農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的法律問題探析

1、王婷（重慶大學(xué)城市科技學(xué)院，重慶402167）摘要：中國是一個農(nóng)民大國，9億農(nóng)民，占中國人口的4/5。從古到今，農(nóng)民問題始終是中國的根本問題，而農(nóng)民問題的根本則在于農(nóng)民的各項權(quán)益是否得到切實的保障。當(dāng)前條件下保障農(nóng)民土地權(quán)利不受侵犯是維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)利的一個重要“底線”?！巴恋厥秦敻恢浮?土地對于農(nóng)民來說就是命根子,也是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步的基礎(chǔ),沒有土地,“三農(nóng)”問題就無從談起。此文本著“以人為本”的思想理念，試圖通過對農(nóng)民土地權(quán)利的現(xiàn)狀、問題和解決途徑的分析研究入手，探尋出一條適合中國國情和中國特色社會主義道路的農(nóng)民土地權(quán)利的法律保護(hù)之路，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，切實推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個社

2、會經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展。關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)利；征地；征地補償中圖分類號：D912.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1673-2596（2013）06-0098-04世界各國經(jīng)驗證明，每一輪“圈地風(fēng)”刮來，受到最大損害的便是農(nóng)民和耕地。中國的“圈地風(fēng)”近年來也呈愈演愈烈之勢。我國人多地少，人地矛盾比較尖銳，人口對土地的壓力越來越大，但現(xiàn)實情況卻是隨著工業(yè)用地與城鎮(zhèn)用地的擴(kuò)展，現(xiàn)行農(nóng)民的土地權(quán)益被隨意剝奪的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政府以低價從農(nóng)民手中征地，以高價出售，拿走巨額利潤發(fā)展城鎮(zhèn)，大批農(nóng)民被迫離開賴以生存的土地，導(dǎo)致農(nóng)民失地又失業(yè)。而征地方對農(nóng)民的補償又太少，農(nóng)民失去了賴以生存的土地,難以維持日后生計,這樣

3、容易形成社會問題,造成大批“種田無地,上班無崗,低保無份”的“三無”游民,影響社會的穩(wěn)定和繁榮。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法和法律，農(nóng)民是以集體作為主體享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的。20世紀(jì)70年代末的經(jīng)濟(jì)改革是有農(nóng)民對土地權(quán)利的變革引發(fā)的，農(nóng)村從人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ邪?zé)任制。事實證明，進(jìn)行土地承包到戶的改革所激發(fā)的農(nóng)民生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)力的提高非常巨大。然而，改革至今，集體所有制的土地制度也帶來諸多問題。其中，最為突出的是土地征收過程中對農(nóng)民利益的侵害。應(yīng)該承認(rèn)基于公共利益的需要，對土地等農(nóng)民財產(chǎn)采取一定的征收措施是必要的，這也是社會發(fā)展和工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)和前提。但是，在征收過程中保障農(nóng)民對其土地所擁

4、有的權(quán)利，也是我們必須關(guān)注的環(huán)節(jié)。2004年現(xiàn)行憲法修改確立了國家保護(hù)公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯，以及國家為公共利益需要對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?shù)闹贫?。對于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)來說，憲法的這些規(guī)定無疑為農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利和附著在土地上的私有房產(chǎn)和作物等，提供了根本法上的保障。然而對于如何進(jìn)行補償以及以何標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償?shù)膯栴}，法律卻未做明確的規(guī)定1。一、現(xiàn)行農(nóng)村征地制度存在的主要問題在我國，征地分為土地征收和土地征用兩種。2004年修正后的現(xiàn)行憲法第十條，嚴(yán)格了區(qū)分土地征收與征用，該條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”事實上，土地征收與土

5、地征用雖具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強(qiáng)制地對他人土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認(rèn)為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強(qiáng)制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。目前，我國農(nóng)村集體土地的征地制度中存在的問題主要是指土地征收方面的問

6、題。（一）我國征地制度的實質(zhì)是農(nóng)村集體土地低價國有化綜觀各國經(jīng)驗，為了公共利益，各國政府都不同程度地采用了征地制度，主要區(qū)別在于征地范圍和征地價格不同。與其他國家一樣，我國也實行征地制度，但我國征地制度的實質(zhì)是農(nóng)村集體土地低價國有化。一方面，我國法律規(guī)定：為了公共利益，國家可依法征收集體土地；另一方面，我國法律又規(guī)定：任何單位和個人使用建設(shè)用地，必須申請使用國有土地，農(nóng)村集體土地（包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用土地）必須通過征收后才能轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。也就是說，不管是公益性目的還是商業(yè)性目的，都必須先征收為國有，只有一種情況例外，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可利用自己的土地直接興辦或與他人聯(lián)營興辦企業(yè)用

