推進以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化

1、https:/推進以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化推進以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化摘要：中國特色的新型城鎮(zhèn)化意味著農(nóng)村不是城鎮(zhèn)化規(guī)劃之外的因素，而是同等重要的另一方面，城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展應(yīng)該同步推進，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化卻是一個漫長的過程。總結(jié)歐洲發(fā)達國家在城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展方面的經(jīng)驗，考察湖南省漢壽縣城鄉(xiāng)一體化的實踐發(fā)現(xiàn)：就地城鎮(zhèn)化，即在新村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會融合、基礎(chǔ)設(shè)施到位、基本公共服務(wù)健全的基礎(chǔ)上，讓短期內(nèi)無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的約占中國總?cè)丝?40%的適度集中居住在村莊的人口享受到發(fā)展福利，是城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)推進的新思路。以村鎮(zhèn)融合為特色的就地城鎮(zhèn)化，可以促進居民生活水平和當?shù)亟?jīng)濟增長，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)

2、村發(fā)展的雙贏。關(guān)鍵詞：就地城鎮(zhèn)化;農(nóng)村發(fā)展;村鎮(zhèn)融合一、引言因此，怎樣讓這些在短期內(nèi)無法實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的適度集中居住在村莊的人口實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，也就是在新村鎮(zhèn)經(jīng)濟社會融合、基礎(chǔ)設(shè)施到位、基本公共服務(wù)健全的基礎(chǔ)上，讓約占中國總?cè)丝?40%的適度集中居住在村莊的人口享受到發(fā)展成果，成為城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進的新思路。人口城鎮(zhèn)化率達到50%的歐洲發(fā)達工業(yè)化國家在農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面有哪些經(jīng)驗值得中國學習？在中國眾多的城鄉(xiāng)一體化示范縣中，是否有就地城鎮(zhèn)化的實踐，它們具體是怎么做的？這些都需要進一步的考察，以此找出符合中國實際的就地城鎮(zhèn)化方法。因此，本文接下來將從農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的法規(guī)、政府

3、管理農(nóng)村建設(shè)的制度、技術(shù)性規(guī)劃等方面出發(fā)，考察以英法為代表的歐洲典型工業(yè)化國家在城鎮(zhèn)化率達到 50%以后的就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗，并以對湖南省城鄉(xiāng)一體化示范縣之一的漢壽縣的考察為例，分析其實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的具體實踐。以此探索實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，推進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新思路，圓一個“和諧鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村、把根留住”的美麗中國夢。二、就地城鎮(zhèn)化：歐洲農(nóng)村發(fā)展與城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗真正的城鎮(zhèn)化意味著鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會和環(huán)境不是城市規(guī)劃之外的因素，而是同等重要的另一方面。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展應(yīng)該同步推進。城鎮(zhèn)化的基本原則、社會地理意義在各個國家都是相同的，但是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的路徑和基本原則的表現(xiàn)形式則是不同的。歐洲基本上

4、是以整理土地和建設(shè)農(nóng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的方式把原來的農(nóng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)的。把有條件的村莊通過填充式的舊村改造而成為小城鎮(zhèn)，同時取得了“一石二鳥”的效果。1.完善的國家城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)需要很好的規(guī)劃引導，歐洲各國在對農(nóng)村居民點進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以前，都會堅持全國城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展的原則，制定國土和區(qū)https:/域空間發(fā)展規(guī)劃。其中，英國和法國的經(jīng)驗尤其值得借鑒。法國在 1950 年就出臺了“國家鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃”的規(guī)劃指南，它是法國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本文件。該指南的基本目標是：推進所有地區(qū)建設(shè)他們未來發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、供電、供水和通信等;支持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū);使用分

5、區(qū)規(guī)劃的方式?jīng)Q定需要支持的地區(qū)。該指南的基本原則是：均衡發(fā)展，尋求在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)工作崗位和基礎(chǔ)設(shè)施的空間均衡分布;規(guī)劃先行，從規(guī)劃到建設(shè)，可以創(chuàng)新，樹立樣板;提攜后進，堅持對經(jīng)濟、社會和環(huán)境處于困難地區(qū)的幫助;財政補償，優(yōu)先補償落后地區(qū)，幫助他們擺脫困難。2.政府主導基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)據(jù)葉齊茂（2008）對傳統(tǒng)歐盟國家的考察，傳統(tǒng)歐盟國家農(nóng)村社區(qū)擁有著相當完善的社區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平趨近城市。主要表現(xiàn)在以下方面：100%的農(nóng)村社區(qū)實現(xiàn)了集中供水，當然，集中居住區(qū)周邊的農(nóng)業(yè)戶仍然使用自備井供水;100%的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了集中的雨水排放系統(tǒng)，住戶自備了家庭化糞池和污水處理系統(tǒng)，使

