民主制度論文-代理關(guān)系的虛化與重構(gòu)：人大信訪制度的現(xiàn)狀及其改革之路.doc

民主制度論文-代理關(guān)系的虛化與重構(gòu)：人大信訪制度的現(xiàn)狀及其改革之路在我國(guó)人民代表大會(huì)制度的建立和發(fā)展過(guò)程中，信訪制度可以說(shuō)是始終伴隨著人民代表大會(huì)制度的成長(zhǎng)而成長(zhǎng)。自1954年召開(kāi)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議以后，全國(guó)人大常委會(huì)即在辦公廳設(shè)置了人民接待室。1980年以來(lái)，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和縣人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）設(shè)立常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大常委會(huì)）之后，地方各級(jí)人大常委會(huì)的辦事部門也配備了相應(yīng)的干部，負(fù)責(zé)處理人民來(lái)信來(lái)訪。自此以后，人大的信訪工作在實(shí)踐中成了人大常委會(huì)的一項(xiàng)經(jīng)常性的基礎(chǔ)工作，在理論上被定位成是聯(lián)系群眾、反映民意、解決人民內(nèi)部矛盾的重要民主渠道和維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的手段。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和人民群眾民主法制意識(shí)的不斷提高，各級(jí)人大的信訪數(shù)量都在逐年上升，各級(jí)人大常委會(huì)的信訪職能呈現(xiàn)出日漸凸顯之勢(shì)。又由于人大信訪工作在政治調(diào)控、社會(huì)穩(wěn)定和人大監(jiān)督中的作用日漸突出，各級(jí)人大對(duì)信訪工作的重視程度也越發(fā)提高，理論上對(duì)此的探討也逐漸增多。本文的主旨在于，運(yùn)用經(jīng)典的代表制理論和現(xiàn)代政治學(xué)中的政治參與理論來(lái)檢視人民代表大會(huì)的信訪制度，通過(guò)對(duì)人大信訪制度的分析來(lái)透視我國(guó)人大制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，并據(jù)此而指出人大信訪制度中存在的問(wèn)題與解決問(wèn)題的出路。一、人大信訪制度研究的理論基礎(chǔ)：代議制理論與政治參與理論鑒于人民代表大會(huì)制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)是經(jīng)典的代議制理論，由此也就決定了對(duì)任何一項(xiàng)人大制度的具體制度的檢視都離不開(kāi)代議制理論。在經(jīng)典代議制理論的理想模型中，權(quán)力的源頭在人民手中，“主權(quán)或作為最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體；每個(gè)公民不僅對(duì)該最終主權(quán)的行使有發(fā)言權(quán)，而且，至少是有時(shí)，被要求實(shí)際上參加政府，親自擔(dān)任某種地方的公共職務(wù)。”1現(xiàn)代社會(huì)在人口、地域、信息和交通上的復(fù)雜性決定了不能讓人民人人都有直接參與權(quán)力的行使，而只能通過(guò)選舉產(chǎn)生的代表來(lái)行使最高權(quán)力。因此，現(xiàn)代世界各國(guó)都基本上采用了代議制式的政府形式，由全體人民或一部分人民通過(guò)由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)。我國(guó)憲法第二條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”人民代表大會(huì)制度也就由此而成了我國(guó)的根本政治制度。按照這一制度的基本運(yùn)行邏輯，政治運(yùn)行的基本順序是：人民代表政府人民。