公立醫(yī)院管理體制改革模式面面觀

1、公立醫(yī)院管理體制改革模式面面觀本文由北京寬街中醫(yī)院掛號(hào)服務(wù)網(wǎng)整理轉(zhuǎn)載 2月23日，備受關(guān)注的公立醫(yī)院改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見正式發(fā)布，意見明確指出，從今年開始以公益性為核心推進(jìn)公立醫(yī)院改革試點(diǎn)，改革公立醫(yī)院管理體制，探索政事分開、管辦分開的有效形式，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的公立醫(yī)院管理體制。而在公立醫(yī)院改革意見出臺(tái)之前，一些地方的公立醫(yī)院管理體制改革已經(jīng)在悄然進(jìn)行。在不斷探索的過程中，形成了各種各樣的模式。下面不妨就這些模式做一下介紹。一、上?！吧昕的Ｊ健保ㄒ唬┚唧w做法2005年，上海市政府轉(zhuǎn)變政府職能，開展“管辦分開”試點(diǎn)工作。衛(wèi)生局只管政策、規(guī)劃、準(zhǔn)入，包括人員、技術(shù)、設(shè)備的準(zhǔn)入，機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批和整

2、個(gè)行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管，同時(shí)，成立上海申康醫(yī)院發(fā)展中心，職責(zé)就是“辦”醫(yī)，工作內(nèi)容包括規(guī)劃、管理、資產(chǎn)監(jiān)管、績效考核。申康醫(yī)院發(fā)展中心作為市級(jí)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)國有資產(chǎn)投資、管理、運(yùn)營的責(zé)任主體和政府辦醫(yī)的責(zé)任主體，是國有非營利性的事業(yè)法人。申康醫(yī)院發(fā)展中心與市衛(wèi)生局同屬上海市一級(jí)財(cái)政預(yù)算單位，包括原來市衛(wèi)生局直屬醫(yī)院在內(nèi)的23家市級(jí)財(cái)政的三級(jí)醫(yī)院劃歸申康醫(yī)院發(fā)展中心管理，原來撥給醫(yī)院的財(cái)政補(bǔ)助不再通過市衛(wèi)生局，而是改由申康醫(yī)院發(fā)展中心劃撥給醫(yī)院。申康醫(yī)院發(fā)展中心是受上海市國資委委托的投資公司，而非從衛(wèi)生局分離出，但依然是市衛(wèi)生局框架內(nèi)運(yùn)作，管理的主要是資產(chǎn)部分。改革后，衛(wèi)生局只作為一個(gè)衛(wèi)生主管部門，對(duì)衛(wèi)

3、生事業(yè)進(jìn)行全行業(yè)的管理。申康醫(yī)院發(fā)展中心是辦醫(yī)主體，負(fù)責(zé)對(duì)所辦的醫(yī)院進(jìn)行專業(yè)化、職業(yè)化、精細(xì)化管理。（二）點(diǎn)評(píng)1.績效：衛(wèi)生局就不再是公立醫(yī)院的辦醫(yī)主體，就可以把公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療擺到更加重要的位置，可以在公共衛(wèi)生部分加大投入，完善公共衛(wèi)生體系。2.問題：這種模式下的公立醫(yī)院也并未建立起真正的法人化治理結(jié)構(gòu)，如何協(xié)調(diào)醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門間的關(guān)系也將隨之成為難題，畢竟這削弱了衛(wèi)生行政部門的權(quán)力  。二、無錫模式（一）具體做法1.管辦分離2005年，無錫市委市政府實(shí)施了以“管辦分離、政事分開”為主要內(nèi)容的社會(huì)事業(yè)管理體制改革。作為無錫這次社會(huì)事業(yè)“管辦分離、政事分開”的突