6、用衛(wèi)生廁所，糞便由市政當局集中處理;100%的農(nóng)村社區(qū)生活垃圾由市政當局集中收集和處理，沒有垃圾堆放在房前屋后、水源地沿岸、泄洪道里、村莊內(nèi)外的池塘里、村莊居民點的邊緣地帶等狀況;100%的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部道路實現(xiàn)了砂石化，并且設(shè)置了路燈和交通安全標志;100%的農(nóng)村社區(qū)集中區(qū)內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動與生活分開;100%的農(nóng)村社區(qū)核心居住區(qū)內(nèi)沒有家庭養(yǎng)殖戶;100%的農(nóng)村社區(qū)設(shè)置了標準消火栓;100%的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展在地方土地使用規(guī)劃的控制之下，而那里的住宅建設(shè)均受分區(qū)規(guī)劃的制約;農(nóng)村社區(qū)在空間形體上還是農(nóng)村的，而在經(jīng)濟活動上卻趨近城市。所有正式公共場所的建設(shè)需要由地方政府來投資。3.就地城鎮(zhèn)化：將舊村改

7、造成為小城鎮(zhèn)歐洲基本是以整理土地和建設(shè)鄉(xiāng)村居民點基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的方式把原來的鄉(xiāng)村居民點改造為小城鎮(zhèn)的，即把有條件的村莊通過填充式的舊村改造而成為小城鎮(zhèn)。以下是英國和法國的實踐。一是英國的實踐。在英格蘭，直到現(xiàn)在都在推行一項稱之為“集鎮(zhèn)”（MarketTown）的政策。該政策鼓勵發(fā)展集鎮(zhèn)，以便給離開土地的農(nóng)民提供就業(yè)機會。每個集鎮(zhèn)有 2000 3000 人不等。當他們選擇一個村莊，把它規(guī)劃為集鎮(zhèn)時，它原先是不是一個“集”并不重要，重要的是這個村莊是否有支持農(nóng)村腹地發(fā)展的潛力。對于規(guī)劃師來講，一方面，他們考慮的是一個集鎮(zhèn)與農(nóng)村人口的關(guān)系，它是否能夠成為地方服務(wù)中心，是否能夠推進就業(yè)增長;另

8、一方面，它是否有水源，是否有適合發(fā)展工業(yè)的土地，是否有便捷的公路，是否是它周圍村莊的公共交通樞紐，在那里的人是否可以得到基本公共服務(wù)。二是法國的實踐。在法國城鎮(zhèn)化的前 30 年里，城鎮(zhèn)化基本上就是建立新城，然后讓這些增長極以蔓延的方式向外發(fā)展;在法國城鎮(zhèn)化的后 30 年里，城市用地則是向內(nèi)開發(fā)的，即在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)基本完成后，https:/為了提高這些設(shè)施的使用效率，必然要在超過 200 米的住宅間進行填充式開發(fā)，同時，在公社邊界內(nèi)增加更多的居住人口。隨著內(nèi)城郊區(qū)向“城市中心”的發(fā)展，即一個郊區(qū)城市單元擁有了 5000 個就業(yè)崗位，這導致了法國城鎮(zhèn)化的后30 年城市區(qū)域面積的

9、擴大。這個過程是城市蔓延的過程。應(yīng)當注意到，法國和歐洲郊區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中的蔓延不同于美國式的城市蔓延。法國和歐洲郊區(qū)的城鎮(zhèn)化是城市郊區(qū)本身內(nèi)在的和聚集的發(fā)育過程，實際上是郊區(qū)的中心城鎮(zhèn)化。而美國式的城市蔓延是向外的和分散的郊區(qū)發(fā)育過程，以致美國的城市成為“無邊的城市”。按照歐洲的做法，已經(jīng)建成的基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率會因郊區(qū)的再城鎮(zhèn)化有所提高，而美國式的蔓延則導致基礎(chǔ)設(shè)施利用效率的下降和難以提高。4.高城鎮(zhèn)化率與統(tǒng)計口徑英國在第二次世界大戰(zhàn)前就率先實現(xiàn)了 80%的城鎮(zhèn)化率。英國城鎮(zhèn)化率如此之高的主要原因在于英國將獨立居住的農(nóng)戶外的所有聚居的鄉(xiāng)村居民點，包括村莊和鎮(zhèn)的建成區(qū)部分，都稱之為城市地區(qū)，本

