立法質(zhì)量與質(zhì)量立法五

1、 HYPERLINK / 省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督治理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法立法質(zhì)量與質(zhì)量立法五六、關(guān)于法案起草的立法：法的構(gòu)造法的構(gòu)造直接關(guān)聯(lián)立法質(zhì)量法案起草以至整個(gè)立法過程中的一個(gè)特不重要的環(huán)節(jié)，是完成法的構(gòu)造，形成一個(gè)理想的或是可為多方面認(rèn)可的正式的法案稿。立法質(zhì)量以及所立之法的質(zhì)量如何，與法的構(gòu)造科學(xué)化程度直接關(guān)聯(lián)。國外、境外對(duì)立法所作的規(guī)定中，有許多是關(guān)涉法的結(jié)構(gòu)問題的，有的還有對(duì)法的構(gòu)造問題加以集中規(guī)定的。臺(tái)灣的行政機(jī)關(guān)法制作業(yè)注意事項(xiàng)對(duì)法

2、案草擬亦即法的構(gòu)造就有專條規(guī)定，其內(nèi)容涉及多方面。綜合國外、境外關(guān)于法的結(jié)構(gòu)的立法規(guī)定，能夠看出，其差不多要求至少有如此若干方面：(一)關(guān)于結(jié)構(gòu)要完善的立法規(guī)定統(tǒng)一規(guī)則關(guān)于法的結(jié)構(gòu)的規(guī)定立法質(zhì)量是與法的結(jié)構(gòu)的完善程度分不開的。法是由若干部分構(gòu)成的一個(gè)統(tǒng)一整體。構(gòu)成法的整體的各個(gè)部分，稱為法的結(jié)構(gòu)的要件。美國統(tǒng)一規(guī)則第24 條對(duì)法的結(jié)構(gòu)及其要件安排，有具體而規(guī)范化的規(guī)定。按照統(tǒng)一規(guī)則的要求：其一，法要為讀者安排最有用和最符合邏輯的結(jié)構(gòu)。幸免出現(xiàn)理解前面的條款需借助后面條款內(nèi)容的情況。同一內(nèi)容的條款應(yīng)當(dāng)集中在一起。其二，法的結(jié)構(gòu)可能需要分編或進(jìn)一步分章、節(jié)。篇幅長(zhǎng)的法能夠分編并應(yīng)考慮進(jìn)一步劃分。其

3、三，法的結(jié)構(gòu)中的各種要件或條款條款能夠作如下安排：(1)定義;(2)適用范圍、例外、保留(如有的話);(3)機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)主體的設(shè)立;(4)實(shí)質(zhì)性條款;(5)禁止和處罰;(6)統(tǒng)一適用和解釋條款;(7)標(biāo)題的簡(jiǎn)稱;(8)可分性條款;(9)生效日期;(10)法律的廢止或撒銷;(11)但書和過渡性條款(如有的話);(12)現(xiàn)有法律關(guān)系的適用(假如有的話)。立法技術(shù)總方法關(guān)于法的結(jié)構(gòu)的規(guī)定前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法則規(guī)定：“在起草規(guī)范性文件草案時(shí)，必須采納最適當(dāng)?shù)姆山Y(jié)構(gòu)和立法技術(shù)方法，使得條文能夠準(zhǔn)確反映研究報(bào)告中就問題實(shí)質(zhì)提出的解決方法?！?第50條)又規(guī)定：“規(guī)范性文件草案中通常應(yīng)具有下列部分：

4、名稱;必要時(shí)應(yīng)有序言和前言;一般性規(guī)則或原則，差不多規(guī)則;最后條款和過渡性條款。”(第70條)這些規(guī)定，差不多上就法的構(gòu)造方面的結(jié)構(gòu)安排問題所確定的制度。(二)關(guān)于名稱要適當(dāng)?shù)牧⒎ㄒ?guī)定法的名稱與立法質(zhì)量法的名稱作為法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中第一層次的、每個(gè)法必備的要件，它的科學(xué)化、完善化，對(duì)立法、司法、守法以至法學(xué)研究的科學(xué)化、完善化，都有重要意義，因而是提高立法質(zhì)量必須注重對(duì)待的問題。法的名稱是適當(dāng)?shù)?，立法者在立法時(shí)容易明確正在立的法有什么樣的效力等級(jí)、性質(zhì)和內(nèi)容;在立法后能明確那個(gè)法只有哪個(gè)機(jī)關(guān)才能對(duì)其加以解釋、補(bǔ)充、修改或廢止;還有利于對(duì)法進(jìn)行分類、清理、匯編、編纂及其他法的系統(tǒng)化工作。一個(gè)法的名稱