4、破口，無錫市將衛(wèi)生局一分為二成立新的管理機(jī)構(gòu)即無錫市醫(yī)院管理中心。  原衛(wèi)生局機(jī)關(guān)三分之一的人員整建制被劃轉(zhuǎn)到醫(yī)管中心。中心內(nèi)設(shè)公共事務(wù)部、醫(yī)療發(fā)展部等六部一室，下轄9家市屬醫(yī)院、1家衛(wèi)生學(xué)校、1家公司，需履行兩個(gè)責(zé)任：一是政府辦醫(yī)的責(zé)任，二是政府國有資產(chǎn)管理的責(zé)任。而衛(wèi)生局則轉(zhuǎn)而集中精力實(shí)施全社會(huì)的行業(yè)管理和行業(yè)指導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)法律法規(guī)的貫徹以及行業(yè)的準(zhǔn)入，具體包括：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、公共衛(wèi)生、農(nóng)村衛(wèi)生、預(yù)防保健等工作；而直接舉辦醫(yī)院的任務(wù)由政府授權(quán)給醫(yī)院管理中心。衛(wèi)生局則下轄全市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、民營醫(yī)院、診所、疾控中心等。從行政建制上，醫(yī)院管理中心與衛(wèi)生局同級(jí)

5、，衛(wèi)生局是政府部門，是行政機(jī)關(guān)；醫(yī)院管理中心是政府機(jī)構(gòu)，是履行行政管理的事業(yè)單位。2.實(shí)施醫(yī)院的“托管制”在管辦分離的基礎(chǔ)之上，在醫(yī)院的改革上，實(shí)施“醫(yī)療服務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營委托管理責(zé)任制”改革，簡稱為“托管制”。所謂托管，簡單說就是將醫(yī)院的經(jīng)營權(quán)委托給由院長領(lǐng)頭的醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，衛(wèi)生局不再對(duì)經(jīng)營進(jìn)行具體管理。按照將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適度分離的原則，在不改變醫(yī)院性質(zhì)、職能、隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)醫(yī)院的管理、經(jīng)營、投入、分配機(jī)制和人事用工制度進(jìn)行重大改革。實(shí)施委托管理法人代表任期責(zé)任制，把一部分經(jīng)營管理權(quán)下放給醫(yī)院，院長可以獲得一部分獎(jiǎng)金分配、設(shè)備購買、引進(jìn)醫(yī)生的支配權(quán)，以獲得市場(chǎng)主動(dòng)權(quán)?！巴泄苤啤笔紫雀母镝t(yī)

6、院的投入機(jī)制，將過去參照人員的“定額撥款”，改為按照項(xiàng)目補(bǔ)助的“定項(xiàng)撥款”，通過建立“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的新型衛(wèi)生投入補(bǔ)償機(jī)制，全市集中有限的財(cái)力用于“名醫(yī)、名院、名科”等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)預(yù)防保健等公共衛(wèi)生投入?！巴泄苤啤碑a(chǎn)生了公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制的變化，而且這種變化是在沒有增量財(cái)政沒有增加投入的情況下實(shí)現(xiàn)的。公立醫(yī)院在無錫管辦分離改革中，未有任何好處，甚至得到的投入變少了。改革前財(cái)政撥款全部交給衛(wèi)生局，60%以上分配到公立醫(yī)院，公共衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)不到40%。而現(xiàn)在，政府改變撥款結(jié)構(gòu)，60%給衛(wèi)生局搞公共衛(wèi)生，40%給醫(yī)院管理中心，按各醫(yī)院申報(bào)項(xiàng)目撥款。（二）點(diǎn)評(píng)1.績效（1）無錫醫(yī)改的主要特點(diǎn)就是實(shí)施

