創(chuàng)新和完善決策、操作、監(jiān)管機制-推動我縣招標投標(公共資源交易)市場科學和諧的追趕與跨越

PAGE2-招投標創(chuàng)新和完善決策操作、監(jiān)管機制筆者：郭鵬江蘇蘇木建設有限公司招標投標是一種擇優(yōu)選擇簽約對象的交易方式，具有程序規(guī)范、透明度高、公平競爭、一次成交等締約特點。推行招標投標統(tǒng)一交易平臺制度是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重大舉措，是我縣積極貫徹落實黨中央關于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》和節(jié)約、高效、公平等精神要求的產(chǎn)物，這一制度的建立使得政府特權得到了更為合理地讓渡。我縣于2006年9月已經(jīng)組建了招標采購統(tǒng)一平臺（招標投標中心），但經(jīng)過多年的努力在取得預期效果的同時也存在不少急需解決得問題。下面，筆者根據(jù)自己所學業(yè)務知識和實踐經(jīng)驗并結(jié)合我縣的實際就創(chuàng)新和完善招標投標（公共資源交易）操作、管理、監(jiān)督機制工作進行解析：一、對招標投標活動監(jiān)督機制的評析（一）《中華人民共和國招標投標法》對招標投標監(jiān)督機制的設計。該法第七條規(guī)定：“對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規(guī)定。”根據(jù)這一法律授權，國務院辦公廳即時發(fā)布了《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》（以下簡稱《意見》），人們通常將這一規(guī)范性文件稱為“七部委”之間的行政監(jiān)督職責分工?！兑庖姟分幸?guī)定，國家發(fā)展計劃委員會指導和協(xié)調(diào)全國招標投標工作，實現(xiàn)宏觀指導；各職能部門按其職能分工管理和監(jiān)督本部門的招標投標工作。《意見》是按“計劃分配、條塊管理”的體制來確立監(jiān)督機制，構成了“多部門管理”的格局。為加強行政監(jiān)督，各職能部門按其職責，都分別制定了有關招標投標的管理與監(jiān)督的規(guī)章。國家發(fā)展計劃委員會就國家重大建設項目頒布了《國家重大建設項目稽察辦法》和《國家重大建設項目招標投標監(jiān)督暫行辦法》兩個規(guī)章。建設部根據(jù)《建筑法》制定了《關于進一步加強工程招標投標管理的規(guī)定》和《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》，成立了招標投標監(jiān)督管理機構，規(guī)定了監(jiān)督措施。鐵道部也出臺了《鐵路建設工程招標投標實施辦法》，組建招標投標管理辦公室，由其按鐵道部委托權限負責監(jiān)督鐵路建設項目招標投標活動。水利、交通、民航等部門也都分別出臺規(guī)章，規(guī)定負責其本部門施工招標投標活動的監(jiān)督和管理。從而多部門管理格局通過立法得到承認，《招標投標法》實施前的管理模式仍被保留。不可否定，在一定時期內(nèi)各部門管理本部門工程招標投標工作，發(fā)揮了主管部門和政府在專業(yè)管理上的優(yōu)勢。但隨著對外開放的進一步擴大，市場經(jīng)濟的日益完善，法制的健全，這種管理體制所產(chǎn)生的弊端便越來越明顯地暴露出來，管理職能交叉、條塊分割、行業(yè)與地區(qū)壟斷、政出多門等混亂狀況加劇，嚴重地妨礙統(tǒng)一、有序、公平競爭的招標投標市場的建立。（二）我縣對招標投標監(jiān)督體制的設計及存在的問題。目前我縣涉及招標采購的監(jiān)督管理部門有縣招標投標市場管理委員會辦公室（2006年成立，成立同時撤銷了水利工程招標辦和交通工程招標辦，繼續(xù)保留建設工程招標辦）、建設工程招標辦（設在建設局）、政府采購辦等三方，房屋建筑和市政基礎設施工程的招標備案監(jiān)督工作由建設工程招標辦負責；政府采購辦負責貨物、設備、工程的政府采購審批和現(xiàn)場監(jiān)督；水利、交通工程的招標備案監(jiān)督工作由招管辦負責（水利部門、交通部門因本系統(tǒng)招標監(jiān)督機構的撤銷已經(jīng)未再履行招標監(jiān)督的職能）。