在人民主權(quán)的原則之下，例如在盧梭看來(lái)，前一個(gè)人民是作為主權(quán)者的公民，是一個(gè)主動(dòng)態(tài)的人民；后一個(gè)人民是作為國(guó)家法律的服從者的臣民，是一個(gè)被動(dòng)態(tài)的人民。2因此，理想型代議制政府的一個(gè)基本前提是，存在一個(gè)作為主動(dòng)態(tài)的人民作為權(quán)力運(yùn)作的源頭。假如這一前提不存在的話，就必須對(duì)其作制度上的修補(bǔ)，否則，制度的運(yùn)行就會(huì)偏離原意趨于萎縮。在現(xiàn)代政治學(xué)中，政治參與是指平民或多或少以影響政府人員的選擇及他采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法活動(dòng)。3其基本形式有政治投票、政治選舉、政治結(jié)社、政治表達(dá)、政治接觸和政治冷漠等。理想型的代議制政府是一種依賴于積極的政治參與才能有效運(yùn)作的政治體制。政治參與的擴(kuò)大有利于民主體制的穩(wěn)固和健全發(fā)展，“只有公民通過(guò)政治參與來(lái)表達(dá)自己對(duì)社會(huì)財(cái)富和和價(jià)值分配的意愿和選擇，政府由此也才能在社會(huì)中獲得連續(xù)性的信息來(lái)源?！?在代議制政府的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，民主機(jī)制的保障也還需要公民的政治參與通過(guò)選舉、罷免公職人員，通過(guò)意見(jiàn)表達(dá)和輿論監(jiān)督，或者通過(guò)直接介入管理過(guò)程等，來(lái)制約政府的政治管理活動(dòng)，從而保障政治管理的廉潔與效能，同時(shí)促進(jìn)民主的制度化建設(shè)。在亨廷頓看來(lái)：政治參與的擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的三個(gè)重要標(biāo)志之一，“區(qū)分現(xiàn)代化國(guó)家和傳統(tǒng)國(guó)家，最重要的標(biāo)志乃是人民通過(guò)大規(guī)模的政治組合參與并受到政治的影響”。5因此，由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過(guò)渡伴隨著政治參與的不斷擴(kuò)大，政治參與的范圍和形式也越來(lái)越多樣化。但是，參與的擴(kuò)大、劇增和集團(tuán)之間的碰撞也可能帶來(lái)政治動(dòng)亂和不安，并可能導(dǎo)致政治震蕩和經(jīng)濟(jì)倒退。亨廷頓為此提出的公式是：政治參與政治制度化=政治動(dòng)亂。6按照這一公式，為了避免出現(xiàn)不利的局面，唯一的出路就在于提高政治制度化的程度而將政治參與納入制度化的軌道，促使政治參與和制度運(yùn)作走上良性發(fā)展的道路。二、人大信訪制度的出現(xiàn)及其運(yùn)作狀況；制度設(shè)計(jì)之后的意外后果從前文關(guān)于理想型代表制政府的描述中可以看出，由人民到代表再到政府的政治運(yùn)行邏輯中并沒(méi)有為人大信訪制度的出現(xiàn)留下任何空間。因?yàn)樵诶硐氲拇h制政體之下，人民的意志總可以通過(guò)代表傳輸給政府并按照自己的意志而成為政策。在制度的設(shè)計(jì)者那里，人民與人大的基本關(guān)系是：公民（個(gè)體）代表（個(gè)體）代表機(jī)關(guān)（代表整體）。但是，在我國(guó)人大制度的實(shí)際建構(gòu)和運(yùn)行過(guò)程中，深受數(shù)千年專制傳統(tǒng)影響的人民即使經(jīng)過(guò)了革命的洗禮，仍然缺乏現(xiàn)代代議制政府運(yùn)作所需的主動(dòng)態(tài)的公民素質(zhì)，而在更大程度上是以一種臣民的姿態(tài)出現(xiàn)在代議制政府之下的；兼職代表制而不是常任代表制的采用也使得代表的參政議政受到了時(shí)間、精力等的限制，在人大閉會(huì)期間實(shí)際上很難擔(dān)負(fù)起利益表達(dá)和信息傳輸功能。公民和代表之間在一開(kāi)始就缺乏直接而強(qiáng)固的委托代理關(guān)系，制度構(gòu)建之初的人大便為信訪的出現(xiàn)留下了空檔，在這種情況下，傳統(tǒng)專制政體的申冤意識(shí)便驅(qū)使個(gè)體的公民越過(guò)了代表個(gè)體而直接將自己訴求的對(duì)象指向了國(guó)家機(jī)關(guān)。