào)工程的利益相關(guān)者和行政管理者必須在一個相對權(quán)威部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下行動一致,解決重大問題,協(xié)調(diào)各方面關(guān)系,團結(jié)各方面力量,共同協(xié)調(diào)推動調(diào)水工程的運行,實現(xiàn)各方的利益均衡。“政資分離”是指政府同時作為南水北調(diào)工程的投資者和行政管理者,在工程的運營管理中必須將其行政職能和經(jīng)濟職能分開,由兩個獨立部門分別行使?！捌髽I(yè)執(zhí)行”是指組建南水北調(diào)工程運營管理公司,作為工程的運營管理主體,具體執(zhí)行工程管理的各項事務和國家有關(guān)水事的法律、法規(guī)、政策及制度?！坝盟畱魠⑴c”是指用水戶參與南水北調(diào)工程的管理及其他事務,參與工程的投資、管理、協(xié)調(diào)和對工程管理予以支持和監(jiān)督。(2)組建有限責任公司的合理性在東、中線具體運營管理中,組建有限責任公司,本著“中、東線分離,各線統(tǒng)一運營”的思路運營管理。東(中)線運營管理的統(tǒng)一性。南水北調(diào)工程是屬于大型固定資產(chǎn)投資的水利工程,行業(yè)壁壘較高,具有自然壟斷性,工程的統(tǒng)一經(jīng)營能降低單位產(chǎn)出所分攤的固定成本。南水北調(diào)工程的調(diào)水與水源存在著“既矛盾,又統(tǒng)一”的關(guān)系,其“矛盾性”是指調(diào)水和水源在量上存在此消彼漲的矛盾,調(diào)水會影響水源地區(qū)和下游地區(qū)的取水、航運和生態(tài);其“統(tǒng)一性”是指調(diào)水和水源是一個不可分割的整體,只有有了水源,才存在調(diào)水,也才能充分發(fā)揮工程效用,因此,調(diào)水工程和水源工程必須密切配合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。南水北調(diào)工程是一個多目標、多效益的調(diào)水工程,這些目標的實現(xiàn)和效益的發(fā)揮具有主次和層次性,要符合上述“統(tǒng)一調(diào)度”的原則。工程沿途經(jīng)歷諸多省份和地區(qū),這些地區(qū)利益各異、矛盾重重,工程全線統(tǒng)一經(jīng)營,可以將外部成本內(nèi)部化,將極大地降低交易成本。南水北調(diào)工程東、中線分線運營管理。分別組建南水北調(diào)東線和中線有限責任公司是根據(jù)工程的實際情況和經(jīng)濟學中成本收益理論提出的有效措施。一是東、中線出資人不同,本著“誰投資,誰受益”的原則需要分別組建兩個公司;二是東、中線實際情況不同,東線老工程較多,中線新投資較多,投資收益不同;三是組建兩個公司有利于加強成本核算,降低成本,提高收益;四是在一定程度上可以打破水行業(yè)壟斷,促進水市場的形成和經(jīng)營者自由競爭。組建有限責任公司的合理性。主要表現(xiàn)在:一是南水北調(diào)東(中)線工程出資人數(shù)量較少,主要有國家和沿線各省(市)地方政府,滿足組建有限責任公司要求的出資人較少的要求;二是組建有限責任公司,便于為各個出資人提供一個監(jiān)管資產(chǎn)運營管理的平臺,使每個出資人的合法權(quán)益都能得到一定程度的體現(xiàn);三是成立有限責任公司有利于提高工程的運營管理效率,使項目還貸工作落到實處;四是有限責任公司組織機構(gòu)比較靈便、精簡、行動迅速,便于國家宏觀調(diào)控和利用工程實現(xiàn)公益性目標;五是股東可以用貨幣、實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資,有利于南水北調(diào)工程中老機構(gòu)以工程集體作為投資成為有限責任公司的出資人;六是公司各股東的出資額、出資形式和股份分配可以由所有出資人共同協(xié)商確定,不必嚴格按“等額股份,同股同權(quán)”的要求來組建董事會和行使權(quán)利,股東的出資證明書僅是一種股東出資的憑證,在有限責任公司中,國家可以靈活地確定各省(市)的出資額、出資形式和股權(quán)分配。2.確定水企業(yè)的工作部門和水行業(yè)管理部門根據(jù)工程管理模式,南水北調(diào)工程宏觀管理體制應分為三個層次。第一個層次:高層次的南水北調(diào)工程決策協(xié)調(diào)部門。