5、是否科學(xué)，是衡量立法者在那個(gè)法的立法過程中是否獲得成功的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。法的名稱問題解決好了，也有利于對(duì)立法資料進(jìn)行分類、編排、整理和統(tǒng)計(jì)，有利于開展法學(xué)特不是立法學(xué)的研究。迄今尚無關(guān)于法的名稱的系統(tǒng)的學(xué)問。人們還沒有普遍認(rèn)識(shí)到法的名稱問題的重要程度?，F(xiàn)今各國立法在法的名稱上還存在許多缺陷。因此，有必要注重法的名稱的意義，解決這些問題，實(shí)現(xiàn)法的名稱的科學(xué)化。國外境外的有關(guān)規(guī)定國外、境外的立法對(duì)法的名稱問題要緊有如此一些規(guī)定：其一，名稱是法的結(jié)構(gòu)中特不重要的要件。其二，名稱應(yīng)當(dāng)與它所體現(xiàn)的內(nèi)容相吻合。其三，以一個(gè)法修改、補(bǔ)充和變動(dòng)另一個(gè)法時(shí)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確表述后者的名稱。其四，一國法的名稱應(yīng)當(dāng)是一個(gè)效力等級(jí)清

6、晰分明的體系。有的對(duì)名稱問題還有較為集中的規(guī)定。臺(tái)灣行政機(jī)關(guān)法制作業(yè)應(yīng)注意事項(xiàng)將解決名稱問題作為法案正式起草應(yīng)當(dāng)注意的五個(gè)事項(xiàng)之一，規(guī)定“名稱要適當(dāng)：何種法律應(yīng)訂明為法、律、條例或通則?何種性質(zhì)之命令得稱：規(guī)程、規(guī)則、細(xì)則、方法、綱要、標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則?法未明定。惟今后訂立新法規(guī)及修正現(xiàn)行法規(guī)時(shí)，其定名宜就其所定內(nèi)容之重心，依下列辦理?！比缓笾鹨粚⒎傻?種名稱即法、律、條例、通則，和命令的7種名稱即規(guī)程、規(guī)則、細(xì)則、方法、綱要、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，各自在何種情況下使用，一一作出規(guī)定(詳見本文第三部分)。前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法規(guī)定：名稱是確定規(guī)范性文件的最重要的因素，必須簡(jiǎn)短并扼要地反映它所規(guī)定的客體。在

7、規(guī)范性文件草案修改、補(bǔ)充或廢除另一個(gè)規(guī)范性文件時(shí)，其名稱必須包括后一文件的名稱、編號(hào)和公布日期，必要時(shí)應(yīng)講明“通過修改”。(第71條)(三)關(guān)于內(nèi)容要完整、科學(xué)的立法規(guī)定法的內(nèi)容是法的結(jié)構(gòu)中最要緊的要件法的內(nèi)容安排同樣是與立法質(zhì)量關(guān)聯(lián)尤緊的一個(gè)問題。法的內(nèi)容包括規(guī)范性內(nèi)容和非規(guī)范性內(nèi)容兩個(gè)方面。規(guī)范性內(nèi)容即通常所講的法的規(guī)范，它規(guī)定人們行為的法定模式和法定后果，也包括關(guān)于專門概念和術(shù)語的解釋，關(guān)于法的適用范圍和生效或施行時(shí)刻的規(guī)定，關(guān)于授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)制定變通、補(bǔ)充規(guī)定或制定實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，關(guān)于廢止有關(guān)法的規(guī)定，還包括諸如最后條款和過渡性條款等。非規(guī)范性內(nèi)容即法中關(guān)于立法目的、依據(jù)和原則的講明，關(guān)