7、于公共公益事業(yè)和農(nóng)民建房。由于法律未能明確界定公共利益范圍，各級政府都一公共利益為名，征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，而且征地標(biāo)準(zhǔn)低。除中國以外，世界上只有新加坡將工業(yè)、商業(yè)和住宅用地也納入征地范圍，其他國家都對征地范圍做出了嚴(yán)格或詳細(xì)規(guī)定2。（二）我國農(nóng)村征地補償?shù)停w和農(nóng)民利益受損嚴(yán)重在我國，政府征收農(nóng)村集體土地，需要支付補償費用。補償標(biāo)準(zhǔn)不按土地市場價格，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算，并規(guī)定最高限額。征收耕地要支付土地補償費，國家專門制定了耕地補償費標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。征收其他土地也要支付補償費用，具體標(biāo)準(zhǔn)有省、自治區(qū)、直轄市制訂。征收城市郊區(qū)菜地時，還需繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。判斷征地補

8、償?shù)母叩?，可用兩種方法：一是將征地前與征地后的農(nóng)民所得進(jìn)行對比；二是將集體和農(nóng)民得到的征地補償費與政府土地出讓純收益進(jìn)行對比。目前，我國現(xiàn)行農(nóng)村征地補償費與農(nóng)民從土地上取得的收益相比，集體和農(nóng)民所得的征地補償?shù)?；與政府取得的土地收入相比，集體和農(nóng)民所得的征地補償也低。國務(wù)院2004年10月發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定和國土資源部2004年11月發(fā)布的關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見，對被征用的農(nóng)地做了較為詳盡的補償規(guī)定，主要包括以下幾個方面：第一，省級國土資源部門有義務(wù)協(xié)同相同部門制定省域內(nèi)農(nóng)地的最低統(tǒng)一年產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。這類似于國外的官方地價，是客觀性的標(biāo)準(zhǔn)。第二，征地補償及安置補助

9、費是以該“統(tǒng)一年產(chǎn)值”的最低三十倍計算，如果不能保障被征地農(nóng)民保持原有生活水準(zhǔn)，可以提高倍數(shù)進(jìn)行補償。第三，對被征地農(nóng)民視不同情況，分別實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、異地移民安置。第四，當(dāng)?shù)貒临Y源部門將相關(guān)情況書面告知被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，并應(yīng)告知當(dāng)事人對擬征土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有申請聽證的權(quán)利。第五，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。這些規(guī)定對前述問題的解決有所幫助，但是著兩個法律文件位階和效力相對較低，很難從根本上解決農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)問題。二、征地過程中農(nóng)民土地權(quán)利受損的原因（一）集體土地所有權(quán)主體的虛位土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是其生存與發(fā)展的空間所在，而我

10、國目前的農(nóng)村土地權(quán)屬不明，土地管理法第十條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。但是，農(nóng)民與集體是一種什么關(guān)系，作為集體主人的農(nóng)民如何對集體所有的土地行使所有權(quán)？我國法律規(guī)定農(nóng)民不享有土地所有權(quán)，但是農(nóng)民和土地具有天然的血緣關(guān)系。雖然按照現(xiàn)行法律制度規(guī)定，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)屬農(nóng)村社區(qū)集體公有，但是土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認(rèn)土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險

11、功能方面也具有十分重要的作用。同時，由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或者名存實亡，農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序，而農(nóng)民對其代理人又缺乏監(jiān)督機(jī)制，故而集體所有往往易于演化為少數(shù)所有、權(quán)利所有3。（二）“公共利益”模糊化，征地范圍不明確實踐中以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為“公共利益需要”而征收土地，使原土地所有人（農(nóng)村集體組織）的權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多農(nóng)民不滿意政府從農(nóng)民手里征地后，賣給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商再轉(zhuǎn)手賺巨額錢財。我國憲法規(guī)定為了公共利益“依法”征收，本無不妥。但是法律未對“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，而對公益性（及其合理限度）的判定權(quán)力主要集中于領(lǐng)導(dǎo)人員，人民的意見

