中國(guó)兒童福利服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展

中國(guó)兒童福利服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展

兒童是社會(huì)上最弱小的群體，是承受力最低的社會(huì)群體，也是弱勢(shì)群體中的一個(gè)特殊群體。隨著社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的以家庭照顧為基本形式的兒童福利模式日益受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，兒童社會(huì)福利需求日趨強(qiáng)烈。一是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，各類社會(huì)問(wèn)題凸顯，兒童作為弱勢(shì)群體，自然成為最易受到侵害的社會(huì)群體，需要提供各類福利支持的兒童比例不斷上升，形成了日益膨脹的福利需求；二是全社會(huì)兒童權(quán)利的意識(shí)不斷得到普及，單純的物質(zhì)投入已無(wú)法滿足兒童多樣化的發(fā)展需要，兒童福利的社會(huì)化服務(wù)需求不斷深入；三是隨著社會(huì)的發(fā)展，兒童問(wèn)題日趨復(fù)雜，兒童個(gè)體的需求不斷變化，兒童社會(huì)福利的專業(yè)化需求日益突出。而面對(duì)日益膨脹的兒童社會(huì)福利需求，未形成普及性的兒童福利觀、缺乏專門(mén)的法律和管理機(jī)構(gòu)、福利支出低、制度殘缺等問(wèn)題也日漸凸顯。其中，應(yīng)對(duì)兒童多樣化需求，提供均等的、專業(yè)化的、充分的福利服務(wù)，日益成為兒童福利制度建設(shè)的重要任務(wù)。一兒童福利服務(wù)的概念內(nèi)涵與基本理論從文獻(xiàn)檢索來(lái)看，兒童福利服務(wù)并沒(méi)有一個(gè)清晰的定義。由于不同國(guó)家和地區(qū)兒童福利服務(wù)發(fā)展水平的差異，研究者從各自的視角來(lái)研究?jī)和＠?wù)，導(dǎo)致兒童福利服務(wù)內(nèi)涵與外延的模糊，對(duì)兒童福利服務(wù)缺乏共識(shí)性與規(guī)范性的界定。學(xué)術(shù)界大多從兒童福利的定義去探討兒童福利服務(wù)的類型。從字面上來(lái)看，兒童福利服務(wù)是“兒童”“兒童福利”和“福利服務(wù)”三個(gè)概念的集合。關(guān)于“兒童”的定義。在我國(guó)古代，“兒”字有多種解釋，有時(shí)理解為嬰兒、小孩，如《吳越春秋》中就有“右手若抱兒”的說(shuō)法；“童”字在古時(shí)多寫(xiě)作“僮”，意為“未成年男子”，《左傳》中有“公為與其嬖僮汪锜乘”的說(shuō)法。“兒童”合用，在古漢語(yǔ)中并不常見(jiàn)，《列子》中有“聞兒童謠曰：‘立我蒸民，莫匪爾極’”的句子，其意為“幼年的孩童”。[1]在英語(yǔ)中表達(dá)“兒童”的詞匯有胎兒，嬰兒，小孩，孩子氣、未成年者，幼稚的、初期的、無(wú)經(jīng)驗(yàn)的、初出茅廬、未成熟的等。兒童的年齡界定因不同學(xué)科的視角而模糊。從法律規(guī)定看，在中國(guó)最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于執(zhí)行若干決定中指明，“‘兒童’，是指不滿十四歲的人”；按照聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第一條規(guī)定，“兒童系指18歲以下的任何人，除非對(duì)其適用之法律規(guī)定成年年齡低于18歲”，與我國(guó)的“未成年人”概念相當(dāng)；而在社會(huì)的稱謂習(xí)慣上，我們將1周歲以下兒童稱為嬰兒，1周歲以上及學(xué)齡前兒童稱為幼兒，6～13周歲者稱為兒童，13周歲以上至未滿18周歲者稱為少年。“兒童”是一個(gè)生理性概念，同時(shí)也是一個(gè)心理階段的概念，一個(gè)社會(huì)性的、包含深刻社會(huì)含義的概念。首先，兒童這一概念顯示了一個(gè)人的特別發(fā)展階段。兒童期和人生的其他生長(zhǎng)期相比，具有特殊的意義。其次，兒童是一個(gè)權(quán)利的概念，他們是一個(gè)獨(dú)立的能動(dòng)的主體，并不因?yàn)槟暧锥绊懫渖鐣?huì)性本質(zhì)和權(quán)利的主體性，全社會(huì)都必須尊重兒童發(fā)展的能動(dòng)性、主動(dòng)性，尊重每一個(gè)兒童的獨(dú)特性。再次，兒童還是一個(gè)受保護(hù)的概念，作為生物的人，兒童需要物質(zhì)支撐；作為社會(huì)的人，兒童需要精神支撐；作為獨(dú)特的個(gè)體，兒童沒(méi)有足夠的能力及相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)地位實(shí)施自我保護(hù)，在自我權(quán)利爭(zhēng)取方面兒童處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。兒童這一概念本身，是對(duì)社會(huì)意識(shí)的呼喚，也是對(duì)社會(huì)責(zé)任的呼喚。正是兒童的這些特殊屬性，決定了在一個(gè)國(guó)家的社會(huì)福利體制里兒童福利的極端重要性，決定了在整體的社會(huì)綜合服務(wù)體系中，兒童福利服務(wù)的特殊價(jià)值和意義。關(guān)于“兒童福利”的內(nèi)涵。兒童福利，顧名思義是指面向兒童，以兒童為對(duì)象的福利事業(yè)。但在內(nèi)涵上，兒童福利有不同的認(rèn)識(shí)和解讀。中國(guó)的《社會(huì)保障辭典》中將“兒童福利”分為廣義與狹義兩種。“廣義的兒童福利，是指一切為了兒童身心健康而舉辦的社會(huì)事業(yè)，包括：兒童公園、兒童閱覽室、兒童劇場(chǎng)、兒童娛樂(lè)中心、兒童保健所等?！薄蔼M義的兒童福利，專指補(bǔ)充和替代父母照顧管理兒童，以及對(duì)孤兒、棄兒、盲童、聾啞兒童、肢殘兒童、弱智兒童等的教養(yǎng)所舉辦的社會(huì)事業(yè)。包括（1）替代照顧，包括家庭寄養(yǎng)、收容機(jī)關(guān)（兒童福利院）、收容保育院；（2）設(shè)立特殊學(xué)校，包括聾啞學(xué)校、弱智學(xué)校、盲童學(xué)校等?！盵2]從一定意義上講，狹義的兒童福利是以特定需求的兒童為對(duì)象，以解決問(wèn)題為取向，通過(guò)有針對(duì)性的政策資金與服務(wù)支持，達(dá)到救助、保護(hù)、扶助亟待幫助的兒童的目的。廣義的兒童福利具有普遍性、發(fā)展性和社會(huì)性，以全體兒童及所有家庭為福利對(duì)象，是一種以發(fā)展為取向的兒童福利或積極性兒童福利。正如1950年聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利會(huì)議所說(shuō)：“凡是促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活為目的的各種努力事業(yè)均稱之為兒童福利?！盵3]關(guān)于“社會(huì)福利服務(wù)”。社會(huì)服務(wù)是伴隨現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的，國(guó)際勞工組織將社會(huì)服務(wù)界定為“針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干預(yù)”；世界衛(wèi)生組織將社會(huì)服務(wù)定義為“針對(duì)那些由于年齡、貧困失業(yè)、健康狀況惡化和殘疾等，在購(gòu)物、住房、交通、自我照料和其他照料方面需要公共援助的人，所提供的社會(huì)支持性的服務(wù)和項(xiàng)目”。[4]1948年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》則把享有社會(huì)服務(wù)認(rèn)定為一項(xiàng)人權(quán)，認(rèn)為“每個(gè)人、包括自己與其家屬，都享有健康和適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，包括食物、衣服、住宅、醫(yī)藥照顧與必需的社會(huì)服務(wù)”。這一規(guī)定對(duì)現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)服務(wù)制度和相關(guān)立法逐步完善產(chǎn)生了很大的影響。1958年英國(guó)學(xué)者理查德·提特穆斯（RichardM.Titmuss）在他的著作《論福利國(guó)家》中提出了社會(huì)服務(wù)（SocialServices）的概念，他認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)的內(nèi)涵豐富，是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府為了維護(hù)和保障全體公民，尤其是社會(huì)困難群體和特殊群體（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等）的生存發(fā)展權(quán)益與尊嚴(yán)生活需求，主導(dǎo)并實(shí)施向其家庭或個(gè)人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項(xiàng)政策體系、制度安排。