我國(guó)制度主義視角下民生為本的社會(huì)服務(wù)

我國(guó)制度主義視角下民生為本的社會(huì)服務(wù)

民生為本的社會(huì)建設(shè)的核心是建立解決社會(huì)問(wèn)題、提升人民福祉的社會(huì)制度，社會(huì)管理是管理好資源以實(shí)現(xiàn)民生為本、滿足民生需要的目標(biāo)。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的內(nèi)容十分豐富，對(duì)其進(jìn)行研究必須有一個(gè)基本的視角。本章以提升人民福祉（well-being）的社會(huì)服務(wù)制度為核心進(jìn)行論述，由此提出社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的核心原則。通過(guò)本部分的討論，為江蘇省民生為本的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提供一個(gè)制度分析框架。社會(huì)服務(wù)制度的核心是：通過(guò)人為努力去建立一系列規(guī)則，[1]這些規(guī)則構(gòu)成的制度可以化解、分擔(dān)、防范社會(huì)成員在生活中的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)制度發(fā)展的終極目標(biāo)是滿足人類(lèi)需要、提升人類(lèi)福祉，它包含著人類(lèi)對(duì)美好、幸福、平等、公正的向往，是人類(lèi)追求理想的產(chǎn)物。由此，制度是社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的支撐體系，制度是社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的運(yùn)行體系。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的研究的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)制度的研究。第一節(jié)制度視角下滿足民生需要的規(guī)則和階段要厘清和討論社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理中基本制度規(guī)則的內(nèi)涵，首先需要討論的議題就是制度的含義。制度分析起源于18、19世紀(jì)的德國(guó)歷史學(xué)派。在歷史學(xué)派與經(jīng)濟(jì)學(xué)邊際學(xué)派的爭(zhēng)論中，歷史學(xué)派發(fā)展了制度分析方法。制度分析方法將制度作為發(fā)展的要素并且強(qiáng)調(diào)它的重要性，還在20世紀(jì)成了經(jīng)濟(jì)學(xué)制度分析學(xué)派的理論核心。20世紀(jì)，制度分析理論演變出了經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（newinstitutionaleconomics）、社會(huì)學(xué)的制度主義理論（sociologicalinstitutionalism）和以對(duì)歷史進(jìn)行制度分析的歷史制度主義（historicalinstitutionalism）（Aoki，2001：4-9）。經(jīng)過(guò)多年的研究發(fā)展，制度主義有了比較成熟的理論。比較著名的是諾思的制度定義：制度是一個(gè)社會(huì)中的博弈規(guī)則（rulesofgame），它被用來(lái)約束人類(lèi)的行為。它包括了人類(lèi)在什么情況下可以做和什么情況下不能做的限制。制度的基本成分有規(guī)范（norms）、規(guī)則（rules）、慣例（conventions）、價(jià)值、習(xí)慣和它們的實(shí)踐（North，1990：1-10）。制度的功能是在一個(gè)社會(huì)中建立人類(lèi)生活中穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。帕森斯也認(rèn)為規(guī)則是制度的內(nèi)容，規(guī)則構(gòu)成社會(huì)對(duì)于個(gè)人的社會(huì)角色的期望（Parsons，1982：117-118）。帕森斯還認(rèn)為，人們的社會(huì)角色、社會(huì)地位、社會(huì)群體和社會(huì)組織是規(guī)范和規(guī)則的集合和表現(xiàn)（Parsons，1951：39-40）。雖然在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理領(lǐng)域中沒(méi)有人自稱是制度主義學(xué)者，但仍然不能否認(rèn)其研究領(lǐng)域中存在制度主義分析。一些學(xué)者使用制度分析方法分析貧窮問(wèn)題（Islam，1995；Jordan，1996；Townsend，1993；Wong，2003）。一滿足民生需要的基本規(guī)則滿足民生需要必須通過(guò)制度來(lái)保證。其基本制度規(guī)則有以下幾個(gè)方面。再分配資源解決社會(huì)問(wèn)題的規(guī)則。社會(huì)制度建立了人類(lèi)行為的新規(guī)則。這個(gè)規(guī)則的最基本內(nèi)容可以表述為：再分配資源，解決社會(huì)問(wèn)題，減少社會(huì)不公，提高社會(huì)福祉，滿足社會(huì)需要，特別是弱勢(shì)群體的需要。