12、實際得不到注意。許多被冠以公益之名的項目，其公益因素十分有限。例如，一些單位用于商業(yè)性經(jīng)營的樓堂館所，以財政撥款為建設(shè)資金，以國家建設(shè)名義征收土地。這種狀況表明，憲法規(guī)定的公共利益要件實際上已經(jīng)非常模糊了4。（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理目前，在我國農(nóng)村征地過程中，對征地補償應(yīng)當(dāng)依據(jù)何種原則進(jìn)行，規(guī)定并不明確，征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補償收益主體不明確，征地的補償費用標(biāo)準(zhǔn)太低，并且往往不能直接補償給農(nóng)民。由于行使征地的主體過多，省、市、縣各級政府在征地過程中普遍存在化整為零、越權(quán)審批現(xiàn)象，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。并且，征地補償方式單一，安置責(zé)任不明確，補償程序不完善。另外，我國實踐中對非法剝奪和合法征地的行為

13、，缺乏有效的司法救濟(jì)。有一句著名的法諺：“無救濟(jì)即無權(quán)利?！?就是說，如果沒有一種制度保證受到侵犯的權(quán)利能夠通過司法渠道來獲得補救，那么這項權(quán)利就并不存在。所以，給農(nóng)民的土地權(quán)利以制度保障尤為關(guān)鍵。三、征地中農(nóng)民土地權(quán)利法律保護(hù)的完善法制缺陷，政府權(quán)力的濫用和“集體”概念的模糊性結(jié)合起來使農(nóng)民變成了征地這種新形式的圈地運動的犧牲品?！皼]有正當(dāng)程序，政府權(quán)力的濫用就不會遇到經(jīng)濟(jì)障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義”6。法律制度的缺陷已使得新形勢下的農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民權(quán)利保護(hù)陷入了困境，并可能醞釀社會危機(jī)潛流，在倡導(dǎo)依法治國、建設(shè)社會義法治國家的背景下，尋求完善的法律制度來保護(hù)農(nóng)民的土地

14、權(quán)利，已是中國共產(chǎn)黨及社會各界刻不容緩的任務(wù)，也是法制建設(shè)的內(nèi)在要求。為此，需要在以下四個方面完善法律對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)：（一）重塑農(nóng)民權(quán)利主體的獨立品格國家一些關(guān)于土地權(quán)利的法律窒息了農(nóng)民發(fā)展的主體動力，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)貧困僅僅是促使我們關(guān)注農(nóng)民問題的表象，農(nóng)民問題的實質(zhì)從法律角度看則是權(quán)利貧困問題。因此，保護(hù)農(nóng)民權(quán)利，就需要從內(nèi)在來激勵農(nóng)民的主動性、創(chuàng)造性，樹立起具有個體自立的權(quán)利意識的個體品格，保障農(nóng)民作為市場主體的資格和權(quán)利，推行農(nóng)村基層民主和村民自治。在征地過程中保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利方面，核心是明確農(nóng)民在征地時的主要地位及市場化的補償。農(nóng)村土地所有權(quán)屬集體，因此在日常的管理中，讓鄉(xiāng)、村代為行使管

15、理權(quán)利似無不妥。但是,在“征地”這一重大時刻，則應(yīng)作特別限制,應(yīng)賦予農(nóng)民特別“抗辯權(quán)”，即征地合同應(yīng)由征地方與農(nóng)民直接簽定，征地合同非經(jīng)農(nóng)民簽字不得生效，即此時不應(yīng)再通過“代理”方式來進(jìn)行7。征地款應(yīng)直接支付給農(nóng)戶，賦予農(nóng)民對土地征收的法律決定權(quán)。（二）界定“公共利益”，明確征地范圍我國農(nóng)村的征地制度，產(chǎn)生于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制。改革開放近30年來，雖然所有制結(jié)構(gòu)已發(fā)生根本變化，利益主體呈現(xiàn)多元化，但農(nóng)村征地制度未能及時做出調(diào)整，改革嚴(yán)重滯后，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國民經(jīng)濟(jì)主要有全民（國家）所有制和集體所有制構(gòu)成。全民所有制單位的利潤全部上繳國家，國家征收的集體土地不管是直接用于工商業(yè)還是公