[5]隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)福利的內(nèi)涵也在發(fā)生變化。除了物質(zhì)給付外，綜合服務(wù)也越來(lái)越重要。因此，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，社會(huì)福利服務(wù)就是社會(huì)福利體系中所提供的服務(wù)措施。社會(huì)福利服務(wù)是一種公共服務(wù)，其主體是政府和社會(huì)。相對(duì)于簡(jiǎn)單的物質(zhì)給付，福利服務(wù)在滿足社會(huì)成員的需要、改善生活質(zhì)量方面，處于較高層次，這種社會(huì)性、福利性的公共服務(wù)更突出了以人為本的價(jià)值理念，表現(xiàn)出全面性、專業(yè)性的特征。關(guān)于兒童福利服務(wù)的概念和內(nèi)涵?，F(xiàn)代兒童福利發(fā)展有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。一是兒童福利的內(nèi)涵不斷變化，隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，兒童福利處于一個(gè)動(dòng)態(tài)體系之中；二是兒童福利的功能正在由救助、矯治、扶助等恢復(fù)性功能向維護(hù)權(quán)利、健康成長(zhǎng)等發(fā)展性功能變化。所以，本文從研究廣義的角度對(duì)兒童福利服務(wù)做如下界定：兒童福利服務(wù)是政府和社會(huì)為滿足兒童的需求，促進(jìn)兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會(huì)福利資源。這一概念包括以下幾個(gè)要素。其一，提供主體多元化服務(wù)。不僅是政府部門(mén)，還包括家庭、民間組織、市場(chǎng)、社區(qū)等，都應(yīng)在兒童福利服務(wù)中發(fā)揮作用。其二，服務(wù)理念先進(jìn)。兒童福利服務(wù)主要是以兒童福祉為目標(biāo)，滿足兒童的需求。兒童社會(huì)福利需求是建立在兒童權(quán)利觀念基礎(chǔ)之上的，一個(gè)好的社會(huì)福利制度和服務(wù)應(yīng)該全面覆蓋兒童各層次、各類型、各階段的需要。其三，服務(wù)供給形式專業(yè)性強(qiáng)。兒童福利服務(wù)以非現(xiàn)金的形式給付，以提供有針對(duì)性的、專業(yè)化的服務(wù)為主。其四，服務(wù)對(duì)象及范圍廣。我國(guó)傳統(tǒng)意義上狹義兒童福利主要對(duì)象為孤殘兒童、流浪兒童、貧困兒童、留守兒童、患病兒童、服刑人員子女等各式各樣的困境兒童。隨著福利制度由殘補(bǔ)型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，服務(wù)對(duì)象及范圍都在擴(kuò)大，兒童福利服務(wù)是指針對(duì)一切兒童的需要提供的滿足身心發(fā)展的福利服務(wù)。兒童福利服務(wù)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型。從服務(wù)的范圍和領(lǐng)域來(lái)劃分，可分為家庭服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、兒童福利機(jī)構(gòu)照顧、未婚媽媽的服務(wù)、預(yù)防青少年犯罪與矯正服務(wù)、寄養(yǎng)家庭中兒童的服務(wù)和兒童收養(yǎng)服務(wù)等；從服務(wù)的對(duì)象劃分，可分為一般兒童的福利服務(wù)和特殊兒童的福利服務(wù)；從服務(wù)功能與作用的角度劃分，可以分為支持性服務(wù)、補(bǔ)充性服務(wù)、保護(hù)性服務(wù)和替代性服務(wù)四類。關(guān)于兒童社會(huì)福利的理論。兒童福利作為一種綜合性研究，涉及多種學(xué)科，形成了多元的理論視角。其中風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論源于1986年德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家貝克的著作《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》。[6]該理論認(rèn)為，在人類社會(huì)的發(fā)展歷程中，先后經(jīng)歷了三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)階段，即自然風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。全球化時(shí)代的到來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模和范圍、風(fēng)險(xiǎn)的程度都發(fā)生了重大變化，“被制造出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)”越來(lái)越占有主導(dǎo)地位，風(fēng)險(xiǎn)高度復(fù)合性與復(fù)雜性的特征日益突出，風(fēng)險(xiǎn)的廣度和深度越來(lái)越擴(kuò)大。在全球性逐漸加大的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下，兒童作為面臨最高風(fēng)險(xiǎn)性的弱勢(shì)群體必定會(huì)是首當(dāng)其沖的受害者，其所受到的傷害也呈現(xiàn)出原因多樣化、程度復(fù)雜化、后果復(fù)合化、影響深遠(yuǎn)化的特點(diǎn)。作為以促進(jìn)兒童生理、心理及社會(huì)潛能的最佳發(fā)展為目的的兒童福利制度，扮演著幫助兒童規(guī)避和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的不可替代的角色。弱勢(shì)群體理論則源于分析現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)權(quán)力分配不公平，社會(huì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的視角。學(xué)術(shù)界從不同的角度和側(cè)重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行了各自的界定，如生活貧困論、資源分配論、地位不利論、風(fēng)險(xiǎn)承受論、能力不足論、優(yōu)勢(shì)缺乏論等。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最容易在承受力最低的社會(huì)群體身上爆發(fā)，兒童作為承受力最低的社會(huì)群體就應(yīng)當(dāng)?shù)玫缴鐣?huì)的特別關(guān)注和社會(huì)福利的特別保障。兒童是弱勢(shì)群中的一個(gè)特殊群體。所有兒童本身就是弱勢(shì)群體，而在這個(gè)整體中又存在更弱勢(shì)的群體，如孤殘兒童、貧困兒童等，同時(shí)他們也交叉存在于其他弱勢(shì)群體之中。因此，兒童福利制度是反映一個(gè)國(guó)家整個(gè)社會(huì)保障體系最重要的指標(biāo)之一。國(guó)家與兒童的關(guān)系問(wèn)題是兒童福利理論與制度發(fā)展的實(shí)質(zhì)與精髓，國(guó)家與兒童的關(guān)系理論所探討的正是這一根本問(wèn)題，即國(guó)家在兒童福利事業(yè)發(fā)展中扮演角色與發(fā)揮作用的基本途徑；家庭、國(guó)家、社會(huì)如何最佳組合，最大化滿足兒童需要和確保所有兒童身心健康、幸?？鞓?lè)成長(zhǎng)等。國(guó)家與兒童建構(gòu)什么樣的關(guān)系模式，確立什么樣的角色定位，涉及國(guó)家與社會(huì)怎么看待兒童、兒童撫育的責(zé)任歸屬等根本認(rèn)知。福克斯·哈?。‵oxHarding）曾經(jīng)在理論層面區(qū)分出四種不同的兒童社會(huì)福利類型：自由放任主義模型、國(guó)家家長(zhǎng)主義模型、父母權(quán)利中心模型與兒童權(quán)利中心模型。[7]無(wú)論哪種模式，當(dāng)家庭這一“私領(lǐng)域”的力量無(wú)法確保兒童擁有良好的成長(zhǎng)環(huán)境時(shí)，作為公共部門(mén)的國(guó)家——兒童的終極監(jiān)護(hù)人——需要提供及時(shí)有效的援助，以充分保障兒童的各項(xiàng)正當(dāng)權(quán)益，這已成為一種共識(shí)。