全國主體功能區(qū)規(guī)劃

1、國家主體功能區(qū)規(guī)劃近日將正式上報國務院。所謂“全國主體功能區(qū)”，是國民經(jīng)濟 和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要所確定的全國國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一規(guī)劃，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為四類。一類是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，即國土開發(fā)密度已 經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；二類是重點開發(fā)區(qū)，即指資源環(huán)境承載能力較 強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；三類是限制開發(fā)區(qū)，即資源承載能力較弱、大規(guī)模集 聚經(jīng)濟和人口條件不夠好，并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；四類則是禁止開 發(fā)區(qū)，即禁止開發(fā)的各類自然保護區(qū)。2008年初國家發(fā)改委曾提出“兩橫三縱”的重點開發(fā)格局構(gòu)想，規(guī)劃最終定稿基本沿襲 了這一設想，但局

2、部有所調(diào)整。最終定形的“兩橫三軸”是：歐亞大陸橋、沿長江通道兩條 橫軸，沿海、京廣、包昆通道三條縱軸。在這個戰(zhàn)略格局下，規(guī)劃在環(huán)渤海、長三角、珠三角三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)之外，確定了 12 個重點開發(fā)區(qū)，分別是：中原地區(qū)、長江中游地區(qū)、成渝地區(qū)、呼包鄂地區(qū)、哈長地區(qū)、東 隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸地區(qū)、北部灣地區(qū)、滇中地區(qū)、關中地區(qū)、天山北坡地區(qū)。 所謂“全國主體功能區(qū)”，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要所確定的全國 國土空間最新布局辦法。根據(jù)這一規(guī)劃，全國國土空間將被統(tǒng)一劃分為四類。一類是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，即國土開發(fā)密 度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；二類是重點開發(fā)區(qū)，即指資源環(huán)境承

3、載能 力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域；三類是限制開發(fā)區(qū)，即資源承載能力較弱、大規(guī) 模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好，并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；四類則是禁 止開發(fā)區(qū)，即禁止開發(fā)的各類自然保護區(qū)。國家的財政、稅收等宏觀政策的調(diào)整，將根據(jù)每個主體功能區(qū)的特點進行傾斜。“兩橫三縱”沿海全覆蓋2008年初國家發(fā)改委曾提出“兩橫三縱”的重點開發(fā)格局構(gòu)想：以隴海線和長江為兩 條橫軸，以沿海、京廣京哈線、包頭欽州為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化 地區(qū)為支撐點，以其他城市化地區(qū)為補充，形成“兩橫三縱”的“井字形”城市化格局。規(guī)劃最終定稿基本沿襲了這一設想，但局部有所調(diào)整。一是大大擴展

4、了沿?？v軸的范圍一一京哈線所在的哈長地區(qū)，從京哈京廣縱軸分離出 來，并入沿?？v軸；北部灣地區(qū)也從包欽縱軸分出，并入沿海。與此相對應，包（頭）欽（州） 縱軸西移，變?yōu)榘^）昆（明）軸線，延伸到滇中地區(qū)。第二個重大調(diào)整是隴海線橫軸改為陸橋橫軸，從原來的東隴海地區(qū)、中原地區(qū)和關中地 區(qū)，繼續(xù)向西延伸，擴展到新疆的天山北坡地區(qū)，橫貫整個中國。最終定形的“兩橫三軸”是：歐亞大陸橋、沿長江通道兩條橫軸，沿海、京廣、包昆通 道三條縱軸。在這個戰(zhàn)略格局下，規(guī)劃在環(huán)渤海、長三角、珠三角三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)之外，確定了12個重點開發(fā)區(qū)，分別是：中原地區(qū)、長江中游地區(qū)、成渝地區(qū)、呼包鄂地區(qū)、哈長地區(qū)、 東隴海地區(qū)、江淮