10、地居民就是城市人口。所以按照這一統(tǒng)計標準，其城鎮(zhèn)化率高也不足為奇。這也是英國戰(zhàn)前城鎮(zhèn)化率超過80%，戰(zhàn)后緩慢增長的主要原因。如果按英國的標準，中國的城鎮(zhèn)化率必然也會高出很多。在法國也規(guī)定，如果一個區(qū)域的住宅之間的距離不超過 200 米，人口超過 2000 人，那么，這個區(qū)域就是一個城市。反之，這一地區(qū)就是農(nóng)村。德國也大體一樣，2000 人的聚集規(guī)模就叫城市，德國最小的城市阿爾尼斯（Arnis），只有 350 人。按此標準，中國絕大多數(shù)的村莊，尤其是北方集中居住的大村落，都應(yīng)該是城市，以此為標準中國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過 90%，當然，這和我們傳統(tǒng)認識上的城鎮(zhèn)化概念是不一樣的。5.歐洲國家就地城鎮(zhèn)化

11、經(jīng)驗的啟示歐洲發(fā)達工業(yè)化國家已經(jīng)積累了長時期的就地城鎮(zhèn)化經(jīng)驗。由于中國具有特殊的工業(yè)化道路、土地制度、戶籍及其捆綁的福利制度，以及龐大的體量等，必須在符合中國國情的基礎(chǔ)上借鑒這些經(jīng)驗規(guī)律。第一，城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)涵是可以選擇的，一個國家對城鎮(zhèn)（化）內(nèi)涵的定義和追求，一定程度上決定了這個國家要怎樣的發(fā)展和什么樣的生活方式。歐洲依附于地方特色建鎮(zhèn)立制的就地城鎮(zhèn)化模式，是值得中國借鑒的。第二，根據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)，有 2 億 3 億人的中老年農(nóng)村常住人口，在未來 20 年內(nèi)基本不具備城鎮(zhèn)化的意愿和能力。他們有著共同的企盼，即村鎮(zhèn)宜居、穩(wěn)定和美麗。如果強行將他們“化”到城市，縱然能獲得暫時的高城鎮(zhèn)化

12、率，但是，就業(yè)機會、生活保障、精神追求的殘缺，都會讓城市出現(xiàn)物質(zhì)和精神上的“貧民窟”。為了服務(wù)好回鄉(xiāng)人群，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口順暢對流，讓農(nóng)村更像農(nóng)村，也讓城市更像城市，新型城鎮(zhèn)化需要就地城鎮(zhèn)化作為補充。這才是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，才是以人為本的城鎮(zhèn)化。https:/三、我國湖南省漢壽縣就地城鎮(zhèn)化的實踐1.蛙跳式組團發(fā)展的村鎮(zhèn)化經(jīng)驗湖南漢壽縣“蛙跳式組團發(fā)展”（參見圖 1），即根據(jù)自身條件就地形成或依靠附近的中心形成，以主城區(qū)龍陽鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)太子廟鎮(zhèn)以及中間的株木山鄉(xiāng)為核心的中心圈，以各個強鎮(zhèn)為核心輻射周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的次中心圈，以及次中心圈輻射周圍的中心村，中心村又輻射周圍自然村的就地城鎮(zhèn)化布局。漢壽縣的中心圈

13、位于該縣兩條主干道的交匯點，而次中心圈也基本位于主干道附近，所以中心與次中心雖然相隔開來，但有道路連接，可以發(fā)揮中心帶動次中心，進而帶動中心村與其他村的發(fā)展態(tài)勢，是一種低成本，兼顧穩(wěn)定與發(fā)展的經(jīng)驗。圖 1 蛙跳式組團：漢壽縣的就地城鎮(zhèn)化實踐規(guī)劃具體來說，漢壽縣是通過如下布局，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃的。龍陽鎮(zhèn)是縣域中心，生活服務(wù)功能比較突出;太子廟地區(qū)隨著漢壽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)，將更多體現(xiàn)工業(yè)新城的特點。兩鎮(zhèn)相距 16 公里，加上中間的株木山鄉(xiāng)，形成地理面積 164 平方公里的“龍 株 太”中心圈。目前，“龍 株 太”區(qū)域已經(jīng)納入縣政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，因此可以逐漸實現(xiàn)完全城鄉(xiāng)一體化。另外，根