二中國(guó)兒童福利服務(wù)的現(xiàn)狀兒童社會(huì)福利服務(wù)是現(xiàn)代社會(huì)語(yǔ)境中的概念，在我國(guó)長(zhǎng)達(dá)2000余年的封建歷史長(zhǎng)河中，兒童福利都處在邊緣的位置，整個(gè)封建社會(huì)較少有關(guān)兒童福利的正式制度安排，而且對(duì)于兒童救助的國(guó)家行為，大多數(shù)提供的是物質(zhì)上的保障，福利性服務(wù)微乎其微，而且主要由宗教性組織提供。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，宗教力量對(duì)于貧困兒童救助發(fā)揮著重要作用，唐代的“悲田養(yǎng)病坊”就是寺院舉辦的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。兩宋時(shí)期，北宋官府首創(chuàng)慈幼局專收孤兒和棄兒，標(biāo)志著兒童福利轉(zhuǎn)向制度化。兩宋以后，民間慈善組織在兒童福利服務(wù)上的作用逐漸加強(qiáng)，其中最具代表性的是江南地區(qū)民間慈善組織——善會(huì)。從服務(wù)的功能和作用看，古代所謂社會(huì)福利主要表現(xiàn)為對(duì)困境兒童的救助，兒童福利基本上是替代性服務(wù)，不管是官辦的兒童福利機(jī)構(gòu)，還是民辦的兒童福利機(jī)構(gòu)，其主要目的都是收養(yǎng)棄嬰，救助力量十分有限且覆蓋面非常窄。民國(guó)時(shí)期是我國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期。民國(guó)初期很多公益事業(yè)慈善家創(chuàng)辦了兒童福利機(jī)構(gòu)，其中最重要的有張謇創(chuàng)辦的盲啞學(xué)校和熊希齡開(kāi)辦的北平香山慈幼院；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)民政府設(shè)立了適應(yīng)抗戰(zhàn)需要的兒童教養(yǎng)院管理機(jī)構(gòu)賑濟(jì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)規(guī)劃督導(dǎo)各社會(huì)團(tuán)體對(duì)戰(zhàn)災(zāi)難童進(jìn)行救助；1940年國(guó)民政府社會(huì)部成立，該部作為全國(guó)兒童福利工作的主管機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)未淪陷各省兒童福利工作的指導(dǎo)監(jiān)督，而且直接創(chuàng)辦了一批兒童福利直屬機(jī)構(gòu)，并推進(jìn)兒童福利立法、召開(kāi)兒童福利會(huì)議，進(jìn)行了多種形式的兒童福利實(shí)驗(yàn)示范，為我國(guó)現(xiàn)代兒童福利事業(yè)的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。[8]但由于傳統(tǒng)觀念的影響和現(xiàn)實(shí)國(guó)情限制，在服務(wù)的對(duì)象及范圍方面，仍然局限于對(duì)困境兒童的協(xié)助，在服務(wù)的功能和作用方面，基本上仍然是以收養(yǎng)棄嬰、孤兒為主的替代性服務(wù)，建立在現(xiàn)代兒童觀上的兒童社會(huì)福利服務(wù)機(jī)制并沒(méi)有真正建立。新中國(guó)成立后，在中國(guó)歷史上第一次建立起相對(duì)穩(wěn)定和制度化的國(guó)家社會(huì)福利體系。新中國(guó)成立初期，大規(guī)模緊急救助中，對(duì)兒童的救助與孤老殘幼等其他社會(huì)弱勢(shì)人群的收養(yǎng)工作一起展開(kāi)，并得到優(yōu)先對(duì)待。1959年，國(guó)家正式建立社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，兒童福利行政管理組織體系和全國(guó)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始建設(shè)并逐漸健全，主要集中在司法、民政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化體育領(lǐng)域，其中尤以教育和醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)化管理最為典型。在城市地區(qū)針對(duì)兒童開(kāi)始建設(shè)兒童福利院和工讀學(xué)校。1958年我國(guó)對(duì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為兒童福利院，兒童福利機(jī)構(gòu)的管理開(kāi)始逐步定型。在農(nóng)村地區(qū)的兒童福利制度主要包括家庭寄養(yǎng)和“五保”救助制度。雖然“大躍進(jìn)”及“文化大革命”時(shí)期，兒童福利行政管理組織體系幾乎徹底瓦解，兒童福利服務(wù)受到重創(chuàng)，但總體來(lái)說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)兒童福利仍是我國(guó)兒童福利制度發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)社會(huì)福利的基礎(chǔ)為公有制制度，因此帶有明顯的“普惠制”色彩，這種福利制度致力于對(duì)人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)注與保障，符合兒童福利發(fā)展的總體趨勢(shì)。但此時(shí)的福利組織和機(jī)制，提供的更多的是物質(zhì)上的救助，真正意義上的福利服務(wù)明顯不足。此外，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的兒童福利，也存在城鄉(xiāng)分割明顯、政治色彩凸顯、服務(wù)內(nèi)容多僅限于孤殘兒童最基本的生活需要等方面的局限。[9]改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近年來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)的繁榮與進(jìn)步，中國(guó)的兒童福利事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，政府和社會(huì)的高度重視和關(guān)注，不僅在兒童福利理念上開(kāi)始從傳統(tǒng)的殘補(bǔ)型向適度普惠型轉(zhuǎn)化，而且大量?jī)和＠贫乳_(kāi)始探索并建立，形成了一個(gè)兒童福利飛速發(fā)展的時(shí)期，兒童福利服務(wù)也逐漸發(fā)展，初步形成了兒童福利服務(wù)的基本架構(gòu)。特別是2012年以來(lái)，兒童福利政策與兒童福利服務(wù)發(fā)展快速。一是兒童福利津貼向普惠型發(fā)展，中央財(cái)政安排孤兒基本生活保障補(bǔ)助資金24.3億元，惠及全國(guó)61.6萬(wàn)名孤兒，并逐步向事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)等困境兒童延伸；二是普惠型的專項(xiàng)補(bǔ)貼制度進(jìn)一步深化，27個(gè)省區(qū)市落實(shí)啟動(dòng)學(xué)前教育資助制度，農(nóng)村義務(wù)學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃完成680個(gè)國(guó)家試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施工作；三是一系列兒童權(quán)利受侵害的事件引發(fā)兒童福利制度反思并推動(dòng)政策進(jìn)步，促成了幼兒園師資規(guī)范、校車安全、收養(yǎng)制度等領(lǐng)域政府的積極行動(dòng)和有效回應(yīng)；四是政府購(gòu)買服務(wù)推動(dòng)兒童公益專業(yè)化發(fā)展，2012年獲得中央財(cái)政支持的兒童類服務(wù)項(xiàng)目102個(gè)，項(xiàng)目資金5700萬(wàn)元。[10]1.兒童福利制度日漸完善，為福利服務(wù)奠定了基礎(chǔ)在我國(guó)，政府始終是保護(hù)兒童權(quán)利的主體。在立法、組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)機(jī)制建設(shè)等根本問(wèn)題上，我國(guó)政府積極推進(jìn)，并取得了積極成果。首先，逐步建構(gòu)兒童福利服務(wù)的法律政策體系。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)兒童保護(hù)已經(jīng)形成了以憲法為中心，以相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和加入國(guó)際公約為主線的兒童福利服務(wù)的法律政策體系，涉及兒童養(yǎng)育、教育、醫(yī)療、康復(fù)、就業(yè)、住房、司法保護(hù)等各個(gè)方面，體現(xiàn)兒童生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、被保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利，初步形成了具有中國(guó)特色的兒童福利法律政策體系。