7、管辦分離，從行政上將公共衛(wèi)生和高端醫(yī)療服務(wù)分離開來，在提供中高端醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)院引入市場(chǎng)化因素，使之盡快形成醫(yī)療特色；（2）醫(yī)療資源穩(wěn)步增長；（3）在公共衛(wèi)生部分加大投入，完善公共衛(wèi)生體系；（4）初步形成了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)框架，降低了社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的價(jià)格。2.問題（1）醫(yī)院管理中心的職責(zé)是保障國有醫(yī)療資產(chǎn)的保值與增值，但另一方面醫(yī)療服務(wù)又具有明顯的公益性，如何在兩者間實(shí)現(xiàn)均衡，是無錫市下一步醫(yī)改需要解決的問題?；蛘哒f，在大型公立醫(yī)院的改革中，雖然明顯增加了醫(yī)療服務(wù)的效率，但是并沒有明確地降低價(jià)格。（2）衛(wèi)生局和醫(yī)管中心的職能劃分在操作層面有待于進(jìn)一步理清。無錫確定公立醫(yī)院歸醫(yī)院管理中心，衛(wèi)生局主管公共

8、衛(wèi)生服務(wù)，理論上的職能定位清晰，但是具體操作中分工難以界定清楚。在現(xiàn)行體制下，政府部門之間都是對(duì)口部門對(duì)口管理的方式。無錫的改革是“下改，上不改”，從衛(wèi)生部到省衛(wèi)生廳、市縣鄉(xiāng)衛(wèi)生局，醫(yī)院管理中心沒有一個(gè)十分對(duì)口的行政隸屬單位，有時(shí)候上面發(fā)文件下來，都不知道該送給醫(yī)院管理中心還是送衛(wèi)生局。長久下去，醫(yī)院管理中心有被邊緣化的傾向，這對(duì)于醫(yī)改的深入是個(gè)隱憂。（3）查遍所有已發(fā)布的法律法規(guī)，醫(yī)院管理中心都沒有法律支撐的存在依據(jù)，醫(yī)院管理中心將來如果出現(xiàn)什么事情，是不是要算非法行為有待研究。（4）將醫(yī)院管理中心設(shè)在衛(wèi)生局下，則意味著衛(wèi)生局權(quán)力的重新調(diào)整甚至有所擴(kuò)大，仍然沒有真正實(shí)現(xiàn)管辦分開。（5）這種“

9、雙頭”管理模式讓醫(yī)院院長們有些不適應(yīng)。比如在甲流、手足口病等公共衛(wèi)生事件上，由于是政治任務(wù)，醫(yī)管中心和衛(wèi)生局都會(huì)召集醫(yī)院開會(huì)，更不要提兩個(gè)主管單位對(duì)同一事情的不同意見。三、鼓樓模式（一）具體做法所謂鼓樓醫(yī)院模式,就是指七年前南京鼓樓醫(yī)院大膽創(chuàng)新,用新的方式“救”活了宿遷市人民醫(yī)院的模式。2003年,宿遷開始了公立醫(yī)院改革。其中,國有上市公司南京金陵藥業(yè)集團(tuán)出資7000萬元人民幣、南京市鼓樓醫(yī)院出人力資本,與宿遷市人民政府一起成為了宿遷人民醫(yī)院的三個(gè)股東。這樣,宿遷人民醫(yī)院從政府的包辦、主管,轉(zhuǎn)變成為了獨(dú)立的法人。醫(yī)院院長由三方成立的董事會(huì)委派。通過這種股份制改造,宿遷人民醫(yī)院出現(xiàn)了新的變化。此