創(chuàng)建之初的政府出于了解信息和政治調(diào)控的考慮又恰恰需要這樣一種信息傳輸渠道，本來(lái)是在黨政機(jī)關(guān)運(yùn)作的信訪機(jī)制就這樣擴(kuò)散到了人大系統(tǒng)之中，并且一經(jīng)出現(xiàn)便日漸被納入了制度化的軌道。這樣，人大系統(tǒng)的信訪便以一種奇特的方式在實(shí)際上成了中國(guó)公民的一種重要的政治參與形式，并且在運(yùn)作的過(guò)程中越來(lái)越呈現(xiàn)出膨脹的趨勢(shì)。毫無(wú)疑問(wèn)的是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型程度的加深必將會(huì)導(dǎo)致公民自主程度的不斷提高，既定框架下的政治傳統(tǒng)必將使信訪這種獨(dú)特的政治參與形式在現(xiàn)行體制內(nèi)的不斷膨脹。隨著人大在國(guó)內(nèi)政治生活中地位的不斷提高和公民對(duì)現(xiàn)行體制的熟悉程度日漸加深，公民在與現(xiàn)行體制的接觸過(guò)程中必將能在現(xiàn)行的信訪格局中逐漸找到實(shí)現(xiàn)自身利益的最佳途徑。根據(jù)筆者在福建泉州的調(diào)查，不但人大系統(tǒng)自身的信訪數(shù)量在逐年上升，由于人民群眾認(rèn)識(shí)到了人大在監(jiān)督“一府兩院”中的重要作用，以前主要直接指向黨政系統(tǒng)的信訪件近年來(lái)也有直接或間接地向人大轉(zhuǎn)移之勢(shì)，這使得近年來(lái)，地方各級(jí)人大的信訪數(shù)量在總體上無(wú)一不呈現(xiàn)出級(jí)數(shù)式的增長(zhǎng)。（見(jiàn)下表1）表1泉州市及部分縣、市、區(qū)人大信訪數(shù)量統(tǒng)計(jì)泉州市晉江市南安市洛江區(qū)德化縣來(lái)信/來(lái)訪來(lái)信/來(lái)訪來(lái)信/來(lái)訪來(lái)信/來(lái)訪來(lái)信/來(lái)訪1995年266/138126/84130/3501996年826/674413/172137/86175/4201997年947/787425/290264/390197/3801998年1493/1126468/265312/42663/20275/4411999年1747/1227530/214328/45145/16162/3002000年1281/1938582/600419/52056/38196/241注：泉州為地級(jí)市，晉江、南安為縣級(jí)市，洛江為泉州市1997年9月新設(shè)的區(qū)，德化為泉州市下轄縣。晉江和南安為近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的沿海城市，洛江和德化以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)。來(lái)信以件為單位，來(lái)訪以人次為單位。結(jié)合上表和筆者的實(shí)際調(diào)查，可以大致看出的幾個(gè)特征是：地方各級(jí)人大的信訪總量近年來(lái)在快速上升，地、縣兩級(jí)人大的來(lái)信、來(lái)訪數(shù)量不斷增多；經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方信訪數(shù)量的上升速度越快，晉江和南安在經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展速度要快于洛江和德化，其在信訪上的上升速度也明顯要快于以農(nóng)業(yè)為主的洛江和德化，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾自主程度的提高有較強(qiáng)的正相關(guān)；到人大信訪的信訪者中，越級(jí)上訪的現(xiàn)象越來(lái)越明顯，級(jí)別越高的人大接受的信訪數(shù)量要明顯多于級(jí)別較低的人大，這一方面是因?yàn)榧?jí)別越高的人大要面臨更多的信訪者，另一方面也因?yàn)樾旁L者相信級(jí)別越高的人大越有可能為他們作主，鄉(xiāng)級(jí)人大因?yàn)闆](méi)有專門的信訪機(jī)構(gòu)，信訪的對(duì)象也就更多地指向可以直接處理問(wèn)題的黨政系統(tǒng)；在來(lái)信與來(lái)訪的對(duì)比中，近年來(lái)訪的增長(zhǎng)速度要明顯快于來(lái)信，來(lái)訪的人數(shù)在增多的同時(shí)，群體上訪的數(shù)量和規(guī)模都在上升，說(shuō)明在信訪這種特殊的政治參與形式中，由不見(jiàn)面的來(lái)信向當(dāng)面接觸的來(lái)訪的轉(zhuǎn)換在加快，政治接觸的程度在提高；在人大信訪制度自身的運(yùn)作邏輯中，人大開(kāi)會(huì)期間的來(lái)信與來(lái)訪要明顯多于閉會(huì)期間而呈現(xiàn)出一個(gè)信訪的高峰期。