8、于通過機(jī)關(guān)和通過時(shí)刻、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和批準(zhǔn)時(shí)刻、公布機(jī)關(guān)和公布時(shí)刻的標(biāo)記，以及其他有關(guān)內(nèi)容。法的內(nèi)容安排尤其要注意完整和科學(xué)對(duì)法的內(nèi)容安排作出立法規(guī)定的國家或地區(qū)，尤其強(qiáng)調(diào)內(nèi)容的完整性、科學(xué)性，要求法案起草者對(duì)內(nèi)容的安排要有周密的考慮和謀劃。法的內(nèi)容要完整，首先是指規(guī)范性內(nèi)容和非規(guī)范性內(nèi)容兩方面要完整、科學(xué)，不能只注意一方面而忽視另一方面。其次，指規(guī)范性內(nèi)容和非規(guī)范性內(nèi)容各自都要完整、科學(xué)，例如，就規(guī)范性內(nèi)容來講，規(guī)定人們行為的法定模式和法定后果要完整、科學(xué)，實(shí)踐中普遍存在的后果模式不健全的問題，應(yīng)當(dāng)改變。就非規(guī)范性內(nèi)容來講，各種應(yīng)當(dāng)有的要件也都要完整、科學(xué)。臺(tái)灣行政機(jī)關(guān)法制作業(yè)應(yīng)注意事項(xiàng)將這一點(diǎn)作

9、為正式起草時(shí)期需要注意的首要事項(xiàng)。注意事項(xiàng)規(guī)定，草擬作業(yè)，“構(gòu)想要完整：法規(guī)應(yīng)規(guī)定之事項(xiàng)，須有完整而成熟之具體構(gòu)想;以免應(yīng)予明定之事項(xiàng)，由于尚無具體構(gòu)想而委諸于另行規(guī)定，以致法規(guī)訂立后不能立即貫徹執(zhí)行。其涉及人民權(quán)利義務(wù)較廣而在草擬時(shí)期無須保密之法規(guī)草案，于完成初稿后，得以公開或其他方式征求意見，以期完整并資溝通?！鼻傲_馬尼亞立法技術(shù)總方法第49條的規(guī)定，也是設(shè)定這方面的制度：“規(guī)范性文件草案的規(guī)定必須內(nèi)容完整，對(duì)適用規(guī)范性文件工作中可能發(fā)生的各種適用條件應(yīng)有可能，并列舉可能發(fā)生的情況，或以原則性的或指導(dǎo)性的措詞作概括的敘述?！币?guī)則和原則法的結(jié)構(gòu)中規(guī)定行為模式和后果模式的規(guī)范性內(nèi)容包括哪些要件

10、，盡管法理上和實(shí)踐上各國、各地頗有不同，但它要緊是一般規(guī)則和差不多規(guī)則(后者亦即各種具體法律規(guī)范)所構(gòu)成，則是人們所能認(rèn)同的。觀看前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法能夠看出它注重將規(guī)范性內(nèi)容分為差不多規(guī)范和其他規(guī)范兩類。其中差不多規(guī)范要緊是由一般性規(guī)則或原則和差不多規(guī)則構(gòu)成。其一，一般性規(guī)則。一般性規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么，是個(gè)重要問題。立法技術(shù)總方法規(guī)定：一般性規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)象、宗旨和規(guī)范性文件所規(guī)定的各種關(guān)系的范圍，以及包括講明全部規(guī)則的指示。除了為理解有關(guān)內(nèi)容的某些規(guī)定所十分必需的情況外，一般性規(guī)則不應(yīng)當(dāng)在草案的其他組成部分中重復(fù)，一般性規(guī)則應(yīng)當(dāng)同其他部分組成一個(gè)統(tǒng)一整體。一般性規(guī)則也能夠作為法的結(jié)構(gòu)中要

11、緊編章的一個(gè)組成部分。在制定法典或其他內(nèi)容廣泛的法規(guī)時(shí)，某些在草案本文中占有專門大比重的組成部分，本身能夠具有用來敘述一般性規(guī)則的導(dǎo)言部分。(第74條)在某些特不重要的法規(guī)中，能夠用整個(gè)法規(guī)所依據(jù)的“一般原則”代替“一般性規(guī)則”。(第75條)其二，差不多規(guī)則。立法技術(shù)總方法規(guī)定：“差不多規(guī)則從全然上概括作為規(guī)范性文件各種客體的各種關(guān)系的規(guī)定。在分為若干章或其他組成部分的規(guī)范性文件中，差不多規(guī)則能夠按照規(guī)定的客體分為各個(gè)部分，每個(gè)部分都有相應(yīng)的標(biāo)題?！?第76條)法的生效、施行和適用規(guī)定法的生效、法的施行和法的適用之類的規(guī)范，是法的結(jié)構(gòu)中規(guī)范性內(nèi)容的重要組成部分。國外、境外的立法文件，如前羅馬尼