10、前的宿遷人民醫(yī)院只是一個(gè)二級(jí)乙等醫(yī)院,人民醫(yī)院改制之后,通過了省衛(wèi)生廳三級(jí)醫(yī)院驗(yàn)收。宿遷人民醫(yī)院與南京鼓樓醫(yī)院的這種模式,也被稱為大醫(yī)院托管小醫(yī)院的模式,又稱委托經(jīng)營模式,大醫(yī)院幫助托管那些小醫(yī)院,而不涉及到隸屬關(guān)系的改革。對(duì)于大醫(yī)院來說,需要派出相應(yīng)的管理班子,小醫(yī)院這邊的東家需要向大醫(yī)院支付相應(yīng)的報(bào)酬。南京鼓樓醫(yī)院集團(tuán)是我國最早采用品牌托管模式運(yùn)作的醫(yī)院集團(tuán)。鼓樓醫(yī)院、兒童醫(yī)院、口腔醫(yī)院和胸科醫(yī)院構(gòu)成集團(tuán)核心層，以此為核心，逐步吸收社會(huì)非營利性醫(yī)院、營利性醫(yī)院加盟，形成集團(tuán)的外圍層，并實(shí)行契約托管、連鎖服務(wù)等松散型的集約經(jīng)營。（二）點(diǎn)評(píng)1.績效（1）大醫(yī)院托管中小醫(yī)院，即將經(jīng)營不善的醫(yī)院的

11、經(jīng)營管理權(quán)交由具有經(jīng)營管理能力的人去有償經(jīng)營，以明晰醫(yī)院所有者、經(jīng)營者責(zé)權(quán)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院效益最大化的一種經(jīng)營方式。長期以來，醫(yī)院的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)界定不清，制約了醫(yī)院管理體制和經(jīng)營模式的改革。醫(yī)改的就是要將兩權(quán)分開，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責(zé)任、有激勵(lì)、有約束、有競(jìng)爭、有活力的機(jī)制。（2）城市大醫(yī)院對(duì)于各區(qū)級(jí)、縣級(jí)醫(yī)院的托管,可以很好地實(shí)現(xiàn)資源的互相利用,同時(shí)又不會(huì)改變區(qū)縣級(jí)醫(yī)院的公益性。2.爭議（1）一種觀點(diǎn)認(rèn)為宿遷醫(yī)院的股份制等于是國有資產(chǎn)的流失。宿遷市人民醫(yī)院通過股份制改造,把衛(wèi)生部門變成了純粹的監(jiān)管者,而宿遷人民醫(yī)院的三家股東成為了醫(yī)院的主辦者。（2）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為宿遷市人民醫(yī)

12、院的這種股份制改造,只是把行政性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榱私?jīng)營性國有資產(chǎn)。國有醫(yī)院的樓還是那個(gè)樓,硬件還是那些硬件,不能說是國有資產(chǎn)流失。四、成都模式（一）具體做法2009年11月10日，成都市深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革總體方案（以下簡稱方案）向社會(huì)公布。透過方案的細(xì)節(jié)，財(cái)政投入補(bǔ)需方、公立醫(yī)院改革和整個(gè)醫(yī)改效果評(píng)價(jià)監(jiān)督成為了成都此次醫(yī)改特點(diǎn)。2010年1月，成都市成立了副省級(jí)城市醫(yī)院管理局，將衛(wèi)生局有關(guān)公立醫(yī)院管理職能分離出來，并將相應(yīng)處室劃歸為醫(yī)院管理局。醫(yī)院管理局和國資委合署辦公，實(shí)行一套班子兩塊牌子。醫(yī)院管理局主要負(fù)責(zé)組織所屬醫(yī)院實(shí)施醫(yī)療發(fā)展規(guī)劃，管理公立醫(yī)院的人、財(cái)、物，推進(jìn)所屬醫(yī)院探索管理體制和運(yùn)

13、行機(jī)制改革。目前成都市政府已先期將市衛(wèi)生局所屬的20家醫(yī)院劃轉(zhuǎn)給其管理。區(qū)縣一級(jí)也設(shè)立醫(yī)管分局并收歸相應(yīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)（公立、國有醫(yī)院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）。醫(yī)院管理局代表國家履行出資人職責(zé)并負(fù)責(zé)對(duì)其管理和改革。成都醫(yī)改將建立院長公開選拔機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任制，賦予其在重大事項(xiàng)決策、人事任免、設(shè)備采購等方面充分的自主權(quán)，實(shí)行院長年薪制。同時(shí)，建立全員聘用制和績效工資制。部分公立醫(yī)院將改制重組為國有資產(chǎn)獨(dú)資、控股、參股的經(jīng)營性醫(yī)療機(jī)構(gòu)（國有醫(yī)院），具備條件的醫(yī)院國有資產(chǎn)逐步退出。（二）點(diǎn)評(píng)1.績效：成都模式將醫(yī)管局歸置于國資委，“醫(yī)療國資化”這一模式則意味著國有醫(yī)療資產(chǎn)收歸國資委系統(tǒng)，其好處在于