由人大代表出面替公民上訪或帶公民上訪的例數(shù)極少，在極少的例數(shù)中，表現(xiàn)出承辦單位對(duì)代表出面辦理的上訪的重視程度比一般公民的上訪要高得多。隨著人大信訪數(shù)量和規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，人大系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員也在不斷增多。現(xiàn)今，縣級(jí)以上的各級(jí)人大一般都設(shè)立了專門的信訪機(jī)構(gòu)和專職的信訪工作人員。福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)信訪工作條例還專門規(guī)定了：各級(jí)人大常委會(huì)信訪部門和授權(quán)的其他辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理群眾來(lái)信，接待群眾來(lái)訪，處理信訪事項(xiàng)，督促承辦單位辦理。所不同的是，有的信訪機(jī)構(gòu)直接隸屬于人大常委會(huì)，有的信訪機(jī)構(gòu)隸屬于人大常委會(huì)辦公廳（室），有的與人大常委會(huì)的各個(gè)工作委員會(huì)（一般是法制工作委員會(huì)）放在一起。但是，不管機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置狀況如何，隨著人大信訪職能的突出，縣級(jí)以上的人大常委會(huì)一般都按照上面的要求統(tǒng)一設(shè)置了人大信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由人大常委會(huì)主任或副主任任組長(zhǎng)，各工作委員會(huì)主任和辦公室主任為成員，統(tǒng)一協(xié)調(diào)人大的信訪工作。就橫向而言，人大系統(tǒng)的信訪部門與黨政系統(tǒng)的信訪機(jī)關(guān)有工作上的聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，人大的信訪來(lái)源渠道較之黨委和一府兩院要更為寬廣。除了有直接到人大的信訪者之外，還有從上級(jí)人大及各機(jī)關(guān)、同級(jí)各部門和人大系統(tǒng)內(nèi)部各部門轉(zhuǎn)發(fā)而來(lái)的信訪件。信訪機(jī)構(gòu)在收到信訪件之后一般要作如下分類處理：一般信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)有關(guān)部門和單位辦理；重要信訪事項(xiàng)發(fā)函交人民政府、人民法院、人民檢察院辦理；對(duì)需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)后處理的重要信訪事項(xiàng)，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)組織調(diào)查，向主任會(huì)議提出調(diào)查報(bào)告，根據(jù)主任會(huì)議的意見(jiàn)處理；對(duì)典型的重要信訪事項(xiàng)，經(jīng)主任會(huì)議研究，向人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)調(diào)查，并向人大常委會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；對(duì)檢舉和控告人大及其常委會(huì)選舉和任命的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員的信訪事項(xiàng)，向主任會(huì)議報(bào)告，根據(jù)主任會(huì)議的意見(jiàn)處理。