我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實(shí)證研究-基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析

1、  我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地收益分配實(shí)證研究-基于昆山、桐城、新都三地的抽樣調(diào)查分析    一、導(dǎo)言    我國(guó)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用主要通過農(nóng)地征收實(shí)現(xiàn)，依靠土地征收權(quán)，政府在支付征地補(bǔ)償費(fèi)或者由用地者先行墊付征地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性地取得集體農(nóng)地并將之轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，然后再按照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途予以統(tǒng)一供應(yīng)。在此過程中，農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償費(fèi)，政府取得農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地增值收益，即實(shí)現(xiàn)了土地 發(fā)展 權(quán)歸公和土地增值歸公。一些學(xué)者(賈生華、張宏斌等，2003；劉燕萍，2002；任浩等，2003)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的這種土地收益分配關(guān)系

2、進(jìn)行了 研究 ，但是，這些研究多是專門針對(duì)征地補(bǔ)償?shù)恼{(diào)查 分析 或個(gè)案調(diào)查，沒有分地區(qū)、分土地供 應(yīng)用 途、分土地供應(yīng)方式對(duì)征地補(bǔ)償和土地增值收益進(jìn)行系統(tǒng)的實(shí)證分析。而系統(tǒng)地分析、比較我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配關(guān)系，對(duì)于完善土地政策體系、改革土地征收制度、規(guī)范地方政府行為都是必要的。    為此我們?cè)跂|、中、西部地區(qū)的部分城市進(jìn)行了農(nóng)地轉(zhuǎn)用項(xiàng)目的抽樣調(diào)查。這里我們利用江蘇省昆山市、安徽省桐城市、四川省成都市新都區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地收益分配情況做一具體分析。需要說明的是，這次抽樣調(diào)查的項(xiàng)目都是在20012004年已經(jīng)完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用報(bào)批、土地征收

3、和土地供應(yīng)的項(xiàng)目用地，調(diào)查并沒有按照土地供應(yīng)用途等進(jìn)行分類抽樣而是完全隨機(jī)抽取樣本的。3地調(diào)查收集并整理后形成的有效樣本145個(gè)，其中江蘇省昆山市40個(gè)，安徽省桐城市50個(gè)，四川省成都市新都區(qū)55個(gè)。按照用地類型劃分，其中 工業(yè) 用地項(xiàng)目103個(gè)，占71.0，商業(yè)、商品住宅、辦公、商住綜合和 旅游 用地項(xiàng)目33個(gè)，占22.8，公益性用地項(xiàng)目9個(gè)，占6.2；按照用地供應(yīng)方式劃分，協(xié)議出讓供地項(xiàng)目123個(gè)，占84.8，“招拍掛”出讓供地項(xiàng)目13個(gè)，占9.0，劃撥供地項(xiàng)目9個(gè)，占6.2。    這3個(gè)調(diào)查地區(qū)都屬于建制市區(qū)。20012004年間，這些地區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)用數(shù)量表現(xiàn)

4、出不同程度的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，與此相一致，新增建設(shè)用地供應(yīng)量持續(xù)快速增長(zhǎng)。地處東部的昆山市農(nóng)地轉(zhuǎn)用規(guī)模和新增建設(shè)用地供應(yīng)量，明顯高出地處中西部的其他兩個(gè)調(diào)查地區(qū)。從新增建設(shè)用地供應(yīng)用途來看，多數(shù)地區(qū)以工業(yè)用地、住宅用地和公益性用地為主，說明工商業(yè)投資、房地產(chǎn)投資和政府公共建設(shè)投資是帶動(dòng)農(nóng)地征收和各類建設(shè)用地需求增長(zhǎng)的主要因素。從新增建設(shè)用地供應(yīng)方式來看，各調(diào)查地區(qū)主要以協(xié)議和劃撥方式供應(yīng)，2002年開始不同程度地對(duì)商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”出讓。    本文在接下來的第二部分運(yùn)用3個(gè)調(diào)查地區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目用地抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，首先分析在農(nóng)地征收中