14、有利于推行公立醫(yī)院改制與資本運(yùn)作，形成“多元化辦醫(yī)”格局。2.問題：這一模式亦讓衛(wèi)生系統(tǒng)持有異議，認(rèn)為政府把公立醫(yī)院當(dāng)成國有企業(yè)來對(duì)待，難免會(huì)向公立醫(yī)院要效益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，這亦與公立醫(yī)院的公益性有所違背。五、濰坊模式（一）具體做法2005年12月，濰坊市委、市政府將公立醫(yī)院改革作為解決群眾看病難、看病貴問題的突破口，出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步加快衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展與改革的意見。這份當(dāng)年編號(hào)為33的文件，拉開了濰坊新醫(yī)改的帷幕，同時(shí)開創(chuàng)了我國公立醫(yī)院改革的管辦分開不分家的“濰坊模式”。濰坊的改革首先是理順公立醫(yī)院的管理體制，最直接的措施是取消醫(yī)院管理人員的行政級(jí)別，推行院長職業(yè)化，原有行政級(jí)別全部實(shí)

15、行檔案管理。  主要特征是管辦職能在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部分開，由衛(wèi)生行政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)分開的管、辦職能。濰坊在市衛(wèi)生局成立了衛(wèi)生監(jiān)督處，作為公立醫(yī)院的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。同時(shí)設(shè)立了總會(huì)計(jì)師管理辦公室，代行公立醫(yī)院“辦”的職責(zé)。濰坊市將改革后的公立醫(yī)院運(yùn)行機(jī)制概括為“明細(xì)所有權(quán)、完善管理權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)”，落實(shí)公益性，調(diào)動(dòng)積極性。濰坊公立醫(yī)院改革后，衛(wèi)生行政部門受政府和國資部門委托，代行資產(chǎn)所有者、代表出資人職能，對(duì)醫(yī)院有管理團(tuán)隊(duì)任免考評(píng)獎(jiǎng)懲權(quán)、收支知情權(quán)、經(jīng)營監(jiān)督權(quán)和發(fā)展決策權(quán)；醫(yī)療衛(wèi)生單位是經(jīng)營者，院長有用人權(quán)、分配權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這就形成了“國有資產(chǎn)管理-主管部門-單位”三層監(jiān)管體系。由

16、于取消了公立醫(yī)院的行政級(jí)別，院長丟掉官帽子，改為衛(wèi)生局聘任，每屆任期4年，在一個(gè)醫(yī)院最多任職兩屆。  實(shí)行院長年度考評(píng)制，推行綜合目標(biāo)管理責(zé)任制，由衛(wèi)生行政部門制定業(yè)績考評(píng)體系，并組織考核。年度考評(píng)不合格的院長予以誡勉，連續(xù)兩年不合格的予以解聘。          改革用人制度，取消醫(yī)院人員編制定額，醫(yī)院根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，制定人員編制規(guī)劃和年度用人計(jì)劃，經(jīng)所屬衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，用人全部實(shí)行聘用制，同時(shí)級(jí)別取消之后，以前的行政工資制隨之失效。取而代之的是院長年薪制和工資總