對(duì)于人大信訪機(jī)構(gòu)要求有關(guān)部門承辦的事項(xiàng)，一般會(huì)有三種情況：對(duì)轉(zhuǎn)辦的事項(xiàng)，有關(guān)部門在辦理完畢后要將辦理結(jié)果答復(fù)信訪人，并抄送人大常委會(huì)；對(duì)交辦的事項(xiàng)，則最遲要在三個(gè)月內(nèi)辦結(jié)，并向人大常委會(huì)報(bào)告辦理結(jié)果；對(duì)人大常委會(huì)認(rèn)為辦理不當(dāng)?shù)男旁L事項(xiàng)，則要在接到重新辦理通知之日起三個(gè)月內(nèi)辦結(jié)，并向人大常委會(huì)報(bào)告辦理結(jié)果。三、制度運(yùn)行中的沖突：人大信訪制度運(yùn)行中的問(wèn)題及已有對(duì)策的局限政治發(fā)展理論已經(jīng)指出，在政治現(xiàn)代化的過(guò)程中必然伴隨著政治參與的擴(kuò)大。前文關(guān)于福建泉州的信訪數(shù)據(jù)已經(jīng)驗(yàn)明了這一說(shuō)法在我國(guó)的適用性。信訪這種特殊的參與形式在我國(guó)的擴(kuò)大也在一定程度上引起了一些人大理論工作者的注意。王慶芳在1992年就已經(jīng)開(kāi)始注意到了人大的信訪工作在任務(wù)和方法上與“一府兩院”的信訪有一定的差別，主要是以支持、協(xié)調(diào)、督促為主。7石懷川等人在1993年提出要將人大信訪工作同人民代表大會(huì)制度聯(lián)系起來(lái)，并在理論上將人大的信訪工作定位成是推進(jìn)民主法制建設(shè)的螺絲釘，是人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的“信息窗口”和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“催化劑”。8李軍認(rèn)為，要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)，人大的信訪工作要通過(guò)為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供依據(jù)、為發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和化解矛盾而為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。9張?jiān)t在1994年的著作中對(duì)地方人大信訪工作的地位、作用、特點(diǎn)和原則等作了理論上的初步總結(jié)。10筆者認(rèn)為，上述理論研究雖然人大信訪職能突出的條件下試圖為人大的信訪工作找到一條較好的工作思路，但由于沒(méi)有真正從代議制的角度來(lái)審視現(xiàn)行的人大的信訪制度，仍然是從政治穩(wěn)定和信息收集等角度來(lái)考慮單純的人大信訪制度的，因而缺乏對(duì)人大信訪制度的深層次理論思考，其提出的對(duì)策也就還主要停留在技術(shù)性的措施層面。正是因?yàn)槔碚撋系膯?wèn)題沒(méi)有真正搞清楚，人大的信訪制度在運(yùn)作過(guò)程中也就沒(méi)有真正按照代議制的原則來(lái)運(yùn)行，而在更大程度上是出于現(xiàn)實(shí)的考慮而沿著一條意想不到的道路在發(fā)展。在我國(guó)人大的現(xiàn)存信訪制度下，人民代表大會(huì)面臨信訪數(shù)量的增多所采用的一個(gè)慣常的措施是出于政治調(diào)控的考慮而增加機(jī)構(gòu)和人員。照此趨勢(shì)發(fā)展的話，人大信訪數(shù)量的增多必然會(huì)帶來(lái)人大信訪機(jī)構(gòu)職能的不斷膨脹。就目前而言，已經(jīng)有不少地方為加強(qiáng)人大的信訪工作而在不斷的增加信訪工作人員和提升信訪機(jī)構(gòu)的級(jí)別，以此來(lái)應(yīng)對(duì)日漸增多的信訪數(shù)量和提高人大信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威。我們認(rèn)為，目前的這一做法并不是一種理性的應(yīng)對(duì)措施。因?yàn)樵谶@一思路的指導(dǎo)下，人大很有可能會(huì)在將來(lái)的某一天像行政機(jī)關(guān)一樣出現(xiàn)難以忍受的機(jī)構(gòu)和人員膨脹之苦。