中國(guó)憲法明確規(guī)定：“兒童受國(guó)家的保護(hù)”。根據(jù)這一總的原則，中國(guó)從國(guó)情出發(fā)，并參照世界各國(guó)有關(guān)兒童權(quán)益保護(hù)的法律和國(guó)際文件，制定了包括《教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》和《收養(yǎng)法》等在內(nèi)的一系列有關(guān)兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的法律，以及大量相應(yīng)的政府法規(guī)和政策。其中，以國(guó)務(wù)院發(fā)布的三個(gè)兒童發(fā)展綱要為典型的代表，這三個(gè)綱要將國(guó)家保護(hù)和關(guān)愛(ài)兒童福利的意志上升為國(guó)家政策和發(fā)展規(guī)劃，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》更是首次增加了“兒童福利”章節(jié)，明確提出了我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間兒童福利發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。值得注意的是，盡管我國(guó)目前還沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)定兒童福利服務(wù)的相關(guān)法律，但在很多法規(guī)條文里，都有大量的關(guān)于福利服務(wù)的規(guī)定，以救助流浪兒童和留守兒童的法規(guī)為例，一些相關(guān)法律中都有關(guān)于救助服務(wù)，以及民間服務(wù)組織專業(yè)服務(wù)的要求和規(guī)定。下面是近年來(lái)關(guān)于流浪兒童和留守兒童救助工作的一些文件里涉及福利服務(wù)工作內(nèi)容的簡(jiǎn)單列表（見(jiàn)表1），[11]從中我們可以看到，這些關(guān)于兒童社會(huì)救助工作專業(yè)服務(wù)的規(guī)定，在一定程度上起到了倡導(dǎo)和保障兒童福利服務(wù)的重要作用。表1關(guān)于流浪兒童和留守兒童工作的政策列表續(xù)表2012年，涉及兒童權(quán)利保護(hù)及兒童社會(huì)服務(wù)的事件頻發(fā)，引起全社會(huì)的熱議，也催生了多項(xiàng)相關(guān)政策的出臺(tái)。以兒童交通安全為例，在我國(guó)，道路交通傷害的危險(xiǎn)因素不斷增加，兒童成為重要的受害者，因道路交通事故導(dǎo)致的兒童傷害和死亡率在1985～1999年的15年間增長(zhǎng)了81%。每天，至少有19名15歲以下的中國(guó)孩子因道路交通意外而死亡；77人因道路交通傷害而受傷。[12]特別是2011年以來(lái)，頻繁出現(xiàn)的校車安全事件引起了社會(huì)輿論的高度關(guān)注，把兒童交通安全的問(wèn)題提到了特別的位置。繼2011年12月11日國(guó)務(wù)院法制辦公布《校車安全條例（草案征求意見(jiàn)稿）》后，2012年3月5日，校車安全問(wèn)題首次寫(xiě)進(jìn)政府工作報(bào)告，要求“加強(qiáng)校車安全管理，確保孩子們的人身安全”；《校車安全管理?xiàng)l例》于2012年3月28日國(guó)務(wù)院第197次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布實(shí)施；2012年4月10日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《校車安全管理?xiàng)l例》，對(duì)校車的管理責(zé)任主體、校車使用地區(qū)、制定和修訂校車安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)、校車駕駛?cè)速Y格、校車通行安全、校車乘車安全、相關(guān)責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)定；2012年5月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布《專用校車安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》；2013年4月，教育部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)通知，將建立全國(guó)校車信息管理系統(tǒng)，要求各地做好校車信息采集工作。這些政策的陸續(xù)、頻繁出臺(tái)并實(shí)施，對(duì)于保護(hù)兒童的生命安全，無(wú)疑起到了重要的保障作用。截至2012年底，有26?。▍^(qū)、市）建立了省級(jí)校車安全管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制；有1235個(gè)縣區(qū)制定了校車服務(wù)方案，占縣區(qū)總數(shù)的40.6%。校車安全事故同比下降42.1%，校車安全事故死亡人數(shù)同比下降50.2%。[13]其次，以政府為主體建立健全兒童福利運(yùn)行機(jī)制。第一，加大資金的投入。2010年，國(guó)家建立了孤兒國(guó)家保障制度?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》的頒布，進(jìn)一步指導(dǎo)各地健全孤兒保障制度，細(xì)化孤兒保障政策，落實(shí)孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)。2012年10月，民政部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)的通知》（民發(fā)〔2012〕179號(hào)），將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障范圍，決定為感染艾滋病病毒的兒童發(fā)放基本生活津貼。這兩項(xiàng)兒童福利政策的實(shí)施得到了政府資金的有效保障。專項(xiàng)用于民政社會(huì)福利、社會(huì)公益事業(yè)的彩票公益金中，兒童福利類項(xiàng)目占全部項(xiàng)目的1/4。2012年，民政部安排使用福利彩票公益金47553萬(wàn)元，用來(lái)支持兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全孤兒、棄嬰等困境兒童養(yǎng)育、治療、康復(fù)、特殊教育和職業(yè)技能培訓(xùn)工作，為困境兒童分類保障制度提供重要的保障，特別在服務(wù)保障方面加大了投入。其中，大齡孤兒學(xué)歷教育和孤殘兒童助學(xué)工程1053萬(wàn)元；中西部省區(qū)開(kāi)展適齡孤兒職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目、兒童福利機(jī)構(gòu)培訓(xùn)項(xiàng)目2000萬(wàn)元；兒童福利、養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)開(kāi)發(fā)維護(hù)項(xiàng)目300萬(wàn)元；涉外送養(yǎng)兒童尋根回訪及中國(guó)文化教育項(xiàng)目200萬(wàn)元；殘疾兒童、艾滋病影響兒童養(yǎng)治教康項(xiàng)目8000萬(wàn)元；藍(lán)天計(jì)劃項(xiàng)目29000萬(wàn)元；孤殘兒童手術(shù)康復(fù)“明天計(jì)劃”項(xiàng)目7000萬(wàn)元。[14]第二，隨著民辦兒童福利機(jī)構(gòu)一定程度的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步形成了政府各部門(mén)各負(fù)其責(zé)，企業(yè)、個(gè)人多方參與的兒童福利服務(wù)體系。仍以對(duì)流浪兒童和留守兒童的救助為例，我國(guó)正在逐漸形成民政部主要負(fù)責(zé)，各個(gè)其他部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)的流浪兒童及留守兒童救助保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，以及以大城市機(jī)構(gòu)救助為主體，中小城市區(qū)縣救助站為輔的救助體系，針對(duì)流浪兒童及留守兒童的生活保障、教育、心理輔導(dǎo)、犯罪預(yù)防、權(quán)益保護(hù)、流浪兒童的安置等多方面內(nèi)容開(kāi)展了一系列項(xiàng)目及專項(xiàng)行動(dòng)，并取得了積極的成效。