米吉利（Midgley，2000）指出，該領(lǐng)域中制度主義最基本的觀點(diǎn)是：社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利等的提供通過(guò)國(guó)家機(jī)制可以最大限度地加強(qiáng)和擴(kuò)大。制度主義者相信：社會(huì)需要滿足的目標(biāo)應(yīng)該通過(guò)一系列法定干預(yù)去達(dá)到，即國(guó)家通過(guò)建成社會(huì)制度去提供社會(huì)福利。因此社會(huì)福利項(xiàng)目有下列特性：法定權(quán)威、公共撥款、科層化和廣覆蓋性，例如德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度、英國(guó)的國(guó)民健康服務(wù)體系等。社會(huì)政策就是制度的一部分，因?yàn)樗菄?guó)家制定的關(guān)于社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)、傳輸、接受、評(píng)估行動(dòng)的規(guī)則。發(fā)現(xiàn)社會(huì)需要滿足民生需要的規(guī)則。社會(huì)制度的本質(zhì)是用一種社會(huì)認(rèn)可的制度安排方式去滿足社會(huì)群體成員的需要（Smith，1990；Bradshaw，1977；Taylor，1977；Doyal&Gough，1991）。如果從需要的最本質(zhì)的、可以操作的角度研究，社會(huì)中的需要是社會(huì)中生活的人在其生命過(guò)程中的一種缺乏狀態(tài)，人的基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態(tài)將損害人的生命意義（Edwards，1987：70-72）。例如，如果不能提供足夠的健康照顧給老人和其他需要的社會(huì)成員，他們的生命意義將被損害。社會(huì)建立社會(huì)制度來(lái)滿足人類(lèi)需要，已經(jīng)具體化為多個(gè)不同領(lǐng)域的具體社會(huì)制度，如滿足社會(huì)成員健康照顧需要的醫(yī)療衛(wèi)生制度，滿足兒童需要的兒童福利制度提供兒童安全成長(zhǎng)環(huán)境，滿足社會(huì)成員穩(wěn)定收入需要的社會(huì)保險(xiǎn)和救濟(jì)制度保障個(gè)人的生活水平不下降到一個(gè)不可以接受的程度等。實(shí)現(xiàn)利他主義和社會(huì)成員公民權(quán)利的規(guī)則。在滿足民生需要的領(lǐng)域中，制度主義理論因?yàn)楦嗟膶W(xué)者的努力而得到發(fā)展。蒂特馬斯（Titmuss，1974）提出了社會(huì)制度（社會(huì)福利）是利他主義實(shí)現(xiàn)的一種方式的觀點(diǎn)，他引入了社會(huì)福利應(yīng)是公民集體道德責(zé)任的討論。國(guó)家代表公民，所以國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)集體責(zé)任。國(guó)家將利他主義制度化，建立社會(huì)福利制度。社會(huì)制度還體現(xiàn)了公民權(quán)利思想。馬歇爾（Marshall，1965）提出了公民權(quán)利的理論。他認(rèn)為國(guó)家提供社會(huì)服務(wù)（福利）是公民權(quán)利歷史演化的頂峰。國(guó)家必須保證公民能獲得足夠的收入、住房和教育等方面的福利。國(guó)家立法并承諾實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利。[2]國(guó)家提供社會(huì)福利通過(guò)立法和政策而制度化。社會(huì)服務(wù)制度的補(bǔ)缺與制度類(lèi)型規(guī)則。學(xué)者在對(duì)社會(huì)服務(wù)制度進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)制度因存在不同的特點(diǎn)而形成不同的類(lèi)型。維倫斯基和利比克斯（Wilensky&Lebeaux，1965）提出了制度型社會(huì)服務(wù)與補(bǔ)缺型社會(huì)服務(wù)。補(bǔ)缺型社會(huì)服務(wù)制度認(rèn)為社會(huì)福利只在市場(chǎng)和家庭制度失效時(shí)發(fā)揮作用。而制度型社會(huì)服務(wù)制度認(rèn)為社會(huì)福利是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)必需的、具有福利提供功能的部分，它不帶有任何施舍或慈善性質(zhì)的污名，它被認(rèn)為是個(gè)人、家庭和社區(qū)滿足其社會(huì)需要的主要方式。維倫斯基和利比克斯還認(rèn)為政府介入個(gè)人需要滿足的社會(huì)服務(wù)制度是社會(huì)工業(yè)化的結(jié)果。因?yàn)楣I(yè)化破壞了傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)和家族制度，如家庭照顧、親屬支持網(wǎng)等。同時(shí)，工業(yè)化使得社會(huì)成員生活風(fēng)險(xiǎn)加大，如失業(yè)、工傷、疾病都會(huì)導(dǎo)致收入中斷而引起貧困。這些問(wèn)題單靠個(gè)人或家庭是難以解決的。于是政府通過(guò)社會(huì)服務(wù)制度來(lái)承擔(dān)解決社會(huì)問(wèn)題的責(zé)任。[3]社會(huì)服務(wù)制度的選擇和普惠類(lèi)型規(guī)則。對(duì)于社會(huì)服務(wù)制度類(lèi)型化的研究和描述除了制度型社會(huì)服務(wù)與補(bǔ)缺型社會(huì)服務(wù)制度模式外，制度主義者還提出了另外一對(duì)社會(huì)福利制度類(lèi)型化的概念：具有普遍性的普惠型社會(huì)服務(wù)制度和具有選擇性的選擇型社會(huì)服務(wù)制度。