更為關(guān)鍵之處還在于，在人大機(jī)關(guān)設(shè)置專門信訪機(jī)構(gòu)的做法本身就是一種跨越了公民個(gè)體與代表個(gè)體之間的直接聯(lián)系，而在公民個(gè)體與人大機(jī)關(guān)之間建立起的一種直接聯(lián)系。這一渠道的建立本身就已經(jīng)弱化了公民與代表之間的直接聯(lián)系。專門信訪機(jī)構(gòu)的不斷膨脹無(wú)疑還會(huì)進(jìn)一步弱化本來(lái)應(yīng)該存在于公民與代表之間的直接的委托代理關(guān)系。長(zhǎng)此以往，其最終結(jié)果將是個(gè)體代表的作用被不斷虛置與弱化，使得人大機(jī)關(guān)成為公民表達(dá)其利益的直接場(chǎng)所，從而也就越發(fā)偏離了代表制度的創(chuàng)建本意。令人遺憾之處還在于，現(xiàn)行人大信訪制度在運(yùn)行過(guò)程中的運(yùn)作方式并沒(méi)有完全按照代表制度的自身邏輯來(lái)進(jìn)行。在出于政治穩(wěn)定考慮的“大信訪”格局之下，人大的信訪工作在運(yùn)作方式上與黨政系統(tǒng)的信訪工作并無(wú)二致。人大常委會(huì)主任、副主任和其他領(lǐng)導(dǎo)對(duì)某些信訪件的重視程度和批示情況將直接決定信訪件的辦理結(jié)果。代表個(gè)體在信訪工作中的作用微乎其微，公民有事直接找代表或代表主動(dòng)替公民反映情況的現(xiàn)象極其少見(jiàn)。人大信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置和信訪的具體處理方式也仍然是采用在行政機(jī)關(guān)適用的科層化的處理方式。也就是說(shuō)，人大的信訪工作中主要起作用的仍然是某些居于領(lǐng)導(dǎo)地位的個(gè)體，信訪件的辦理結(jié)果也直接依賴于領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人權(quán)威，而不是主要依靠以集體原則運(yùn)行的代表集體的權(quán)威。各級(jí)人大常委會(huì)所建立的領(lǐng)導(dǎo)批閱重要信件和定期接訪制度、信息報(bào)告制度、復(fù)信回訪制度、催辦制度和審查結(jié)案制度無(wú)不帶有濃重的行政色彩。如此而下去的結(jié)果將是，信訪職能的膨脹將導(dǎo)致集體決策的代表機(jī)關(guān)日益走向行政化和科層化，從而越發(fā)背離人民代表大會(huì)的工作原則。也有一些地方為了走出這一困境而試圖通過(guò)建立人大代表在基層輪流接待群眾來(lái)信來(lái)訪的制度，來(lái)避免人大機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，強(qiáng)固公民與代表之間的直接聯(lián)系。其具體作法是：各縣（市、區(qū)）選擇和依托有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處，就地安排一個(gè)接待室，每周安排在本轄區(qū)的各級(jí)人大代表輪流進(jìn)行一到兩次人民群眾來(lái)信來(lái)訪，時(shí)間為半天至一天。對(duì)來(lái)訪群眾所反映的意見(jiàn)、建議，由縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)梳理后，分門別類交由有關(guān)的單位和部門處理并負(fù)責(zé)答復(fù)代表，由代表反饋給群眾。11這一設(shè)想固然在一定程度上可以起到強(qiáng)固公民與代表直接聯(lián)系的作用，并可在一定程度上避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)和人員的膨脹。但同時(shí)也可以預(yù)見(jiàn)的，在具體實(shí)施這一制度時(shí)，首先會(huì)面臨兼職代表的時(shí)間安排是否能到位的問(wèn)題，特別是當(dāng)代表的接待日與其本職工作相沖突之時(shí)，很難避免代表的缺席。在人大專職信訪機(jī)構(gòu)與代表輪流接待雙軌并存的情況下，也極易出現(xiàn)二者之間的職能和權(quán)力沖突。再現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題是，代表所接待的群眾并