而實際上我縣重大的工程的業(yè)主單位是各行業(yè)行政監(jiān)督部門，而自己既是業(yè)主又是監(jiān)督部門的制度設計如何去談監(jiān)督（造成這一現(xiàn)象的無奈原因主要是因我縣沒有專門和專業(yè)的項目代建管理機構，而贛州市交通、水利、建設三部門均設招標專門的監(jiān)督機構，但市一級的項目都由專門的機構代建，行業(yè)行政監(jiān)督部門不作為業(yè)主，因此該制度的設計完全符合法律的要求）；政府采購法將工程也納入采購的范疇，此類工程的招標由采購辦、招管辦（或招標辦）的備案監(jiān)督日常工作，由于招標監(jiān)督機制本身的缺失，尤其是招標投標中心機構職能的正確理解，因此造成交叉管理、行業(yè)保護、同體監(jiān)督、規(guī)避招標、部門認識不夠、串標、圍標、違法轉(zhuǎn)包、先簽承包合同后招標、簽訂合同偷梁換柱、平臺定位不合理、標后缺乏監(jiān)督管理以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)招標采購工作有待規(guī)范等問題。二、進一步完善招標投標統(tǒng)一平臺的服務功能目前我縣招標投標統(tǒng)一平臺主要是為招標投標、政府采購、土地交易、產(chǎn)權交易等提供開標、評標、定標提供場所服務，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<建設部國家計委監(jiān)察部關于健全和規(guī)范有形建筑市場若干意見>》的要求，招標采購平臺還應包括提供工程信息、企業(yè)信息、材料價格信息和政策、法規(guī)等信息服務與為政府有關部門辦理工程報建、招標投標、質(zhì)量、安全監(jiān)督、施工許可等手續(xù)提供服務。因此我縣應當加強完善以上招標投標平臺的服務功能，在縣招標投標中心應當設立建、招標投標、質(zhì)量、安全監(jiān)督、施工許可等業(yè)務窗口。三、創(chuàng)新招標投標（公共資源交易）工作，建立決策、操作、監(jiān)管”分離的新機制為從根本上解決存在問題的發(fā)生。我們必須以機關效能年為契機，從工作機制上下手，整合各方資源，將工程招投標、土地及礦產(chǎn)資源出讓、國有產(chǎn)權交易、政府采購、藥品集中采購、農(nóng)業(yè)開發(fā)和集體資產(chǎn)交易等活動納入統(tǒng)一平臺——“公共資源綜合交易平臺”監(jiān)管。（一）建立“安遠縣公共資源交易管理委員會”，搭建統(tǒng)一決策平臺。由分管縣領導任主任，由發(fā)改委、行政服務中心管理辦、建設、水務、財政、檢察、交通、監(jiān)察、審計、教育、物價等單位組成，負責安遠縣公共資源交易工作組織協(xié)調(diào)及各行政主管部門依法對工程建設項目、經(jīng)營性土地使用權出讓、政府采購、國有產(chǎn)權交易等工作進行監(jiān)督；制定全縣公共資源交易監(jiān)督工作的目標任務；研究和解決招標投標監(jiān)督工作中的重大問題；督促、檢查、考核各部門落實招標投標法律、法規(guī)、政策情況等工作；中重大事項進行研究、決策和組織協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、溝通、配合的監(jiān)督機制，解決招投標執(zhí)法主體分散、涉及部門多、整體合力差的實際問題。（二）設立“安遠縣公共資源管理委員會辦公室”（以下簡稱縣交管辦），搭建統(tǒng)一監(jiān)管平臺，該平臺以"一個面向，兩項服務”為宗旨，即面向招投標市場，服務于政府，服務于行業(yè)。主要職責是制定各種交易規(guī)則；統(tǒng)一招投標制度體系，對各類招投標交易活動進行綜合監(jiān)管；組織、協(xié)調(diào)相關部門對招標采購交易活動當事人行為進行監(jiān)督；對重大招標投標活動進行跟蹤監(jiān)督；受理涉及招標投標工作的舉報和投訴，查處招標投標中的違法行為；對各成員單位履行職責的情況實施監(jiān)督檢查；及時收集、通報招投標監(jiān)督工作的信息等。撤銷安遠縣建設工程招標投標辦公室，實行全縣統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)管綜合機構，解決政出多門、交叉管理、同體監(jiān)督等問題。（三）搭建統(tǒng)一交易平臺，成立“安遠縣公共資源交易中心（以下簡稱縣交易中心，作為安遠縣行政服務中心管理辦公室的二級單位）”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易站”（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心）。