17、額制。            院長年薪總額為本院職工年平均薪酬的35倍。員工按照績效考核，多勞多得?？冃ЧべY的考核標(biāo)準(zhǔn)涉及醫(yī)院規(guī)劃、建設(shè)，工作的數(shù)量和質(zhì)量，效益和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量等方面。醫(yī)院業(yè)務(wù)收支結(jié)余的50%60%為薪酬總額，40%50%為醫(yī)院發(fā)展資金。在此基礎(chǔ)上還推行了崗位工資制，一崗一薪，易崗易薪。  在強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)方面，濰坊實(shí)行總會(huì)計(jì)師委派制，總會(huì)計(jì)師具有雙重職責(zé)，一是受市衛(wèi)生局委托監(jiān)管國有資產(chǎn)，二是在院長領(lǐng)導(dǎo)下參與醫(yī)院財(cái)務(wù)管理，督促醫(yī)院降低消耗，提高效益。

18、目前，濰坊市屬7個(gè)醫(yī)院已設(shè)立了副總會(huì)計(jì)師。每個(gè)醫(yī)院原則上只開設(shè)一個(gè)收入戶和一個(gè)支出戶。（二）點(diǎn)評(píng)1.績效（1）濰坊市的改革在使公立醫(yī)院服務(wù)量增加的同時(shí)，有效地控制了服務(wù)費(fèi)用的上漲。（2）2009年，山東濰坊市133個(gè)市直部門接受社會(huì)評(píng)議，濰坊市衛(wèi)生局名次由2004年的倒數(shù)第9位上升為第33名。  2.問題（1）衛(wèi)生行政部門的協(xié)調(diào)問題：如何平衡各項(xiàng)資源的需求與供給，協(xié)調(diào)公立醫(yī)院與其他政府行政部門之間的關(guān)系以及各類資源在公立醫(yī)院之間的分配是這種模式下衛(wèi)生行政部門面臨的一大挑戰(zhàn)。（2）公立醫(yī)院用人機(jī)制的落實(shí)問題：院長們普遍認(rèn)為，醫(yī)院缺乏確保自身發(fā)展的一些應(yīng)有的權(quán)力，尤其是醫(yī)院的用

19、人權(quán)。濰坊改革模式的推廣還有賴于上級(jí)政府部門給予制度和政策上的更大支持，進(jìn)一步推動(dòng)公立醫(yī)院在內(nèi)部運(yùn)營上的自主化。    （3）如何避免政府失靈的問題：首先，根據(jù)“權(quán)、責(zé)、利一致”的原則，權(quán)力的擴(kuò)大應(yīng)該伴隨著責(zé)任的強(qiáng)化。此次改革在設(shè)計(jì)方案時(shí)，只強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生行政部門權(quán)力的集中，但并沒有出臺(tái)相應(yīng)的責(zé)任強(qiáng)化配套政策。其次，改革后，衛(wèi)生行政部門不但需要對(duì)所有醫(yī)院實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，還要舉辦好公立醫(yī)院，使以現(xiàn)有行政人員的規(guī)模、素質(zhì)能否擔(dān)任原來本不熟悉的經(jīng)濟(jì)管理職能這一問題受到了普遍關(guān)注。如果大量招聘專業(yè)人員充實(shí)管理團(tuán)隊(duì)，又面臨能否避免機(jī)構(gòu)膨脹的難題。而且，此次改革后，衛(wèi)生行政部門