在流浪兒童救助方面，僅2012年，民政部貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見(jiàn)》精神，深入開(kāi)展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)，2012年全國(guó)共救助流浪未成年人16萬(wàn)人次，與前一年相比下降了近2萬(wàn)人次；與中央綜治辦、最高人民檢察院等16個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《流浪乞討人員救助管理工作督導(dǎo)檢查辦法》，落實(shí)救助管理政策措施；公安部按照《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“接送流浪孩子回家”專項(xiàng)行動(dòng)的通知》的要求，開(kāi)展嚴(yán)厲打擊拐賣、拐騙和操控流浪未成年人違法犯罪行動(dòng)，已偵破組織未成年人、殘疾人違法犯罪案件5180起，其中組織未成年人流浪乞討案件520起，抓獲違法犯罪人員1300名；教育部指導(dǎo)各地做好失學(xué)兒童的勸學(xué)、返學(xué)工作，支持救助保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)流浪兒童進(jìn)行義務(wù)教育或替代教育，積極幫助流浪兒童、被解救拐賣兒童回歸學(xué)校，并做好心理輔導(dǎo)工作；財(cái)政部大幅增加流浪乞討兒童救助補(bǔ)助資金，2012年下達(dá)20億元流浪乞討人員救助補(bǔ)助資金，并對(duì)各地方合理分配，引導(dǎo)規(guī)范管理，提高資金使用效益；國(guó)家發(fā)改委積極指導(dǎo)地方各級(jí)發(fā)展改革部門(mén)統(tǒng)籌考慮流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)，將流浪未成年人救助保護(hù)納入“十二五”時(shí)期基本社會(huì)服務(wù)內(nèi)容，要求拓展流浪未成年人保護(hù)設(shè)施功能，發(fā)揮庇護(hù)救助作用。[15]在救助工作中，越來(lái)越多的服務(wù)性內(nèi)容加入其中，有效提高了兒童保護(hù)的層次，不僅改善了這些孩子的生活困境，而且為其長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展提供了切實(shí)的保障。2.兒童福利服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)領(lǐng)域不斷增加我國(guó)傳統(tǒng)的、狹義的兒童福利服務(wù)，在服務(wù)對(duì)象上主要是少數(shù)由國(guó)家監(jiān)護(hù)的兒童。隨著社會(huì)的發(fā)展，兒童福利服務(wù)的范圍正在逐步向社會(huì)上的全體弱勢(shì)兒童擴(kuò)大，并進(jìn)一步擴(kuò)大到所有兒童。這個(gè)轉(zhuǎn)變不僅僅是覆蓋人數(shù)的增加，而且覆蓋人群和福利內(nèi)容也在發(fā)生變化，如孤兒救助從過(guò)去只覆蓋福利機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)育的孤兒，開(kāi)始拓展到所有孤兒，包括散居在親友家的孤兒。同時(shí)，服刑人員家中無(wú)人照料的未成年子女、受艾滋病影響的兒童、流浪未成年人以及貧困家庭的殘疾兒童、大病兒童和農(nóng)村留守兒童等，也都納入了兒童社會(huì)福利關(guān)注的范圍。在面向所有兒童的普遍性福利服務(wù)方面，也逐步建立起以幼兒照管、兒童健康、教育福利為主的福利體系。一是20世紀(jì)90年代以來(lái)，針對(duì)幼兒照管服務(wù)政府提出“動(dòng)員社會(huì)力量，多渠道、多形式地發(fā)展幼兒教育”的方針，各地開(kāi)始進(jìn)行托幼機(jī)構(gòu)體制改革；二是1978年起，涵蓋兒童卡介苗、脊髓灰質(zhì)炎疫苗、百白破疫苗、麻疹疫苗免疫和乙肝疫苗等兒童免疫制度逐步完善，探索采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式讓未成年人參加醫(yī)療保險(xiǎn)也逐漸納入日程；三是1986年7月1日開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》，2002年4月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》。2012年，多起學(xué)生交通安全事故的發(fā)生促使我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段“撤點(diǎn)并校”政策的調(diào)整，2012年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式下發(fā)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2012〕48號(hào)），提出“堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)?！?，“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校撤并”。這一系列政策推動(dòng)義務(wù)教育的普及率不斷提升。特別值得注意的是，21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)普遍性的兒童福利領(lǐng)域逐漸拓展，涉及兒童身心健康成長(zhǎng)所有領(lǐng)域的兒童福利服務(wù)的內(nèi)容顯著增多，兒童福利服務(wù)的內(nèi)容和項(xiàng)目正經(jīng)歷從一般的養(yǎng)育和照料，向養(yǎng)育、照料、康復(fù)、權(quán)益保護(hù)、社會(huì)參與和兒童身心全面健康發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。2006年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》，使孤兒、流浪兒童社會(huì)福利由養(yǎng)育向教育、醫(yī)療、康復(fù)、成年后的住房和就業(yè)拓展；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，先后啟動(dòng)實(shí)施的《“十一五”兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)規(guī)劃》等法規(guī)，把兒童福利機(jī)構(gòu)、流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)明確列入中央支持的公共服務(wù)重點(diǎn)工程，推動(dòng)了兒童社會(huì)福利服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。同時(shí)，兒童福利制度和兒童養(yǎng)育方式實(shí)現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型。機(jī)構(gòu)內(nèi)的兒童養(yǎng)育方式從傳統(tǒng)的單純生理上的服務(wù)向?yàn)榘l(fā)展兒童最大潛能的全面照顧，即在注重兒童“養(yǎng)、治、教”的同時(shí)，越來(lái)越關(guān)心情感滿足、社會(huì)認(rèn)知、心理衛(wèi)生、運(yùn)動(dòng)娛樂(lè)等方面的轉(zhuǎn)化，兒童福利服務(wù)的周期向青年時(shí)代延展，孤殘兒童教育、醫(yī)療向成年過(guò)渡，就業(yè)安置正在成為兒童福利系統(tǒng)服務(wù)中的重要一環(huán)。同時(shí)，隨著兒童福利理念的變化，兒童福利服務(wù)也從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向家庭導(dǎo)向，家庭導(dǎo)向日漸成為我國(guó)兒童福利服務(wù)的指導(dǎo)原則。3.兒童福利服務(wù)專業(yè)化程度有效提升兒童福利服務(wù)的專業(yè)化，涉及對(duì)于兒童的直接服務(wù)與兒童福利服務(wù)機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面。一方面，兒童服務(wù)，特別是對(duì)弱勢(shì)兒童的救助和服務(wù)，是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，它涉及心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)、傳播學(xué)、社會(huì)工作等多學(xué)科，需要專業(yè)的介入；另一方面，中國(guó)正處于工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，兒童福利問(wèn)題大量涌現(xiàn)，社會(huì)矛盾更加突出，兒童福利管理與服務(wù)任務(wù)更加繁重，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新兒童福利服務(wù)管理方式，實(shí)施專業(yè)化管理。