組建高層次南水北調(diào)工程決策協(xié)調(diào)部門之理由:一是有利于協(xié)調(diào)中央各部委對南水北調(diào)運營機構(gòu)的行政管理關(guān)系和協(xié)調(diào)沿線各省(市)之間的水權(quán)分配、利益分配和水事等各種關(guān)系,因為這些關(guān)系復雜,協(xié)調(diào)難度較大,較低級別的政府管理部門難以協(xié)調(diào);二是需要一個較高級別的政府機構(gòu)來代表國家決策南水北調(diào)工程在運營管理中的重大事項,解決重大矛盾和問題。決策協(xié)調(diào)部門主要由國務院總理、相關(guān)副總理和發(fā)改委、國資委主任(副主任)以及水利部、財政部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部等部長(副部長)和河北省、山東省、北京市等省(市)的省長或市長(副省長或副市長)等人員組成。決策協(xié)調(diào)部門的職責:審批決定各種重大事項;協(xié)調(diào)南水北調(diào)工程中央各管理部門之間(南水北調(diào)工程行政管理部門、水行業(yè)管理部門、國有資產(chǎn)出資人代表等)行政管理關(guān)系和各省之間以及利益相關(guān)者之間的各種重大關(guān)系(投資比例關(guān)系、股權(quán)分配關(guān)系、水權(quán)分配關(guān)系、工程公益性目標與經(jīng)營性目標的協(xié)調(diào)關(guān)系);解決南水北調(diào)工程運營管理中的各種重大問題。第二個層次:由南水北調(diào)行政管理部門、發(fā)改委、水行業(yè)管理部門和國有資產(chǎn)代表構(gòu)成。南水北調(diào)行政管理部門參與管理的理由:一是有利于確保南水北調(diào)工程公益性目標得以實現(xiàn);二是作為南水北調(diào)運營管理機構(gòu)的專職行政管理部門,便于加強與水行業(yè)管理部門、經(jīng)濟管理部門的聯(lián)系;三是有利于提高對運營管理機構(gòu)的行政管理和行政服務質(zhì)量;四是有利于水資源的合理配置和促進水市場的建立與健康發(fā)展。南水北調(diào)行政管理部門的具體職責:起草與調(diào)水有關(guān)法律法規(guī)并組織實施;作為南水北調(diào)高層決策協(xié)調(diào)部門的辦公室常設(shè)機構(gòu),履行辦公室的各項職能;批準或報批南水北調(diào)工程相關(guān)后繼開發(fā)項目,協(xié)調(diào)工程建設(shè)、運行、管理中一般性問題;聯(lián)系中央各部委,協(xié)調(diào)各部委之間有關(guān)調(diào)水的各種一般性關(guān)系;對南水北調(diào)運營管理機構(gòu)進行行政管理和行政服務;監(jiān)督、執(zhí)行水市場規(guī)則的實施,促進水市場的建立與健康發(fā)展;委托南水北調(diào)運營管理機構(gòu)履行工程的公益性事項(如排洪抗災、環(huán)境、生態(tài)等),保證工程公益性目標的實現(xiàn),并協(xié)調(diào)工程經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一關(guān)系;協(xié)調(diào)社會層面的各種關(guān)系(移民、土地征用等);協(xié)調(diào)南水北調(diào)運營管理機構(gòu)在工程運營管理中與水利部各部門的技術(shù)銜接工作。2國有資產(chǎn)代表者作為獨立經(jīng)濟管理部門對企業(yè)中的國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理,能夠更好地督促國有控股企業(yè)對國有資產(chǎn)的保值增值;政府的行政管理職能和經(jīng)濟管理職能分別由不同的部門專項行使,充分體現(xiàn)了“政資分離”的現(xiàn)代企業(yè)監(jiān)管原則,也有利于滿足國家對國有控股企業(yè)“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的要求。