20、擁有對(duì)醫(yī)院收支預(yù)算權(quán)、發(fā)展決策權(quán)；對(duì)醫(yī)院管理團(tuán)隊(duì)任免、獎(jiǎng)懲權(quán)；對(duì)總會(huì)計(jì)師的聘任、考評(píng)、獎(jiǎng)懲權(quán)，其權(quán)力大大加強(qiáng)，而是否出現(xiàn)新的尋租行為，是否需要有相應(yīng)部門對(duì)衛(wèi)生行政部門進(jìn)行監(jiān)督，此次改革方案設(shè)計(jì)上沒有體現(xiàn)。最后，衛(wèi)生行政部門管理人員收益與醫(yī)院無關(guān)，醫(yī)院設(shè)備基建發(fā)展、學(xué)科建設(shè)發(fā)展的資金需要漫長的行政審批程序，如何避免衛(wèi)生行政部門管理人員對(duì)市場(chǎng)反應(yīng)性的漠視，需要通過進(jìn)一步的機(jī)制設(shè)計(jì)和配套制度改革來完善現(xiàn)行的模式。六、鎮(zhèn)江模式(一)具體做法在1994年與江西九江開全國醫(yī)改先河15年后，鎮(zhèn)江，再次走到了全國醫(yī)改的風(fēng)口浪尖。2009年年底，鎮(zhèn)江市作為江蘇省唯一的試點(diǎn)市，率先啟動(dòng)了公立醫(yī)院改革的試點(diǎn)。出臺(tái)了

21、關(guān)于鎮(zhèn)江市公立醫(yī)院改革試點(diǎn)實(shí)施意見。改革公立醫(yī)院管理體制是此次改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，鎮(zhèn)江市提出，由市衛(wèi)生局內(nèi)設(shè)的不同處室分別履行全行業(yè)監(jiān)管和出資人辦醫(yī)的職責(zé)。后者的具體實(shí)現(xiàn)方式是，出資人代表進(jìn)駐由醫(yī)院(集團(tuán))的理事會(huì)，行使醫(yī)院的重大事項(xiàng)決策權(quán)。具體內(nèi)容包括建立公立醫(yī)院出資人制度；成立公立醫(yī)院理事會(huì)，理事會(huì)成員由衛(wèi)生、發(fā)改、醫(yī)保、醫(yī)院員工等組成；理事會(huì)決定和任命醫(yī)院院長、財(cái)務(wù)總監(jiān)、藥品總監(jiān)，確定醫(yī)院績效管理目標(biāo)和職工工資總額；實(shí)行院長負(fù)責(zé)制；取消醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政級(jí)別，推行職員制，醫(yī)院原有領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級(jí)別和工資標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行檔案管理；加強(qiáng)醫(yī)院民主監(jiān)督；建立醫(yī)院監(jiān)事組織，充分發(fā)揮醫(yī)院黨委的政治核心和職工代表大

22、會(huì)的民主管理與監(jiān)督作用；實(shí)施院務(wù)公開，推進(jìn)醫(yī)院民主管理。去年年底，鎮(zhèn)江市江蘇康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)和江蘇江濱醫(yī)療集團(tuán)分別掛牌成立。康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)以鎮(zhèn)江市第一人民醫(yī)院為龍頭，江濱醫(yī)療集團(tuán)以江蘇大學(xué)附屬醫(yī)院為核心，兩家三甲醫(yī)院各帶幾家綜合、專科醫(yī)院，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，實(shí)力旗鼓相當(dāng)。兩家集團(tuán)的組織形式明顯不同，各具優(yōu)勢(shì)。江蘇康復(fù)醫(yī)療集團(tuán)是以資產(chǎn)整合為主的緊密型，將集團(tuán)內(nèi)各成員各類醫(yī)療資源全部劃撥到集團(tuán)名下，按照需要重新分配，利益分配傷筋動(dòng)骨，牽涉面廣，但能夠達(dá)到一發(fā)即中的效果。  相比之下，江蘇江濱醫(yī)療集團(tuán)則是以技術(shù)為紐帶的松散型管理，重在發(fā)揮技術(shù)和科研優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)集團(tuán)成員相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展，但難