14、據(jù)人口密度和鄉(xiāng)政府集中地建立多個次中心區(qū)，沿兩條漢壽主干道建立經(jīng)濟發(fā)展軸，并輻射次級經(jīng)濟區(qū)。在原有兩條主干道的基礎(chǔ)上再增加兩條由主中心區(qū)通往各次中心區(qū)的主干道，各次中心區(qū)由次級干道連接，并輻射村中心。各村中心分別沿各經(jīng)濟區(qū)和公路靠攏，“一城兩帶多組團，山水林城相融合”的漢壽發(fā)展規(guī)劃就此形成。2.罐頭嘴鎮(zhèn)：村鎮(zhèn)融合的就地城鎮(zhèn)化實例在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，漢壽縣罐頭嘴鎮(zhèn)按照“以鎮(zhèn)帶村、鎮(zhèn)村互動、共同繁榮”的思路，以建設(shè)成為一個“社會經(jīng)濟繁榮、人民生活富裕、村鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美、社會全面發(fā)展的漢壽縣經(jīng)濟強鎮(zhèn)”為目標，制定了罐頭嘴鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)逐步開展各項工作，促進了全鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化快速、有序發(fā)展。罐頭

15、嘴鎮(zhèn)村鎮(zhèn)化發(fā)展道路的主要內(nèi)容為：以交通為紐帶，以土地整理為基礎(chǔ)，以村集體為依托，促進人口和土地的適度集中，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展布局，形成“一心、一點、三區(qū)、二軸”的發(fā)展格局，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、居民收入增加、生活水平提高和社會全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化目標。（2）人口適度集中，構(gòu)建三級鎮(zhèn)村體系。長期村莊建設(shè)的無序性，使得罐頭嘴鎮(zhèn)平均每村居住人口規(guī)模小，集聚性弱，住宅布點分散，人均宅基地占地面積大，土地浪費嚴重，不利于土地的高效集約發(fā)展，人地矛盾突出。此外，分散的人口布局大幅度提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本及配置難度，導致現(xiàn)實中基礎(chǔ)設(shè)施普遍缺乏以及已有設(shè)施使用效率低下、隱形浪費嚴重等問題。針對上述問題，罐頭嘴鎮(zhèn)

16、采取了兩方面的措施，以促進人口的適度集中。第一，逐步實行“撤村建居”，對村莊進行重組改造。如將保南村、張家汊村及紅光村部分地域范圍納入老鎮(zhèn)區(qū)管轄范圍，將南趕村并入橋頭村，新建居住點及配套設(shè)施。第二，“沿路村鎮(zhèn)化”，圍繞主要道路，引導人口向道路“線型”集中。https:/罐頭嘴鎮(zhèn)將省道兩側(cè) 50 米范圍，縣道和鎮(zhèn)道 30 米范圍內(nèi)規(guī)劃為宅基地，通過行政措施約束、政策獎勵等手段，引導農(nóng)民逐步向主干道兩側(cè)定居。該措施不僅能夠借助便捷的交通，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)以 130 平方米左右的路邊宅基地，置換分散布局時平均面積超過 1 畝的宅基地，大大節(jié)約土地的使用，創(chuàng)造出額外的耕地，促進土地

17、的進一步集中和規(guī)?；谩＝柚丝诘倪m度集中，罐頭嘴鎮(zhèn)將逐步形成方便生產(chǎn)生活、發(fā)展協(xié)調(diào)、布局合理的村鎮(zhèn)居民布局結(jié)構(gòu)，形成“鎮(zhèn)區(qū) 中心村 基層村”三級鎮(zhèn)村體系。詳見表 1。表 1 罐頭嘴鎮(zhèn)三級村鎮(zhèn)體系規(guī)劃等級范圍人口比重（%）規(guī)劃人口比重資料來源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。（3）土地規(guī)模經(jīng)營，調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。罐頭嘴鎮(zhèn)人口的適度集中分布為土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營提供了可能。原有分散的、占地面積較大的宅基地通過約定面積的路邊宅基地的置換和土地整理，創(chuàng)造出更大面積的耕地。在土地規(guī)模經(jīng)營和人口適度集中居中的前提下，罐頭嘴鎮(zhèn)抓住機會，對鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整和規(guī)劃，建設(shè)以“一心、一點、三區(qū)、二軸”為核心的產(chǎn)業(yè)布局：以中心鎮(zhèn)為核心發(fā)展區(qū)，主要發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)。以橋頭發(fā)展區(qū)（中心村）為一點，將其建設(shè)成區(qū)域商貿(mào)和物流的集散中心。借助各中心村的區(qū)位優(yōu)勢，分別發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和特種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。詳見表 2。表 2 罐頭嘴鎮(zhèn)村鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)規(guī)劃職能層次規(guī)劃人口比重資料來源：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理。（4）就地城鎮(zhèn)化的實踐效應(yīng)。漢壽縣的城鎮(zhèn)化道路探索，是以就地城鎮(zhèn)化為核心，以村鎮(zhèn)融合為特色，實現(xiàn)居民生活水平和本地經(jīng)濟增長、城