12、亞立法技術(shù)總方法和臺(tái)灣中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法，對(duì)這類規(guī)范有專門規(guī)定，其中有些規(guī)定可資借鑒。法的生效。前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法規(guī)定：假如規(guī)范性文件的生效日期與公布日期不一致，應(yīng)在規(guī)范性文件中指明生效日期，指明新文件的通過對(duì)其他規(guī)范性文件的阻礙，以及適用這些規(guī)則所必需的措施。在臨時(shí)性的規(guī)范性文件草案中，一般都必須指明適用文件的時(shí)期或停止適用文件的日期，在這一類文件中不列入固定性的規(guī)定。(第77條)法的施行。規(guī)定法的施行制度，是臺(tái)灣中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法的重要內(nèi)容之一，該法以4個(gè)條文集中規(guī)定了4項(xiàng)關(guān)于法的施行的制度。其一，法規(guī)應(yīng)規(guī)定施行日期，或授權(quán)以命令規(guī)定施行日期。(第12條)其二，法規(guī)應(yīng)明定自公布或公布日施行者

13、，自公布或公布之日起算至第三日起發(fā)生效力。(第13條)其三，法規(guī)特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發(fā)生效力。(第14條)其四，法規(guī)定有施行區(qū)域或授權(quán)以命令規(guī)定施行區(qū)域者，放該特定區(qū)域內(nèi)發(fā)生效力。(第15條)法的適用。對(duì)法的適用制度，臺(tái)灣中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法也規(guī)定了4項(xiàng)內(nèi)容。其一，法規(guī)對(duì)其他法規(guī)所規(guī)定之同一事項(xiàng)而為特不之規(guī)定者，應(yīng)優(yōu)先適用之。其他法規(guī)修正后，仍應(yīng)優(yōu)先適用。(第16條)其二，法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)規(guī)定適用或準(zhǔn)用其他法規(guī)之規(guī)定者，其他法規(guī)修正后，適用或準(zhǔn)用修正后之法規(guī)。(第17條)其三，各機(jī)關(guān)受理人民聲請(qǐng)?jiān)S可案件適用法規(guī)時(shí)，除依其性質(zhì)應(yīng)適用行為時(shí)之法規(guī)外，如在處理程序終結(jié)前，據(jù)以

14、準(zhǔn)許之法規(guī)有變更者，適用新法規(guī)。但舊法規(guī)有利于當(dāng)事人而新法規(guī)未廢除或禁止所聲請(qǐng)之事項(xiàng)者，適用舊法規(guī)。(第18條)其四，法規(guī)因國家遭遇特不事故，一時(shí)不能適用者，得暫停適用其一部或全部。法規(guī)停止或恢復(fù)適用之程序，準(zhǔn)用中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法有關(guān)法規(guī)廢止或制定之規(guī)定(第19條)最后條款和過渡性條款最后條款。這是國外法律、法規(guī)、規(guī)章中表現(xiàn)規(guī)范性內(nèi)容的一種重要形式，通常用來表述那些需要特不予以規(guī)定但其內(nèi)容又顯然不屬于法的正文的既有各個(gè)部分應(yīng)包括的內(nèi)容。例如，前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法在其最后部分以專章規(guī)定了如此幾個(gè)條文： “文件材料、已通過的規(guī)范性文件草案的各種方案和格式，由制訂草案或協(xié)調(diào)制訂草案的機(jī)關(guān)保存，以便了

15、解己通過的規(guī)范性文件的全部制訂過程?！?第109條)“參加起章和制訂規(guī)范性文件草案的全體人員，必須嚴(yán)格遵守法律艦定的關(guān)手保守職務(wù)秘密和國家秘密的條例?！?第110條)“本方法是為規(guī)范性文件確定的關(guān)于方法和技術(shù)手段的規(guī)定，它同樣適用于制訂非規(guī)范性的但具有法令或部長(zhǎng)會(huì)議決議形式的文件。”(第111條)從這幾個(gè)條文之前的各個(gè)部分的內(nèi)容來看，將這幾個(gè)條文置于其中任何一個(gè)部分，都不妥貼，而立法技術(shù)總方法制定者又要將這幾個(gè)條文寫進(jìn)立法技術(shù)總方法之中，因此便設(shè)置專章亦即“最后條款”一章。過渡性條款。這也是國外法律、法規(guī)、規(guī)章中表現(xiàn)規(guī)范性內(nèi)容的一種重要形式。立法技術(shù)總方法規(guī)定：假如新的規(guī)定涉及舊的規(guī)定所引起的