國有資產(chǎn)出資人代表者的具體職能:起草有關(guān)南水北調(diào)工程國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律、法規(guī),并在南水北調(diào)工程中監(jiān)督實施;作為南水北調(diào)運營管理機構(gòu)中國有資產(chǎn)出資人代表,享有出資人所有權(quán)益,履行出資人應盡義務;向南水北調(diào)運營管理機構(gòu)委派監(jiān)事會,對工程中的國有資產(chǎn)依法進行監(jiān)管;國有資產(chǎn)出資人代表者對南水北調(diào)運營管理機構(gòu)采取“管人、管事、管資產(chǎn)”相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。3水行業(yè)管理部門參與南水北調(diào)工程管理的理由:一是確保水質(zhì)量標準的制訂并執(zhí)行;二是強化水行業(yè)管理、服務和執(zhí)法;三是有利于促進水市場建設(shè);四是有利于水資源的全國統(tǒng)一配置。水行業(yè)管理部門的具體職責:組織起草有關(guān)水資源管理、利用的法律、法規(guī)并監(jiān)督實施;從水資源統(tǒng)一管理的角度協(xié)調(diào)南水北調(diào)工程的水資源供給,頒發(fā)取水許可和征收水資源費;組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導南水北調(diào)工程防洪、抗旱工作;組織、指導南水北調(diào)工程水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法,協(xié)調(diào)并仲裁南水北調(diào)工程運營管理機構(gòu)與其他水事部門間的水事糾紛;制訂并監(jiān)督實施水質(zhì)量標準,對運營管理機構(gòu)進行水行業(yè)指導與管理;監(jiān)督南水北調(diào)工程環(huán)境保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè);為南水北調(diào)運營管理機構(gòu)提供技術(shù)服務。4發(fā)改委的主要職能:南水北調(diào)工程重大項目的審批權(quán)或備案權(quán);提出南水北調(diào)工程固定資產(chǎn)投資調(diào)控政策,審批資金來源和構(gòu)成,并安排重大建設(shè)項目;起草水價格和收費方面的法律、法規(guī);擬訂重要水價格和收費政策并組織實施;提出水價格管理的范圍、原則和辦法;擬訂和調(diào)整水價格和收費標準;組織水成本調(diào)查,組織水價格聽證會,調(diào)控水價格。第三個層次:南水北調(diào)工程運營機構(gòu)系統(tǒng)。南水北調(diào)運營管理機構(gòu)的具體職責:依法享有有限責任公司的企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán),并獨立運營管理公司資產(chǎn);組織運營管理公司日常事務,承擔相應的民事法律責任;具體實現(xiàn)南水北調(diào)工程所有公益性和經(jīng)營性目標,受托分配公益性用水和承擔相應其他公益性事務,并依協(xié)議獲得適當經(jīng)濟補償;妥善經(jīng)營國有資產(chǎn),實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值;自主經(jīng)營經(jīng)營性用水,開發(fā)調(diào)水工程后繼項目,追求所有者合法權(quán)益。3.正在運營的系統(tǒng)南水北調(diào)工程運營機構(gòu)系統(tǒng)包括水務集團公司、東線有限責任公司和中線有限責任公司。(1)供水集團水務集團公司的組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)如圖1所示。(2)企業(yè)股份組成宏觀管理基本構(gòu)架(如圖2):實施方式:評估江水北調(diào)工程資產(chǎn)的價值,折算成南水北調(diào)東線有限責任公司的股份,將工程劃歸南水北調(diào)東線有限責任公司統(tǒng)一運營管理,江蘇成為其股東,擁有其股權(quán)。股權(quán)結(jié)構(gòu)與各方出資人代表:南水北調(diào)東線工程總投資由三部分構(gòu)成,中央投資比例為30%,沿線山東、河北和天津省(市)的水基金總計占25%,企業(yè)貸款為45%;其中工程沿線各省25%的總投資基本以分配水量的比例為基準,同時考慮各省的經(jīng)濟實際承受能力來進行分配投資額。南水北調(diào)東線有限責任公司的各出資人股份按照出資額為基