5、農(nóng)民實(shí)際獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)情況；在第三部分具體分析政府在農(nóng)地征收和土地供應(yīng)過程中取得的土地增值收益及其分配使用情況；第四部分在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出政策建議。    二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的征地補(bǔ)償費(fèi)    在土地征收中必須對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)給予公正的補(bǔ)償(just compensation)是無須爭(zhēng)論的基本原則。對(duì)于公正的補(bǔ)償，最一般的 理論 解釋是按照公平的市場(chǎng)價(jià)格(fair market value)進(jìn)行的補(bǔ)償，或者說按照被征收土地在公開市場(chǎng)上能夠?qū)崿F(xiàn)的客觀價(jià)值進(jìn)行的補(bǔ)償。 問題 是公開市場(chǎng)在我國(guó)應(yīng)當(dāng)指哪一類土地市場(chǎng)，對(duì)此人們的看法并不一致。

6、比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，公正補(bǔ)償就是按照農(nóng)用地的市場(chǎng)價(jià)格即農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行的補(bǔ)償，而一些主張開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和適度允許規(guī)劃許可轉(zhuǎn)用的集體農(nóng)地直接入市的學(xué)者(黃小虎，2003；蔣省三、劉守英，2003；王小映，2003)實(shí)際上認(rèn)為，公正的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償就是參照農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行的補(bǔ)償。實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育緩慢，受農(nóng)業(yè)比較效益不高和土地用途管制嚴(yán)的約束，農(nóng)用地內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格過低，同時(shí)又不存在合法的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，因此很難按照農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格和農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格來判斷征地補(bǔ)償費(fèi)的高低，這里我們參照國(guó)家法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)發(fā)生的土地供應(yīng)價(jià)格進(jìn)行比較分析。 &

7、#160;  (一)征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成和絕對(duì)水平    我國(guó)土地管理法規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)3大部分。 法律 規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍，但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，同時(shí)規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。 

8、;   在土地管理法規(guī)定的范圍內(nèi)，3個(gè)調(diào)查地區(qū)都規(guī)定了當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償費(fèi)的具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2004年底以前，江蘇省昆山市執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米(1200元/畝)，執(zhí)行的耕地征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.51萬元/人(按照 農(nóng)村 人口人均耕地面積 計(jì)算 ，約合10.0元/平方米左右)，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.9元/平方米，合計(jì)耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為28.9元/平方米。安徽省桐城市規(guī)定水田的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為8.1元/平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為20.2元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75元/平方米，合計(jì)29.0元/平方米；旱地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為7.2元/

9、平方米，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.6元/平方米，合計(jì)25.8元/平方米。四川省成都市新都區(qū)規(guī)定的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為2.25元/平方米(1500元/畝)，規(guī)定一類耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為18元/平方米，二類耕地為15.75元/平方米，三類耕地為13元/平方米，其他農(nóng)地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6.759.0元/平方米；征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.75萬元/人(按照農(nóng)村人口人均耕地面積計(jì)算，約合16.4元/平方米)；蔬菜地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.8元/平方米，種植糧食的耕地的青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為1.69元/平方米；合計(jì)法定的耕地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為31.036.0元/平方米。 

10、60;  根據(jù)我們的抽樣調(diào)查，綜合各類用地計(jì)算，江蘇省昆山市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為34.3元/平方米，安徽省桐城市的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為26.3元/平方米，四川省成都市新都區(qū)的征地補(bǔ)償費(fèi)平均水平為38.5元/平方米?？梢钥闯?，調(diào)查地區(qū)實(shí)際發(fā)生的征地補(bǔ)償費(fèi)基本上都處于當(dāng)?shù)氐胤揭?guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限水平甚至超出了上限水平，但是，與國(guó)家土地管理法規(guī)定的前3年平均年產(chǎn)值30倍的最高限相比仍有一定的上調(diào)空間。雖然各調(diào)查地區(qū)在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)采用的土地年產(chǎn)值和倍數(shù)不完全相同，但是這種地區(qū)差別不是很大。不過，從抽樣樣本來看，在個(gè)別地區(qū)征地補(bǔ)償費(fèi)因土地供應(yīng)用途和供應(yīng)方式不同而表現(xiàn)出一定的差異，存在