按照集中交易，陽光操作，規(guī)范管理的目標，主要承接各項招標采購交易活動。在縣招標投標中心的基礎上完善信息發(fā)布、開標大廳、評標室、檔案室等硬件設施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易中心要在原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標辦的基礎上完善相關設施，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易辦法等配套措施，并由縣公共資源交易中心統(tǒng)一派駐一名招標采購專職干部，專職干部的人事由縣交易中心管理，日常工作由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣交易中心雙重管理，縣交易中心要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心的業(yè)務指導。最終達到管辦分離、用建分離，利于集中監(jiān)管的目的。四、建立現(xiàn)代化管理平臺，對招標投標（公共資源交易）實行統(tǒng)一管理（一）建立全縣統(tǒng)一公共資源交易服務軟件。為簡化交易申報，方便各方主體，應聘請有軟件開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)開發(fā)全縣統(tǒng)一的公共資源交易服務軟件，服務軟件集交易申報、交易文件編制、交易日程安排、交易文件審核、資料下載、報表統(tǒng)計、招標采購人員管理、監(jiān)督投訴、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心考核、專家管理、電子招標（含遠程報名、評標）等，實行招投標成員單位動態(tài)監(jiān)督（各成員單位的標前、標中、標后動態(tài)監(jiān)督），聯(lián)合審批。（二）建立“安遠縣公共資源招標投標交易信息網(wǎng)”，統(tǒng)一信息發(fā)布平臺。堅持“三大原則”，即信息公開原則、過程公開原則、結(jié)果公開原則。（三）建立信用檔案，完善廉政準入制度。將假借資質(zhì)、違規(guī)掛靠、違規(guī)轉(zhuǎn)包以及在招投標活動中有其它不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，限制進入市場。（四）建立市場準入和清出制度。通過加強企業(yè)年檢和專業(yè)技術人員執(zhí)業(yè)資格等管理手段，對達不到規(guī)定要求以及有違法違規(guī)行為的企業(yè)和專業(yè)技術人員，堅決依法予以清出我縣市場。五、完善與健全各項管理制度，形成有效的監(jiān)管的制度保障（一）制定公共資源交易監(jiān)督管理辦法、公共資源交易投訴處理辦法等辦法。認真受理群眾投訴和舉報，及時查辦和回復。（二）建立全縣各單位招標投標和政府采購工作考核制度。對必須招標而未招標、將工程肢解發(fā)包等行為要嚴肅查處，縣公管辦對全縣各單位招標投標和政府采購工作進行年度考核，并獎考核結(jié)果上報縣委政府納入綜合考核。（三）制定招標采購干部考核學習培訓制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心由縣交易中心派遣一名專干，縣直各單位由縣交易中心負責培養(yǎng)一名招標采購專干，并對其進行考核。（四）實行重點工程開標活動的現(xiàn)場公證制度。招標公證是積極貫徹我國法律制度的重要表現(xiàn)，為保護交易各方主體的合法權益，建議對500萬以上的工程要聘請公證部門進行現(xiàn)場公證。六、公共資源交易綜合管理機構與行業(yè)行政部門的監(jiān)管的銜接問題縣公管辦作為我招標投標（公共資源交易）工作的綜合管理機構，該機構的成立是否意味著排除了各行業(yè)行政部門的監(jiān)督和行業(yè)管理呢？筆者認為，該機構的成立是招標投標工作“到位”不“越位”，并未排除行業(yè)行政部門的監(jiān)管，因為：公共資源交易綜合管理機構的成立是各地在出現(xiàn)政出多門、交叉管理、同體監(jiān)督等問題環(huán)境下，地方各級政府為解決這一問題而設立的綜合性機構；出現(xiàn)的主要原因是我國招標采購法律法規(guī)配套措施滯后造成的；招標采購是招標人與中標人簽訂合同的競爭性程序，設立公共資源交易綜合監(jiān)管機構的目的是更好