23、以實(shí)現(xiàn)真正的資源整合。  兩種類型集團(tuán)的并存，顯示出鎮(zhèn)江對(duì)此次醫(yī)改的謹(jǐn)慎。（二）點(diǎn)評(píng)兩大醫(yī)療集團(tuán)的建立，優(yōu)化了醫(yī)療資源，提高了效率；大醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院的“雙向轉(zhuǎn)診”更加暢通，內(nèi)部運(yùn)行流程更加合理。七、海淀模式（一）具體做法2005年7月18日，海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)(公共委)正式成立，負(fù)責(zé)管理公共服務(wù)類事業(yè)單位。公共委作為海淀區(qū)政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，從單個(gè)行業(yè)而言，是“管辦分離”的試點(diǎn)單位，而從全局而言，則更是肩負(fù)著探索“大部制”改革的重任。正是這“一分一合”，形成了我國行政管理體制改革“海淀模式”區(qū)別于其他模式的本質(zhì)構(gòu)架，為改革的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。作為探索政事分開的載體，公共委

24、與其他政府職能部門是平行關(guān)系，但沒有公共行政權(quán)力，主要是將承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位的人、財(cái)、物統(tǒng)一納入其麾下進(jìn)行管理。通過整合行政資源，提高政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)質(zhì)量，探索與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，管理、執(zhí)法、監(jiān)督三者相協(xié)調(diào)的行政管理體制。區(qū)衛(wèi)生局原來所屬的海淀醫(yī)院等22家醫(yī)院、區(qū)衛(wèi)生學(xué)校、區(qū)衛(wèi)生局醫(yī)院管理服務(wù)中心、區(qū)醫(yī)學(xué)救援中心等29個(gè)承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位都統(tǒng)一納入公共服務(wù)委員會(huì)管理，同時(shí)被納入的還有兩家區(qū)文化局直屬的事業(yè)單位。（二）點(diǎn)評(píng)“海淀模式”的最大亮點(diǎn)在于，公共委采取合同外包、招投標(biāo)、民辦公助等形式，與醫(yī)院建立“契約式”管理模式，對(duì)醫(yī)院的人事管理制度進(jìn)行改革，擴(kuò)大其用人自主權(quán)。八、

25、蘇州模式（一）具體做法“蘇州模式”是國內(nèi)最早的管辦分開模式。2005年1月1日起，蘇州市第二、第三、第四人民醫(yī)院合并組成蘇州市立醫(yī)院開始運(yùn)行。根據(jù)此前的蘇州市屬醫(yī)院實(shí)行管辦分離改革的試行意見規(guī)定，在不改變醫(yī)院所有制的前提下，政府不再對(duì)醫(yī)院進(jìn)行管理（如人事任免權(quán)），行政主管部門與蘇州醫(yī)管中心簽訂受讓管理合同，合同期限為3年。改革后，各家醫(yī)院的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為理事會(huì)，理事會(huì)再到民政部門登記成立一個(gè)法人機(jī)構(gòu)，即醫(yī)管中心。蘇州醫(yī)管中心的注冊(cè)資本根據(jù)醫(yī)院業(yè)務(wù)規(guī)模設(shè)定，由中心理事會(huì)成員按醫(yī)院年業(yè)務(wù)收入的5%-10%一次性出資，并且合同期限內(nèi)注冊(cè)資本不可抽出。蘇州醫(yī)管中心對(duì)醫(yī)院進(jìn)行人事、財(cái)務(wù)以及日常工作的管理，院長由管理中心重新聘用，可以留任原來的院長，也可以從社會(huì)上招聘。（二）點(diǎn)評(píng)蘇州模式將醫(yī)院的資產(chǎn)所有者和經(jīng)營管理者相分離，明晰了所有權(quán)和管理權(quán)，初步完善了公立醫(yī)院的治理結(jié)構(gòu)。        九、海南模式（一）具體做法2008年8月18日，海南醫(yī)院評(píng)鑒暨醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管中心在國內(nèi)率先掛牌成立，衛(wèi)生行政部門授權(quán)其對(duì)全省各級(jí)各類的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，實(shí)施評(píng)鑒、評(píng)價(jià)與醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管等八項(xiàng)職能，初步實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生行政管理與醫(yī)院管理體制內(nèi)的“政事分開”運(yùn)作。在管理體制上