11、“同地不同價(jià)”的問題。    在征地補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成上，除昆山市外，其他兩地的安置補(bǔ)償費(fèi)都高于土地補(bǔ)償費(fèi)?？傮w平均而言，安置補(bǔ)償費(fèi)所占份額(51.1)超過了土地補(bǔ)償費(fèi)的份額(43.2)；安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)作為征地補(bǔ)償費(fèi)的最主要構(gòu)成部分，二者占到了征地補(bǔ)償費(fèi)總額的94以上(見表1)。    表1征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成情況單位：元/平方米、地區(qū)     土地補(bǔ)償費(fèi)        安置補(bǔ)助費(fèi)    &

12、#160; 青苗和其他補(bǔ)償費(fèi)    征地補(bǔ)償費(fèi)        數(shù)額    占比     數(shù)額     占比       數(shù)額    占比     數(shù)額    占比昆山    18.0 

13、60;  52.5     15.4     44.9       0.9     2.6      34.3    100桐城     7.3    27.8     16.0   

14、60; 60.8       3.0    11.4      26.3    100新都    17.5    45.5     19.3     50.1       1.7     4

15、.4      38.5    100平均    14.3    43.2     16.9     51.1       1.9     5.7      33.1    100 

16、0;  (二)征地補(bǔ)償費(fèi)的相對(duì)水平    由于不同地區(qū)的土地供應(yīng)價(jià)格不同，因此征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例在不同地區(qū)之間存在較大差異。按照抽樣樣本計(jì)算，昆山市平均土地供應(yīng)價(jià)格為216.4元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價(jià)格的15.9；桐城市平均土地供應(yīng)價(jià)格為168.9元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價(jià)格的15.6；新都區(qū)平均土地供應(yīng)價(jià)格為135.2元/平方米，征地補(bǔ)償費(fèi)占平均土地供應(yīng)價(jià)格的28.5。很顯然，由于東、中部地區(qū)各類用地的平均土地供應(yīng)價(jià)格較高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格比例要高出西部地區(qū)。而嚴(yán)格意義上的土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，即土地補(bǔ)償費(fèi)，在昆山

17、、桐城、新都3地分別只占到平均土地供應(yīng)價(jià)格的8.3、4.3和12.9。    按照土地征收后的不同供應(yīng)用途分析，在公益性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例相對(duì)較高，一般在50左右；在工業(yè)用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例一般在2030之間；在商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例在625之間。由公益性用地到工業(yè)用地再到商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，隨著土地供應(yīng)價(jià)格的提高，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例逐步降低(見表2)。    表2征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格比例(分土地供應(yīng)用途)  

18、;  單位：元/平方米、                     江蘇省昆山市             安徽省桐城市            四川省成都

19、市新都區(qū)土地供應(yīng)用途    征地補(bǔ)   土地供   占比    征地補(bǔ)   土地供  占比    征地補(bǔ)    土地供    占比                償費(fèi)     應(yīng)價(jià)格

20、0;           償費(fèi)    應(yīng)價(jià)格          償費(fèi)      應(yīng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)性用地      36.1     546.4     6.6    26.2&

21、#160;    287.9    9.1    37.5      153.1     24.5工業(yè)用地        34.2     167.0    20.5    26.4      91.

22、5   28.9    38.3      133.3     28.7公益性用地      32.8      65.8    49.8    25.6      79.9   32.0    57

23、.7       99.3     58.1總體樣本平均    34.3     216.4    15.9    26.3     168.9   15.6    38.5      135.2   

24、;  28.5     按照土地征收后的不同供應(yīng)方式分析，在以劃撥方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例相對(duì)較高，一般在50左右；在以協(xié)議方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例一般在2030；在“招拍掛”方式供應(yīng)的土地中，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例一般在420。很顯然，由劃撥到協(xié)議出讓再到“招拍掛”出讓，征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格的比例逐步降低。從抽樣樣本來看，在“招拍掛”方式出讓的土地中，由于各調(diào)查地區(qū)具體采取的招標(biāo)、拍賣和掛牌方式的組合策略不同等原因，土地供應(yīng)價(jià)格的平均水平和征地補(bǔ)償費(fèi)占比也就不同。比如，新都區(qū)以掛牌方