近年來(lái)，專業(yè)化發(fā)展已成為兒童福利服務(wù)的重要趨勢(shì)。一是兒童福利服務(wù)專業(yè)價(jià)值觀的普及。以兒童為本是兒童工作的基礎(chǔ)價(jià)值，是兒童福利服務(wù)專業(yè)化的基本倫理。意識(shí)到并相信兒童階段有其獨(dú)特的價(jià)值、認(rèn)識(shí)到每位兒童的獨(dú)特存在、認(rèn)可兒童應(yīng)享有的權(quán)利[16]等觀念在我國(guó)兒童福利服務(wù)過(guò)程中越來(lái)越被認(rèn)可，并在具體服務(wù)兒童群體的過(guò)程中予以體現(xiàn)。目前，無(wú)論是社區(qū)青少年兒童服務(wù)，還是社會(huì)服務(wù)組織的專業(yè)兒童服務(wù)，專業(yè)價(jià)值觀都是整個(gè)服務(wù)的重要部分。以北京的民辦社會(huì)服務(wù)組織“花旦工作室”為例，這是一家成立于2004年以兒童和女性為服務(wù)對(duì)象的非營(yíng)利性組織，他們通過(guò)參與及領(lǐng)導(dǎo)啟發(fā)式藝術(shù)項(xiàng)目來(lái)發(fā)展個(gè)人軟技能，包括參與性游戲、角色扮演、論壇劇場(chǎng)等方式，挖掘人們的潛能，提高自我意識(shí)、自信、溝通、領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)合作、解決沖突和創(chuàng)新七個(gè)方面的能力。他們的“留守青少年成長(zhǎng)支持項(xiàng)目”以邀請(qǐng)學(xué)生參與互動(dòng)和替換演員角色的方式，讓學(xué)生在體驗(yàn)表演的過(guò)程中探索與主題相關(guān)問(wèn)題的小論壇劇場(chǎng)；引導(dǎo)和啟發(fā)孩子們?nèi)ケ磉_(dá)自己和發(fā)現(xiàn)自己，從多角度去想問(wèn)題，積極引導(dǎo)學(xué)生更好地建立關(guān)系的互動(dòng)表演+參與式工作坊；通過(guò)參與式戲劇方式的創(chuàng)作和探討，促使父母與子女共同去重新認(rèn)識(shí)對(duì)方，肯定對(duì)方，支持對(duì)方，促進(jìn)彼此之間的關(guān)系。此項(xiàng)目著重提升留守兒童的自信心和能動(dòng)性，為這個(gè)群體的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。[17]其兒童參與的價(jià)值觀在服務(wù)中得到了較好的體現(xiàn)。二是兒童福利服務(wù)的專業(yè)技術(shù)的普及與發(fā)展。兒童服務(wù)的專業(yè)性是兒童自身發(fā)展規(guī)律的要求，兒童社會(huì)工作是兒童社會(huì)服務(wù)的基礎(chǔ)專業(yè)。自2008年國(guó)家進(jìn)行社會(huì)工作職業(yè)水平考試以來(lái)，至2012年，全國(guó)已有84126人取得社會(huì)工作職業(yè)水平證書(shū)，其中2012年有29950人取得社會(huì)工作職業(yè)水平證書(shū)，是近年來(lái)取得社會(huì)工作職業(yè)水平證書(shū)最多的一年。[18]這中間有相當(dāng)比例是工作在兒童福利院和兒童服務(wù)組織中的兒童社會(huì)工作者，這支隊(duì)伍已成為我國(guó)兒童福利專業(yè)化服務(wù)的基礎(chǔ)力量。目前在兒童福利機(jī)構(gòu)，養(yǎng)育、康復(fù)、教育、照料等運(yùn)用現(xiàn)代方法和手段，引進(jìn)現(xiàn)代康復(fù)技術(shù)，已成為一種趨勢(shì)。比如在流浪兒童救助方面，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年實(shí)施《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來(lái)，全國(guó)共救助流浪兒童約32.5萬(wàn)人次。在鄭州、云南等地，一些救助站和非政府組織采用“類家庭”的方式救助流浪兒童?！邦惣彝ァ笔穷愃朴诩彝サ募酿B(yǎng)、看護(hù)、教育于一體的，對(duì)年齡在8～14歲的智力正常、身體健康的流浪兒童，實(shí)施的親情式救助，目的是對(duì)流浪兒童行為與思維方式的改變起到影響和干預(yù)，培養(yǎng)流浪兒童獨(dú)立的生活能力，學(xué)會(huì)合作、協(xié)作，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，為今后融入主流社會(huì)獨(dú)立生活做準(zhǔn)備。再如由民政部、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)與北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院共同啟動(dòng)的“中國(guó)兒童福利示范區(qū)”項(xiàng)目，以社區(qū)為基本陣地，以搭建項(xiàng)目一線的專業(yè)社工隊(duì)伍——兒童福利主任為核心，致力于社區(qū)兒童社會(huì)服務(wù)專業(yè)化的推動(dòng)。2012年，該項(xiàng)目從兒童福利教材開(kāi)發(fā)與培訓(xùn)為切入點(diǎn)，推出《基層兒童社會(huì)工作讀本（試讀本）》《特殊兒童成長(zhǎng)手冊(cè)·健康快樂(lè)的我》等項(xiàng)目成果，同時(shí)開(kāi)展針對(duì)項(xiàng)目一線工作者的教材設(shè)計(jì)與實(shí)務(wù)培訓(xùn)工作。教材開(kāi)發(fā)涉及兒童社會(huì)工作價(jià)值倫理、內(nèi)容與發(fā)展、兒童個(gè)案工作，以及兒童團(tuán)體與社區(qū)工作等主要內(nèi)容，并設(shè)計(jì)出兒童社工個(gè)案與經(jīng)典游戲等案例。他們還就防止虐待兒童、家庭及兒童保護(hù)、面對(duì)家庭暴力的兒童及青少年個(gè)案服務(wù)，以及等待永久家庭領(lǐng)養(yǎng)的幼嬰及兒童照料等兒童工作的技能與方法對(duì)社區(qū)兒童福利主任進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。項(xiàng)目對(duì)于推動(dòng)基層兒童福利服務(wù)的專業(yè)化，特別是專業(yè)技術(shù)的提升起到了重要作用。4.民間組織積極介入，兒童福利服務(wù)力量多樣化發(fā)展我國(guó)國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中，明確將中國(guó)民間組織分為“社會(huì)團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”兩類社會(huì)組織。改革開(kāi)放以后，中國(guó)民間社會(huì)組織快速發(fā)展，其范圍涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。其中，救助類的非政府也得到了迅速發(fā)展，民間組織日益成為救助社會(huì)弱勢(shì)群體的重要力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，我國(guó)已有1300多家民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，較2011年相比增加了近50%。[19]兒童服務(wù)是這些民間組織，特別是民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要領(lǐng)域，其中一些組織專門(mén)以兒童為工作對(duì)象，并為此做出了積極的貢獻(xiàn)。如中華少年兒童慈善救助基金會(huì)（簡(jiǎn)稱中華兒慈會(huì)）正式成立于2010年1月12日，屬全國(guó)性公募基金會(huì)，基金會(huì)以“以慈為懷、從善如流、呵護(hù)未來(lái)、促進(jìn)和諧”為理念；以募集社會(huì)資金，開(kāi)辟民間救助渠道，對(duì)社會(huì)上無(wú)人監(jiān)管、撫養(yǎng)的孤兒、流浪兒童、輟學(xué)兒童、問(wèn)題少年和其他有特殊困難的少年兒童進(jìn)行救助為宗旨。中華兒慈會(huì)的救助渠道主要有：創(chuàng)辦“博愛(ài)兒童新村”、創(chuàng)建少兒“慈善服務(wù)之家”、搭建“就業(yè)發(fā)展橋梁”、設(shè)立“自強(qiáng)奮進(jìn)獎(jiǎng)”、辦好“慈善救助通道”等。支持草根兒童服務(wù)組織的“童緣”項(xiàng)目已實(shí)施了三期，每一期資助100個(gè)左右基層草根組織，每個(gè)組織項(xiàng)目投入資金20萬(wàn)元左右，已募集和投入6000多萬(wàn)元，[20]項(xiàng)目有力地推動(dòng)了對(duì)于兒童群體的服務(wù)，也有效扶持了各地志愿組織的發(fā)育和成長(zhǎng)。