16、益事業(yè)建設(shè)，最后都形成國家利益。國家征收集體土地后，一般無償劃撥給用地單位使用。所以，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家征收集體土地，不論用作哪種用途，最終都形成公共利益。改革開放以后，隨著多種所有制形式的發(fā)展和國有企業(yè)利改稅制度的施行，國家征收集體土地再出讓給用地單位，由此產(chǎn)生的利益一部分歸國家所有，一部分歸用地單位所有，征收農(nóng)村集體土地用于發(fā)展工商業(yè)不宜再視為為了公共目的。在地方政府特別是縣、鄉(xiāng)政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的情況下，征收農(nóng)村集體土地用于發(fā)展工商業(yè)仍然被地方政府視為公共目的。今后，地方政府只能將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)將逐步減少，這為明確界定土地的公益性用途和商業(yè)性用途提供了可能，政府征

17、收土地將主要用于公益性用途；商業(yè)性用地應(yīng)由市場供應(yīng)，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩大供應(yīng)主體8。（三）完善征地補償制度統(tǒng)一轄區(qū)范圍內(nèi)的征地安置補償政策目前各地在其轄區(qū)范圍內(nèi)不同行政區(qū)之間的征地補償安置政策普遍存在著征地補償費的支付使用方式、不同年齡段的安置待遇、參加養(yǎng)老保險等方面的政策差異。同時，行政區(qū)劃變動以后，不同行政區(qū)之間政策不一，難免引發(fā)“攀比心理”與群眾上訪。因此，各地轄區(qū)范圍內(nèi)的征收補償政策應(yīng)盡量統(tǒng)一起來。適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)行的征地補償辦法和補償標(biāo)準(zhǔn)還是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平。特別是一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足被征地農(nóng)民的

18、就業(yè)安置和基本生活保障。為此，應(yīng)充分考慮土地作為財產(chǎn)的市場價格以及農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會保障等各種因素，確定與市場經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的征地補償項目和補償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步尊重和保護(hù)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)節(jié)約集約用地。積極探索多途徑安置保障辦法對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的征地，可采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式。村集體的機(jī)動地和土地開發(fā)整理后的新增耕地以及其他農(nóng)戶同意調(diào)出的承包地，都可以做為安置用地；對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的具備開發(fā)經(jīng)營條件的地方，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民選擇留地安置辦法，以解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和生活保障問題；對有穩(wěn)定性收益的建設(shè)項目用地，允許農(nóng)村集體土地入股或租賃，獲取長期性土地收益；加強(qiáng)對勞動年齡段內(nèi)

19、被征地人員的勞動技能培訓(xùn)，幫助引導(dǎo)其實現(xiàn)再就業(yè)；對選擇自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，提供小額貸款、減免稅收、免交管理費用等優(yōu)惠政策，支持他們自主創(chuàng)業(yè)；結(jié)合撤村建居工作，推行社區(qū)集體資產(chǎn)的股份合作化經(jīng)營，幫助被征地農(nóng)民開辟資產(chǎn)經(jīng)營收入渠道；通過村集體資產(chǎn)的量化或土地補償費的分配，采取個人出資為主，輔之以政府適當(dāng)補貼的辦法引導(dǎo)鼓勵被征地農(nóng)民參加大病醫(yī)療保險9。四、結(jié)論中國人口的大部分是生活在農(nóng)村的農(nóng)民，因此農(nóng)民問題成為中國社會一個極重要的問題，不論是在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在西部偏遠(yuǎn)落后的山區(qū)。中國農(nóng)民由于其自身經(jīng)濟(jì)狀況、文化素質(zhì)、地緣條件等的影響，在現(xiàn)代社會中往往處于社會底層，那么農(nóng)民怎樣來保護(hù)自己的權(quán)利便是一個很重要的問題。而農(nóng)民天生是同土地打交道的，土地權(quán)利是農(nóng)民最基本的權(quán)利，然而在現(xiàn)有的制度框架和社會現(xiàn)實中，農(nóng)民對這應(yīng)該是最有感情的東西卻在法律上難以體驗到相關(guān)權(quán)利給他們帶來的利益。農(nóng)民和其他公民的不同之處在于，農(nóng)民是生活在農(nóng)村并以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要職業(yè)的公民。因此，農(nóng)民對于農(nóng)村土地的依賴完全不同于非農(nóng)公民，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素是農(nóng)民維持生計的保障。推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，一個重要的政策就是給農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)以長期的保障。土地征收就是利益的一次重新分配，立法者通過征收補償條款來協(xié)調(diào)和平衡個人利益與公共利益