25、式為主，加上土地需求沒有東中部地區(qū)旺盛，所以“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價(jià)格不是很高，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則較高；昆山市以招標(biāo)方式為主，而桐城市以拍賣和掛牌方式為主，這樣桐城市“招拍掛”出讓土地的平均供應(yīng)價(jià)格要高出昆山市，征地補(bǔ)償費(fèi)占比則相反(見表3)。    表3征地補(bǔ)償費(fèi)占土地供應(yīng)價(jià)格比例(分土地供應(yīng)方式)    單位：元/平方米、                 &#

26、160;   江蘇省昆山市               安徽省桐城市         四川省成都市新都區(qū)土地供應(yīng)方式              土地供      

27、;               土地供                  土地供                補(bǔ)償費(fèi)  

28、;  應(yīng)價(jià)格   占比    補(bǔ)償費(fèi)    應(yīng)價(jià)格  占比    補(bǔ)償費(fèi)  應(yīng)價(jià)格  占比招拍掛           37.3      543.8    6.9     31.9    

29、669.8    4.8     33.6   177.1    19協(xié)議               34      167.6   20.3     25.6     117.4

30、0;  21.8     38.4   134.3   28.6劃撥             32.3       65.8   49.1     25.6      79.9   

31、0; 32     57.7    99.3   58.1總體樣本平均     34.3      216.4   15.9     26.3     168.9   15.6     38.5   135.2   28

32、.5     三、農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的土地增值收益    農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用，土地價(jià)格一般會(huì)發(fā)生上漲，即發(fā)生土地增值。對(duì)于這種土地增值，我國(guó)土地 經(jīng)濟(jì) 學(xué)家周誠(2002)從理論上將其分解為由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值、由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值，并將由宗地外投資輻射性增值和由土地用途管制、土地用途變換等引起的稀缺性增值這類并非業(yè)主直接投資引起的增值稱為土地 自然 增值，主張土地自然增值歸公并由 社會(huì) 公平分享。國(guó)外一些學(xué)者(epstein, richard

33、a. , 1985; anders-on, j. e, 1993; g. c. v-an kooten, 1993)分析了在存在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)和規(guī)劃管制的情形下農(nóng)地價(jià)格和市地價(jià)格的差異，認(rèn)為土地利用規(guī)劃管制會(huì)使一些土地業(yè)主獲得意外所得而使另一些土地業(yè)主蒙受意外損失，因而主張運(yùn)用稅收等手段對(duì)意外所得進(jìn)行調(diào)節(jié)以促進(jìn)社會(huì)公平。這些分析增進(jìn)了人們對(duì)土地增值成因的理解，有助于完善土地政策體系，然而，在現(xiàn)實(shí)中人們很難對(duì)土地增值按照其成因進(jìn)行具體分解。    這里我們根據(jù)政府取得土地增值收益的具體環(huán)節(jié)和土地增值的實(shí)現(xiàn)形式，將我國(guó)農(nóng)地征收過程中的土地增值收益分作兩部分來加以分析。一

34、部分是在土地征收即土地取得環(huán)節(jié)政府以稅費(fèi)的形式取得的土地增值收益，我們稱之為初次土地增值收益；另一部分是在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)政府通過用地者支付的土地受讓價(jià)款或者土地出讓金取得的土地增值收益，我們稱之為二次土地增值收益。    (一)土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益    土地征收環(huán)節(jié)取得的初次土地增值收益，表現(xiàn)為政府在土地征收環(huán)節(jié)剛性征收的稅費(fèi)，具體包括耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)以及其他搭便車收費(fèi)如農(nóng)業(yè)建設(shè)基金等。這部分土地增值收益隨著土地征收的完成而由政府實(shí)際取得。其中，耕地占用稅由具體負(fù)責(zé)辦理土地征收的縣、市政府負(fù)責(zé)征收并安排