除了在凝聚社會(huì)正能量，普及社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以及專業(yè)力量上的優(yōu)勢(shì)之外，民間組織在社會(huì)資源和民間力量的積極整合與利用方面，也具有不可替代的作用。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，兒童人口眾多，兒童福利資源不足是一個(gè)長(zhǎng)期困擾兒童福利事業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。改革開(kāi)放以后，政府加大了對(duì)兒童福利的投入。以教育為例，2012年，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上指出，“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到4%”。[21]這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我們用了近20年的努力，也就意味著我們要拿1/6的財(cái)政收入用到教育方面。但實(shí)際上無(wú)論是優(yōu)質(zhì)教育資源，還是對(duì)弱勢(shì)兒童的教育援助，都有較大缺口。在政府資源不足的情況下，民間組織在整合包括資金和人力資源在內(nèi)的社會(huì)資源方面的優(yōu)勢(shì)就顯得格外突出。同時(shí)，民間組織還在社會(huì)上樹(shù)立了一種公益的、積極向上的、慈善的社會(huì)形象，不僅具有社會(huì)精神和文化的倡導(dǎo)作用，而且能夠吸收更多的人投入到為弱勢(shì)群體服務(wù)的慈善事業(yè)之中。這對(duì)于整合社會(huì)積極力量，發(fā)揮各行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)在社會(huì)綜合服務(wù)方面資源的不足具有重要意義。下面是近幾年兒童救助服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)，可以看出，在總體數(shù)量持續(xù)上升的情況下，有民間力量參與的各地流浪兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)救助兒童的比例上升態(tài)勢(shì)更加突出（見(jiàn)表2）。表2兒童收養(yǎng)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表民間組織的快速發(fā)育得益于政府購(gòu)買服務(wù)力度的增大，2012年中央財(cái)政總共撥出2億元，首次對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行專項(xiàng)支持，專門(mén)用于購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，共立項(xiàng)377個(gè)，帶動(dòng)社會(huì)資金3.2億元，使約185萬(wàn)個(gè)低收入家庭成員、災(zāi)區(qū)群眾、大病重病患者、老年人、兒童、殘疾人等群眾直接受益，1.77萬(wàn)名社會(huì)組織負(fù)責(zé)人和登記管理機(jī)關(guān)干部接受了培訓(xùn)。在2012年獲得中央財(cái)政支持的377個(gè)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目中，兒童類的服務(wù)項(xiàng)目102個(gè)，占27%。實(shí)際項(xiàng)目資金總量1.94億元，其中，兒童類的服務(wù)項(xiàng)目資金5725萬(wàn)元，占29%（見(jiàn)圖1）。2012年底，民政部再次發(fā)布了2013年中央財(cái)政將預(yù)算2億元專項(xiàng)用于支持社會(huì)組織發(fā)展的通知。[22]圖12012年中央財(cái)政支持社會(huì)服務(wù)中兒童類項(xiàng)目金額情況三中國(guó)兒童福利服務(wù)存在的問(wèn)題與對(duì)策建議1.中國(guó)兒童福利服務(wù)存在的問(wèn)題應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)兒童福利還存在明顯的缺陷，特別是福利服務(wù)方面，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務(wù)機(jī)制，都還沒(méi)有形成真正嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的體系，對(duì)全體兒童，特別為每一個(gè)弱勢(shì)兒童提供切實(shí)的服務(wù)保障的目標(biāo)還難以真正實(shí)現(xiàn)。在諸多的問(wèn)題中，下列問(wèn)題尤其突出。第一，法律政策體系不健全，兒童福利服務(wù)缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。兒童福利服務(wù)涉及的范圍非常廣泛，包括政府、家庭、社會(huì)組織，涉及教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助福利、司法等多個(gè)系統(tǒng)，特別需要建立起一個(gè)完整的法律政策體系。從現(xiàn)階段的情況來(lái)看，雖然我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》等一系列保護(hù)未成年人的法律法規(guī)，但距離完整的法律政策體系仍有較大距離?，F(xiàn)有相關(guān)法律存在的缺乏可操作性、缺乏針對(duì)性、范疇狹窄、缺乏配套等問(wèn)題嚴(yán)重影響了兒童福利服務(wù)的具體實(shí)施。而且現(xiàn)有政策法律框架下的很多空白點(diǎn)也使兒童福利服務(wù)難以有效落實(shí)。2005年3月發(fā)生在南通市兒童福利院的兩名十三四歲的智障少女被醫(yī)生切除了子宮的案例曾引起社會(huì)廣泛關(guān)注。雖然此后相關(guān)責(zé)任人員被以故意傷害罪定罪判刑，但有些醫(yī)學(xué)專家認(rèn)為，切除兩位智障女童的子宮，不僅是人道的，而且是維護(hù)了兩名女童的最大利益。法律上的空白不僅引發(fā)了社會(huì)熱議，而且也給兒童服務(wù)的實(shí)踐帶來(lái)了困惑。第二，進(jìn)步的兒童觀在全社會(huì)尚未得到普及，直接影響了兒童福利服務(wù)的實(shí)施。近年來(lái)，政府部門(mén)頒布的有關(guān)兒童的政策法規(guī)并不少，但事實(shí)上，“兒童福利、兒童權(quán)利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受”，[23]以兒童為本的核心福利和保障理念在全社會(huì)還相對(duì)淡薄，這些理念大多還只是停留在政策層面，與實(shí)踐層面相去甚遠(yuǎn)。從全社會(huì)來(lái)看，認(rèn)識(shí)的局限性主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是對(duì)兒童需求的理解局限在生存權(quán)利和生命安全的保護(hù)方面；二是認(rèn)為對(duì)兒童的照顧是家庭的責(zé)任，社會(huì)沒(méi)有或只負(fù)很少責(zé)任；三是由于兒童自身的依賴性和從屬性，往往受到忽視。[24]如對(duì)于童工的救助，在很長(zhǎng)的時(shí)間里，我們把童工問(wèn)題當(dāng)成社會(huì)工商管理范疇的事，20世紀(jì)末，九部委綜合治理行動(dòng)牽頭單位就是國(guó)家工商管理總局。事實(shí)上，被解救的童工生存發(fā)展所面臨的問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅僅是離開(kāi)生產(chǎn)崗位，隨后的心理輔導(dǎo)、家庭服務(wù)、入學(xué)管理、就業(yè)培訓(xùn)對(duì)他們的一生具有特別重大的意義。這里面涉及很多問(wèn)題，而核心問(wèn)題是以什么樣的價(jià)值理念來(lái)建構(gòu)童工救助體系，是以社會(huì)為本，尋求社會(huì)穩(wěn)定；還是以兒童為本，以兒童的核心利益為根本目標(biāo)，為其一生負(fù)責(zé)。再如以浙江溫嶺幼師虐童事件為代表的幼兒園等教育機(jī)構(gòu)工作人員虐待兒童的事件，引發(fā)社會(huì)高度重視。2012年，截至溫嶺事件發(fā)生當(dāng)月，共發(fā)生8起幼師虐童事件。教師解聘、停職，事發(fā)幼兒園整頓、停辦等方式的處置，并未緩解社會(huì)輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)，也未能有效制止此類事件的發(fā)生，類似事件的發(fā)生頻率依然居高不下（見(jiàn)表3）。究其根本原因，從業(yè)人員缺乏正確的兒童權(quán)利觀念，以兒童為本的核心福利和保障理念在全社會(huì)還相對(duì)淡薄，是引發(fā)此類行為的思想基礎(chǔ)。