5、地區(qū)、海峽西岸地區(qū)、北部灣地區(qū)、滇中地區(qū)、關中地區(qū)、天山北坡地區(qū)。其中，沿?？v軸北起哈長地區(qū)，經(jīng)環(huán)渤海、東隴海到長三角，再沿海峽西岸南下珠三角， 最后收尾于北部灣，覆蓋了全部沿海地帶。京廣縱軸包括中原地區(qū)、江淮地區(qū)、長江中游地區(qū)，在珠三角與沿海軸線交匯。包昆縱 軸北起內(nèi)蒙古呼包鄂，南至云南滇中地區(qū)，中間分別以關中、成渝為節(jié)點，與大陸橋、沿長 江兩大橫軸交匯。國家級限制開發(fā)區(qū)也基本劃定，由農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)兩大版塊組成。一是以“七區(qū)二十帶”為主體，保障農(nóng)產(chǎn)品(10.25,0.02,0.20%)供給安全的農(nóng)業(yè)地區(qū)， 包括東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南，以及甘肅、新疆等

6、農(nóng) 業(yè)主產(chǎn)區(qū)。二是以“兩屏三帶”為主體，保障國家生態(tài)安全的生態(tài)地區(qū)。主要包括青藏高原生態(tài)屏 障、黃土-云貴生態(tài)屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶。以此為骨架，國家 劃出大片限制開發(fā)區(qū)域，并配以點狀分布的禁止開發(fā)區(qū)域。內(nèi)蒙差異化對策樣本地域遼闊的內(nèi)蒙古，除劃入國家級重點開發(fā)區(qū)的呼包鄂以外，其它地區(qū)都在國家限制開 發(fā)和禁止開發(fā)之列。通遼市發(fā)改委主任張麗華提出，通遼雖然列入國家限制開發(fā)區(qū)，但一些有條件重點開發(fā) 的地區(qū)，可以進行點狀開發(fā)。作為一種補救措施，自治區(qū)發(fā)改委考慮在國家級限制開發(fā)區(qū)中， 以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，劃分自治區(qū)級重點開發(fā)區(qū)，享受國家重點開發(fā)區(qū)的相關政策?！拔覀兒芏噜l(xiāng)鎮(zhèn)的面積，大于沿海

7、或內(nèi)地的縣域甚至市域面積。”安俊文說，如果以縣 域為劃分單元，難以反映縣域內(nèi)部的差異性。為此，自治區(qū)發(fā)改委根據(jù)國家制定的技術規(guī)程，在總體以縣域為基本劃分單元的基礎上， 劃出一批自治區(qū)級重點開發(fā)區(qū)。該區(qū)域共有42個旗縣市區(qū)(包括劃入國家重點開發(fā)區(qū)的24 個旗縣區(qū))，面積16. 28萬平方公里，人口 1139.48萬人，分別占全區(qū)面積和人口的13.6% 和 46.5%。對重點開發(fā)區(qū)，自治區(qū)發(fā)改委又量身定制了三種開發(fā)模式：選定呼包鄂這一資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟集聚和人口密度較高的地區(qū)進行網(wǎng)狀開 發(fā)；在赤峰-通遼、海拉爾-滿州里地區(qū)進行點軸開發(fā)；而在錫林浩特、烏蘭浩特、二連浩特 等資源富集區(qū)進行據(jù)點式開發(fā)。內(nèi)蒙古是北方重要的生態(tài)屏障，安俊義建議，主體功能區(qū)規(guī)劃實施以后，國家適當提高 內(nèi)蒙古的生態(tài)補償系數(shù)，在制定轉(zhuǎn)移支付的標準時，“不僅與人口掛鉤，還應與限制或禁止開發(fā)區(qū)域所保護的森林、草原、沙漠、沙地面積以及所創(chuàng)造的生態(tài)產(chǎn)品掛鉤”。在給主體功能區(qū)制定差異化政策的問題上，內(nèi)蒙古還提出了一攬子建議，諸如：財政政 策要更多考慮轉(zhuǎn)移支付和公共服務設施投入，土地政策更多考慮占補平衡和土地補償，產(chǎn)業(yè) 政策更多考慮產(chǎn)業(yè)延伸和產(chǎn)業(yè)升級，人口政