35、使用，專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；耕地開墾費(fèi)是依據(jù)耕地補(bǔ)償制度，由占用耕地又不能自行開墾補(bǔ)充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補(bǔ)償費(fèi)，用于補(bǔ)充新的耕地；征地管理費(fèi)由具體負(fù)責(zé)征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地服務(wù)機(jī)構(gòu)收取，主要用于征地、安置、拆遷過程中的辦公、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳 教育 等業(yè)務(wù)開支，類似于中介事務(wù)性質(zhì)的成本支出；一些地方征收的農(nóng)業(yè)建設(shè)基金等其他收費(fèi)也主要用于農(nóng)業(yè)開發(fā)。雖然這些稅費(fèi)具有不同的政策目標(biāo)，但是它們都來源于土地增值。如果把完成農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批和土地征收所必須支付的成本費(fèi)用定義為土地取得價(jià)格的話，初次土地增值收益就是土地取得價(jià)格和征地補(bǔ)償費(fèi)相比較的增加值。 

36、0;  根據(jù)抽樣調(diào)查，綜合各類用地計(jì)算，在土地征收環(huán)節(jié)政府取得的稅費(fèi)收益的平均水平是，江蘇省昆山市32.3元/平方米，安徽省桐城市19.0元/平方米，四川省成都市新都區(qū)21.5元/平方米(見表4)，土地的平均取得價(jià)格分別為66.6元/平方米、45.3元/平方米和60.0元/平方米，政府稅費(fèi)收入占當(dāng)?shù)仄骄恋厝〉脙r(jià)格的比例分別為48.5、41.9和35.8。這說明，在土地征收環(huán)節(jié)政府通過稅費(fèi)的形式取得了接近于征地補(bǔ)償費(fèi)水平的初次土地增值收益。    表4農(nóng)地征收中的政府稅費(fèi)收入    單位：元/平方米、地區(qū) 

37、0;  征地管理費(fèi)    耕地占用稅    耕地開墾費(fèi)    其他    合計(jì)昆山       1.5           8.3           9.0    &#

38、160;   13.5    32.3桐城       1.0           5.3           7.0         5.7    19.0新都 

39、60;     1.6           6.7          13.2         0.0    21.5平均       1.4     

40、;      6.8           9.7         6.4    24.3     從表5和表6可以看出，雖然政府稅費(fèi)是剛性征收的，但是，由于對(duì)公益性用地和工業(yè)用地存在不同程度的稅費(fèi)減免，因此初次土地增值收益的絕對(duì)數(shù)額一般表現(xiàn)出商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等4類經(jīng)營(yíng)性用地高于工業(yè)用地、工

41、業(yè)用地高于公益性用地、“招拍掛”出讓土地高出協(xié)議出讓土地、協(xié)議出讓土地高出劃撥土地的特點(diǎn)，而初次土地增值收益在土地供應(yīng)價(jià)格中的占比則相反。    表5土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應(yīng)用途)單位：元/平方米、                      昆山        

42、        桐城                 新都土地供應(yīng)用途    政府稅    占土地供    政府    占土地供    政府稅   占土地供   

43、0;              費(fèi)      應(yīng)價(jià)格比    稅費(fèi)     應(yīng)價(jià)格       費(fèi)      應(yīng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)性用地       46.8  

44、0;    8.6       20.9      7.3        20.7      13.5工業(yè)用地         30.3      18.1    

45、60;  17.9     19.6        21.5      16.1公益性用地       23.5      35.7       17.2     21.5    

46、    26.6      26.8總體樣本平均     32.3      14.9       19.0     11.2        21.5      15.9    表

47、6土地取得環(huán)節(jié)的初次土地增值收益(分土地供應(yīng)方式)單位：元/平方米、                    昆山                桐城        

48、60;       新都土地供應(yīng)方式    政府    占土地供    政府    占土地供    政府    占土地供                稅費(fèi)    應(yīng)價(jià)格比