表32012年幼師虐童事件一覽第三，兒童福利服務(wù)行政體系尚不完善。目前我國(guó)從中央到地方?jīng)]有專門(mén)負(fù)責(zé)兒童福利工作的行政機(jī)構(gòu)，只是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了一些面向兒童的工作部門(mén)，從各自的專業(yè)領(lǐng)域負(fù)責(zé)兒童救助保護(hù)及相關(guān)兒童福利工作。而且這些工作大都以救助性為主，較少涉及服務(wù)層面，如衛(wèi)生部婦幼保健司負(fù)責(zé)嬰幼兒的計(jì)劃免疫和衛(wèi)生保健，文化部少兒藝術(shù)司負(fù)責(zé)少兒文化藝術(shù)活動(dòng)的開(kāi)展等；群團(tuán)組織，如共青團(tuán)、婦聯(lián)也設(shè)有兒童部，作為人民團(tuán)體擔(dān)負(fù)起教育和保護(hù)兒童的職責(zé)；民政部雖然作為政府職能部門(mén)管理有關(guān)弱勢(shì)兒童的相關(guān)事務(wù)，但也只在社會(huì)福利司設(shè)置一個(gè)兒童處，而且民政部并不具備統(tǒng)領(lǐng)其他行政部門(mén)的權(quán)力。政府不同部門(mén)行使不同的兒童福利職能，追求不同的兒童福利政策目標(biāo)，造成分散管理，效率低下、難以追究管理責(zé)任等問(wèn)題。2012年，貴州畢節(jié)5名男孩在垃圾箱內(nèi)生火取暖致中毒死亡的事件和河南蘭考縣城關(guān)鎮(zhèn)袁厲害收留流浪兒童的房屋失火燒死7名兒童的事件震驚了全社會(huì)，也引發(fā)了我國(guó)兒童福利體系，特別是兒童福利服務(wù)社會(huì)責(zé)任劃分的激烈爭(zhēng)議。2012年11月16日，貴州省畢節(jié)市5名男孩被發(fā)現(xiàn)死于七星關(guān)區(qū)街頭垃圾箱內(nèi)。當(dāng)?shù)鼐秸{(diào)查后表示，5名男孩因在垃圾箱內(nèi)生火取暖導(dǎo)致一氧化碳中毒而死亡。而據(jù)目擊者稱，5名流浪兒童，最大的大概13歲，最小的約7歲。事后，畢節(jié)市主管民政工作的副市長(zhǎng)和民政局局長(zhǎng)受到了行政處罰。政府在全市范圍內(nèi)排查城鄉(xiāng)留守兒童，將對(duì)留守兒童建檔管理，并逐步落實(shí)相關(guān)救助措施，對(duì)離家出走、四處流浪的未成年人要確保找到，及時(shí)進(jìn)行重點(diǎn)幫扶救助。問(wèn)題似乎解決了。但人們也在責(zé)問(wèn)，究竟誰(shuí)應(yīng)該對(duì)這5個(gè)孩子的悲劇負(fù)責(zé)？如果包括學(xué)校在內(nèi)的教育部門(mén)將義務(wù)教育法切實(shí)落到了實(shí)處，對(duì)管轄區(qū)域的未成年人接受義務(wù)教育真正負(fù)起責(zé)任；如果民政部門(mén)對(duì)于弱勢(shì)兒童的社會(huì)保護(hù)切實(shí)到位，對(duì)每一個(gè)處于困境的孩子真正負(fù)起責(zé)任；如果基層社區(qū)對(duì)社區(qū)里的每一個(gè)困難家庭切實(shí)提供了有效幫助，使本社區(qū)的每一個(gè)困難家庭和孩子真正擺脫了困境；如果社會(huì)負(fù)責(zé)管理的各級(jí)政府部門(mén)對(duì)社會(huì)各類人群，特別是弱勢(shì)群體切實(shí)實(shí)施了有效監(jiān)控，把每一個(gè)可能需要幫助的人都真正納入服務(wù)保障體系之中，這樣的悲劇還會(huì)發(fā)生嗎？而如果上述系統(tǒng)性的兒童福利服務(wù)社會(huì)機(jī)制不能真正形成，誰(shuí)能保證不會(huì)出現(xiàn)其他孩子的悲劇呢？第四，多元化的福利服務(wù)供給主體沒(méi)有完全建立起來(lái)。我國(guó)的兒童社會(huì)福利工作中政府占主體地位，政府不僅負(fù)責(zé)政策制定，也負(fù)責(zé)具體運(yùn)行，民間組織和社會(huì)力量尚未充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。實(shí)施上，在福利服務(wù)方面，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、宗教組織具有不可替代的優(yōu)勢(shì)和積極的作用，沒(méi)有對(duì)這些體系的支持、引導(dǎo)和規(guī)范，就很難形成順暢的兒童福利服務(wù)事業(yè)的多元供給體系。2013年1月4日上午8點(diǎn)30分左右，河南蘭考縣城關(guān)鎮(zhèn)一居民樓發(fā)生火災(zāi)事故，造成4名兒童當(dāng)場(chǎng)死亡，3名兒童在送醫(yī)院途中死亡。經(jīng)調(diào)查，事發(fā)場(chǎng)所為一居民家庭，事故原因是其住宅內(nèi)的兒童玩火所致，火災(zāi)中遇難的7名兒童是戶主袁厲害收養(yǎng)的棄嬰和孤兒，遇難兒童都是因不能行走于火中殞命。應(yīng)該說(shuō)，袁厲害的收養(yǎng)行為得到了政府的默認(rèn)，但政府并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范和引導(dǎo)，悲劇發(fā)生后，國(guó)家、地方相關(guān)部門(mén)，專家學(xué)者，民間機(jī)構(gòu)代表，以及社會(huì)愛(ài)心人士等對(duì)該事件做出了積極的回應(yīng)和評(píng)論，社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)都集中于我國(guó)目前的收養(yǎng)制度上，而制度的建立絕不是簡(jiǎn)單的發(fā)幾個(gè)文件。政府兒童福利服務(wù)資源不足，對(duì)社會(huì)力量扶持、管理不到位，民間力量動(dòng)機(jī)、素質(zhì)、能力等要素參差不齊的問(wèn)題都直接制約科學(xué)有效的兒童收養(yǎng)制度的建立。應(yīng)該說(shuō)，在兒童福利服務(wù)的眾多社會(huì)力量中，民間組織是特別需要重視的。民間社會(huì)組織具有靈活性、專業(yè)性、公益性、志愿性和多樣性等特點(diǎn)，可以作為傳遞與實(shí)施兒童福利服務(wù)的重要載體，是中國(guó)兒童福利制度中必不可少的組成部分。目前我國(guó)民間組織管理的政策法規(guī)體系、行政管理體系、評(píng)估監(jiān)控體系都沒(méi)有完整地建立起來(lái)，民間組織的發(fā)展依然面臨一系列的問(wèn)題。如政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的機(jī)制不健全，社會(huì)融資困難；對(duì)民間組織的監(jiān)督體系尚未完整建立，缺乏行業(yè)自律機(jī)制；組織專業(yè)化不強(qiáng)，能力不足等。在未來(lái)中國(guó)兒童社會(huì)福利服務(wù)體系的建設(shè)中，建構(gòu)民間組織與政府的良好合作關(guān)系是非常重要的內(nèi)容。第五，兒童福利服務(wù)發(fā)展不均衡，兒童福利服務(wù)專業(yè)化水平低，不能滿足兒童發(fā)展需求。目前，我國(guó)兒童福利服務(wù)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間都存在明顯差異?？偟膩?lái)說(shuō)，中西部地區(qū)相對(duì)東部地區(qū)、貧困地區(qū)相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村相對(duì)于城市，在資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、專業(yè)化服務(wù)、服務(wù)覆蓋率上都存在不小的差距。同時(shí)，我國(guó)對(duì)兒童的專業(yè)服務(wù)嚴(yán)重不足，以專業(yè)人員比例為例，美國(guó)2004年在冊(cè)的56萬(wàn)人的社工隊(duì)伍中，專門(mén)從事兒童家庭和學(xué)校社會(huì)工作的人員共有27萬(wàn)人，占總數(shù)的48.2%。[25]而我國(guó)，2010年全國(guó)有兒童福利院335個(gè)，職工人數(shù)8908人，具有社會(huì)工作職業(yè)資格的職工占3.93%。[26]2010年，我國(guó)有145個(gè)流浪兒童救助保護(hù)中心，中心的職工人數(shù)有1335人，具有社會(huì)工作職業(yè)資格的職工占3.60%。[26]專業(yè)人員不足，直接造成了兒童福利服務(wù)層次定位低的問(wèn)題。例如，因?yàn)閷I(yè)學(xué)校和人員不足，全國(guó)仍有24.35萬(wàn)適齡殘疾兒童未入學(xué)，其中80%以上在中西部地區(qū)；[27]一些殘疾兒童，比如重度智力殘疾、腦癱兒童、自閉癥兒童等，能夠得到專業(yè)服務(wù)的微乎其微。2.對(duì)策與建議兒童社會(huì)福利服務(wù)涉及政府、民間組織、社區(qū)、家庭、學(xué)校等