16、各種法律關(guān)系和情況，而舊的規(guī)定的阻礙在新的文件生效日期前沒有完全實(shí)現(xiàn)，則在新的文件中必須有相應(yīng)的過渡性條款，講明不同于新的規(guī)范性文件規(guī)定的舊的規(guī)定或其他任何規(guī)定今后對(duì)這些關(guān)系或情況是否適用。在適當(dāng)?shù)那闆r下，過渡性條款能夠同最后條款用“最后條款和過渡性條款”的標(biāo)題合并為一個(gè)部分。(第78條)但書、限制條款和例外條款法中的但書，是對(duì)法的條文中主文的一般規(guī)定作出特不規(guī)定，用以規(guī)定例外、限制、附加等內(nèi)容，與主文相反相成，以“但”或“然而”所引導(dǎo)的一種專門的法律規(guī)范。與其他法律規(guī)范一樣，但書也具有完整的結(jié)構(gòu)和明確的、確信的表現(xiàn)形式。 3國內(nèi)尚無關(guān)于但書的立法規(guī)定。國外立法對(duì)但書的規(guī)定則并不鮮見。由于對(duì)但

17、書的研究還不充分，國外關(guān)于但書的含義仍然有不同的界定，其立法中的但書與我們所講的但書，在范圍上往往是有出入的。例如，美國統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則將限制條款和例外條款當(dāng)作但書以外的規(guī)范。因此那個(gè)地點(diǎn)介紹國外例如美國關(guān)于但書的立法規(guī)定，不包括對(duì)限制條款、例外條款的規(guī)定，而將它們作為與但書緊密相聯(lián)的兩種規(guī)范另行介紹。但書。美國統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則第19規(guī)定：制作統(tǒng)一或標(biāo)準(zhǔn)法案，必須確定法案制定后有關(guān)現(xiàn)有的權(quán)利、責(zé)任和程序的效力問題。起草任何但書或過渡性條款必須對(duì)此作出合適的規(guī)定。假如現(xiàn)有的權(quán)利是受愛護(hù)的，那最好在法案生效后專門短的期限里內(nèi)確定有關(guān)事宜。該條還指出：恰當(dāng)?shù)牡珪瓦^渡性條款，能夠使法案生

18、效時(shí)與現(xiàn)有預(yù)期的利益和責(zé)任自然銜接起來。起草這些條款時(shí)必須格外慎重。假如但書條款中有一個(gè)專門短的時(shí)效規(guī)定，應(yīng)考慮用另一個(gè)時(shí)效規(guī)定來講明已廢除了的訴訟理由不再有效，或用來否認(rèn)現(xiàn)存的訴訟理由。限制條款和例外條款。美國統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則第13條對(duì)限制條款和例外條款有較為具體的規(guī)定。其一，涉及整部法案的限制和例外及該法案適用的條件，應(yīng)當(dāng)置于法案的第一部分。如內(nèi)容比較多，應(yīng)當(dāng)將提請(qǐng)注意其存在的提示置于法案的第一部分，其具體內(nèi)容則在后面的法案中分不陳述。其二，假如一個(gè)條款的運(yùn)用有限制、例外或先決條件時(shí)，為了使該條款更清晰明白，一般將限制、例外或條件或有關(guān)其提示置于該條款的開頭。其三，假如法案的某條款的

19、適用受限于某個(gè)可能可不能產(chǎn)生的假設(shè)條件，用“假如”引導(dǎo)那個(gè)條件從句，不用“當(dāng)時(shí)候”或“在地點(diǎn)”來引導(dǎo)。用“當(dāng)時(shí)候”表示特定的時(shí)刻。用“在地點(diǎn)”表示特定的地點(diǎn)或一系列情況。其四，不用“萬一”或“不管如何樣”，或相似的但書語言。用“但”，不用“除”。該條規(guī)定還提出，應(yīng)將限制條款和例外條款置于在法案中容易被注意的位置。認(rèn)為統(tǒng)一將這些內(nèi)容放在法案或條款的開頭可免生疑義。定義定義是法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中經(jīng)常使用的一種語言文字現(xiàn)象，由于它是對(duì)法的結(jié)構(gòu)中的某些內(nèi)容，要緊是名詞、術(shù)語亦即概念，加以法定化的界定，通過它所確定的含義，在法定范圍具有法的效力，因而它也是一種規(guī)范，一種專門的法律規(guī)范。關(guān)于法的結(jié)構(gòu)中的定義的使用問題，由此也需要予以規(guī)范。美國統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則認(rèn)為，慎重地使用和設(shè)置定義，可幸免不必要的重復(fù)，使法更清晰明白。統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則第12條對(duì)定義的使用，規(guī)定了以下可供參考的制度