49、0;   稅費(fèi)    應(yīng)價(jià)格比    稅費(fèi)    應(yīng)價(jià)格比招拍掛          46.6      8.6       26.6      4.0       20.9

50、0;     11.8協(xié)議            30.3     18.1       18.3     15.6       21.4      15.9劃撥   &

51、#160;        23.5     35.7       17.2     21.5       26.6      26.8總體樣本平均    32.3     14.9  

52、60;    19.0     11.2       21.5      15.9轉(zhuǎn)貼于     (二)土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益    在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益，表現(xiàn)為土地供應(yīng)價(jià)格扣除征地補(bǔ)償費(fèi)、政府稅費(fèi)即初次土地增值收益后的余額。二次土地增值收益因土地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施配套程度、土地平整程度、土地供 應(yīng)用 途、土地供應(yīng)方式以及市場(chǎng)需求等的

53、不同而不同，是富有彈性的。由于現(xiàn)實(shí)中政府的土地供應(yīng)與土地開發(fā)投資在空間上必然呈現(xiàn)出不均衡分布的特點(diǎn)，政府會(huì)以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同開發(fā)程度的“熟地”來供應(yīng)土地，因此，所謂的二次土地增值收益是對(duì)應(yīng)不同的土地開發(fā)程度的二次土地增值收益，一般它包括兩部分，一部分是土地開發(fā)成本，它相當(dāng)于政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所形成的土地增值，另一部分是扣除土地開發(fā)成本后的土地供應(yīng)純收益。    從表7、表8可以看出，這種包括土地開發(fā)成本的二次土地增值收益在地處東部城鎮(zhèn)密集 發(fā)展 地區(qū)的昆山市和地處大城市郊區(qū)的新都區(qū)要高于地處一般農(nóng)區(qū)的桐城市。綜合各類

54、用地，平均而言，這種二次土地增值收益一般占到平均土地供應(yīng)價(jià)格的55以上。分土地供應(yīng)用途來看，商業(yè)、商品住宅、 旅游 和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地的二次土地增值收益占土地供應(yīng)價(jià)格的比例多數(shù)在80以上， 工業(yè) 用地在50以上，公益性用地一般在15左右。分土地供應(yīng)方式來看，“招拍掛”出讓土地的二次土地增值收益占土地供應(yīng)價(jià)格的比例一般在70以上，協(xié)議出讓土地在55以上，劃撥土地在15左右。    表7土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應(yīng)用途)單位：元/平方米、         

55、60;              昆山                   桐城                

56、0; 新都土地供應(yīng)用途    二次土地    占土地供    二次土地   占土地供   二次土地   占土地供                增值收益    應(yīng)價(jià)格比    增值收益   應(yīng)價(jià)格比  

57、; 增值收益   應(yīng)價(jià)格比經(jīng)營(yíng)性用地       463.6        84.8       240.8       83.6       94.9       62.0工業(yè)用地  &#

58、160;      102.5        61.4        47.2       51.6       73.5       55.1公益性用地      &#

59、160;  9.5        14.4        37.1       46.4       15.0       15.1總體樣本平均     149.8     

60、60;  69.2       123.6       73.2       75.2       55.6     表8土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的二次土地增值收益(分土地供應(yīng)方式)單位：元/平方米、          

61、;              昆山                   桐城                 

62、 新都土地供應(yīng)方式    二次土地   占土地供    二次土地   占土地供   二次土地   占土地供                增值收益   應(yīng)價(jià)格比    增值收益   應(yīng)價(jià)格比   增值收益 &#

63、160; 應(yīng)價(jià)格比招拍掛           459.9       84.6       611.3       91.3      122.6       69.2協(xié)議   &

64、#160;         103.3       61.6        73.5       62.6       74.5       55.5劃撥    

65、0;         10         15.2        37.1       46.4       15         15.1總體樣本平均 &#

66、160;   149.8       69.2       123.6       73.2       75.2       55.6     二次土地增值收益中扣除土地開發(fā)成本后的余額為土地供應(yīng)純收益。由于各調(diào)查樣本的土地開發(fā)程度并不一

67、致，這樣要在所有樣本的土地供應(yīng)價(jià)格中按照統(tǒng)一的土地開發(fā)程度扣除土地開發(fā)成本以 計(jì)算 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地供應(yīng)純收益是比較困難的。這里，我們假設(shè)調(diào)查地區(qū)的全部工業(yè)用地以包括征地補(bǔ)償費(fèi)、政府稅費(fèi)和土地開發(fā)成本的成本價(jià)來供應(yīng)，即以不取得土地出讓純收益的價(jià)格來供應(yīng)，在這種假設(shè)下平均的土地開發(fā)成本就等于工業(yè)用地的土地供應(yīng)價(jià)格減去平均的土地取得價(jià)格。按照這種假設(shè)計(jì)算的土地開發(fā)成本分別為昆山市100.4元/平方米、桐城市46.2元/平方米、新都區(qū)73.3元/平方米，計(jì)算得出的土地出讓純收益見表9。    表9土地供應(yīng)純收益單位：元/平方米、 土地供應(yīng)用途  

68、60;       昆山                  桐城                   新都和方式      

69、60;  土地供應(yīng)   占土地供    土地供應(yīng)   占土地供    土地供應(yīng)   占土地供                純收益    應(yīng)價(jià)格比     純收益    應(yīng)價(jià)格比   

70、60; 純收益    應(yīng)價(jià)格比經(jīng)營(yíng)性用地      363.1       66.5       194.6       67.6        21.6       14.1公益性用地  

71、    -90.9         -         -9.1         -        -58.3         -招拍掛   

72、0;      359.5       66.1       565.1       84.4        49.3       27.8協(xié)議        

73、      2.9        1.7        27.3       23.3         1.2        0.9劃撥     &#

74、160;      -90.4         -         -9.1         -        -58.3         -總體樣本平均

75、60;    49.4       22.8        77.4       45.8         1.9        1.4     可以看出，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性

76、用地和“招拍掛”出讓土地都取得了不同程度的土地出讓純收益，公益性用地和劃撥用地則一般不取得純收益，而是通過低價(jià)供應(yīng)由政府變相進(jìn)行了補(bǔ)貼?！罢信膾臁背鲎屚恋氐募兪找嫠骄唧w受到土地需求、土地供應(yīng)量、土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、土地區(qū)位以及招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式的具體組合策略和土地開發(fā)成本等因素的 影響 。表9也反映出在土地需求相對(duì)比較旺盛的昆山市和桐城市，土地出讓市場(chǎng)的特點(diǎn)表現(xiàn)為，政府以成本價(jià)或者低于成本價(jià)的地價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地以招商引資，以高價(jià)供應(yīng)商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地以取得高出土地成本價(jià)的土地出讓純收益，類似于采取了“工業(yè)用地低價(jià)、經(jīng)營(yíng)性用地高價(jià)”的土地市場(chǎng)營(yíng)銷策略。而在土地需求相對(duì)不太旺盛

77、的四川省成都市新都區(qū)，土地出讓市場(chǎng)的特點(diǎn)表現(xiàn)為，商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地的價(jià)格差距不是很大，無論是工業(yè)還是商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地政府不同程度地取得了土地出讓純收益，土地出讓價(jià)格類似于成本加價(jià)的市場(chǎng)營(yíng)銷定價(jià)策略下的情形。    (三)土地增值收益的分配和使用    在初次土地增值收益中，征地管理費(fèi)屬于農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的中介事務(wù)性質(zhì)的成本支出，并不形成政府的公共投資資金來源，其他稅費(fèi)如耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)等在政府取得后又以公共投資的形式予以支出。在二次土地增值收益中，土地開發(fā)成本是城市政府基礎(chǔ)設(shè)施建

78、設(shè)投資和城市土地開發(fā)投資等的成本支出，隨著土地供應(yīng)予以收回后一般又轉(zhuǎn)化為地方政府的城市建設(shè)資金。土地出讓純收益首先歸縣、市政府財(cái)政，有的地方鎮(zhèn)政府可分享一定比例。按照2004年前的政策規(guī)定，留歸縣、市的土地出讓純收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。為了促進(jìn)存量建設(shè)用地的利用、抑制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府向縣、市人民政府從縣、市政府的土地出讓純收益中收取相當(dāng)于平均土地純收益的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30上繳中央財(cái)政，70留給有關(guān)地方人民政府，專項(xiàng)用于耕地保護(hù)開發(fā)整理。昆山、桐城、新都3地的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)一般為9.6元/平方米、12元

79、/平方米、10元/平方米。    根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)計(jì)算，扣除征地管理費(fèi)，在工業(yè)用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平分別為昆山131.3元/平方米、桐城64.1元/平方米、新都93.4元/平方米，分別占當(dāng)?shù)毓I(yè)用地平均供應(yīng)價(jià)格的78.6、70.1、70.1；在經(jīng)營(yíng)性用地中，政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平更高，具體為昆山508.8元/平方米，桐城260.7元/平方米，新都114.0元/平方米，分別占當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)性用地平均供應(yīng)價(jià)格的93.1、90.6和74.5。如果扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)，

80、那么在經(jīng)營(yíng)性用地中政府取得的可用于公共投資的土地增值收益的平均水平具體為昆山408.4元/平方米、桐城214.5元/平方米和新都40.7元/平方米，分別占當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)性用地平均供應(yīng)價(jià)格的74.7、74.5和26.6。    按照 法律 法規(guī)規(guī)定的分配比例計(jì)算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府支配使用的比例分別為昆山92.7、桐城81.3、新都89.3，歸中央和省級(jí)政府支配使用的比例在20以下。在商業(yè)、商品住宅、旅游和娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益歸縣、市以下地方政府

81、支配使用的比例分別為昆山98.1、桐城95.4、新都91.2，歸中央和省級(jí)政府支配使用的比例一般不到10；扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，在昆山和桐城兩個(gè)調(diào)查地區(qū)歸縣、市以下地方政府支配使用的比例在94以上，歸中央和省級(jí)政府支配使用的比例不到6。    按照法律法規(guī)規(guī)定的支出使用方向計(jì)算，在工業(yè)用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山70.8、桐城54.9、新都68.0，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在29.245.1。在經(jīng)營(yíng)性

82、用地土地增值收益中，扣除征地管理費(fèi)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山89.2、桐城87.8、新都74.5，用于 農(nóng)村 和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在1025；扣除征地管理費(fèi)和土地開發(fā)成本(工業(yè)用地不取得純收益假設(shè)下的土地開發(fā)成本)后可用于公共投資的土地增值收益，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)的比例具體是昆山86.6、桐城85.5、新都28.5，用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例在東、中部的調(diào)查地區(qū)不到20。    四、結(jié)論和建議    (一)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并積極探索建立與市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 相適應(yīng)的、

83、新型的農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和公正的征地補(bǔ)償機(jī)制    可以看出，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無論是與農(nóng)民的生產(chǎn)生活保障要求相比，還是與土地供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格和土地增值相比，都顯得很低。這一方面導(dǎo)致失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活很容易陷入困境，另一方面給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地的利益激勵(lì)。從保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和約束地方政府短期行為的要求出發(fā)，必須提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。    提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，首先要修改土地管理法的有關(guān)征地補(bǔ)償條款，提高國(guó)家的法定標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，根據(jù)抽樣調(diào)查，由于在現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)尚有一定空間，因此在土地管理法修改之前可以要求地方政府在土地管理法規(guī)定的范圍內(nèi)提高征地補(bǔ)償?shù)木唧w執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。從政府實(shí)際取得的土地增值收益水平來看，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有現(xiàn)實(shí)可行性。由于商業(yè)、商品住宅、旅游、娛樂等經(jīng)營(yíng)性用地的土地供應(yīng)價(jià)格和此類房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格主要由市場(chǎng)需求決定，因此提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)抬升此類用地和房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，只會(huì)壓縮地方政府在此類土地供應(yīng)中取得的土地出讓純