普惠型社會(huì)服務(wù)制度是全體社會(huì)成員需要滿足原則實(shí)現(xiàn)的體現(xiàn)，它涉及的社會(huì)服務(wù)的接受者沒(méi)有限制，即福利服務(wù)項(xiàng)目要面對(duì)所有公民（或居民）。制度主義者堅(jiān)持普遍主義原則，他們堅(jiān)持社會(huì)服務(wù)是公民的權(quán)利，認(rèn)為普惠型福利服務(wù)項(xiàng)目可以有效消除福利污名化（stigma）給接受者帶來(lái)的侮辱和傷害。此外，選擇型社會(huì)服務(wù)通過(guò)家計(jì)審查提供福利服務(wù)，這樣的福利服務(wù)項(xiàng)目將數(shù)量龐大的經(jīng)費(fèi)用于管理、篩選福利接受對(duì)象，被一些社會(huì)服務(wù)中的研究者認(rèn)為是不經(jīng)濟(jì)的行為。英國(guó)的國(guó)民健康服務(wù)和兒童津貼就是普惠型社會(huì)項(xiàng)目的范例。醫(yī)療服務(wù)的提供不受公民的收入、身份、職業(yè)、信仰、階層等因素的影響。對(duì)于兒童津貼，盡管社會(huì)成員有不同階層和不同收入，但兒童津貼一樣支付給他們，因?yàn)檫@是他們的社會(huì)權(quán)利。二社會(huì)服務(wù)制度的演進(jìn)階段社會(huì)服務(wù)制度是否存在相同的演進(jìn)規(guī)則，是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的議題。一般的理論研究認(rèn)為社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展依附于政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的發(fā)展，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)制度之間有密切的互動(dòng)關(guān)系?？v觀英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家近百年來(lái)社會(huì)服務(wù)制度歷史，其建立和發(fā)展走過(guò)了四個(gè)相似性的發(fā)展階段，形成了社會(huì)服務(wù)制度演進(jìn)規(guī)則，即政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)服務(wù)發(fā)展密切互動(dòng)，形成相關(guān)的發(fā)展關(guān)系。①社會(huì)服務(wù)發(fā)端階段：傳統(tǒng)濟(jì)貧法讓位于新興的社會(huì)保障制度，1886年德國(guó)采用健康保險(xiǎn)；1911年英國(guó)頒布國(guó)家保險(xiǎn)法案；1921年奧地利采納第一個(gè)家庭津貼計(jì)劃。②社會(huì)服務(wù)發(fā)展階段：1941年英國(guó)大主教坦普爾創(chuàng)造了“福利國(guó)家”的詞語(yǔ)；1943年貝弗里奇計(jì)劃規(guī)劃了二戰(zhàn)后英國(guó)福利國(guó)家的藍(lán)圖?；旧鐣?huì)保障、健康護(hù)理、公共援助計(jì)劃和家庭津貼覆蓋范圍擴(kuò)大。③福利國(guó)家成熟階段：1966年英國(guó)成立新的社會(huì)保障部，提供更豐富的社會(huì)服務(wù)；1971年部分國(guó)家為慢性病患者提供新的福利援助；部分國(guó)家收入、健康護(hù)理和社會(huì)服務(wù)計(jì)劃范圍拓寬；到20世紀(jì)70年代中期公共開(kāi)支占GDP的平均比重，歐洲達(dá)到25%，美國(guó)為20%。④福利國(guó)家收縮階段：1979年撒切爾夫人當(dāng)選英國(guó)首相后，英國(guó)公共房屋私有化，養(yǎng)老金水平降低；各個(gè)國(guó)家基本無(wú)新社會(huì)服務(wù)計(jì)劃；社會(huì)救助安全網(wǎng)作用減退；部分國(guó)家社會(huì)保障計(jì)劃適度縮減；社會(huì)服務(wù)開(kāi)支水平穩(wěn)定（吉爾伯特、特里爾，2003：42）。與社會(huì)服務(wù)制度演進(jìn)階段相對(duì)應(yīng)的是這些國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展，可以看到政治與經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)服務(wù)發(fā)展的依賴路徑。①社會(huì)服務(wù)發(fā)端階段的政治發(fā)展，表現(xiàn)為民主的發(fā)展、普選制的推行、工會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展、社會(huì)民主思潮被接受、現(xiàn)代自由主義的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為自由主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、形成自由主義經(jīng)濟(jì)的黃金時(shí)代、伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)發(fā)展。②在社會(huì)服務(wù)發(fā)展階段，政治發(fā)展表現(xiàn)為政府支持和擴(kuò)大社會(huì)開(kāi)支（用于社會(huì)服務(wù)）的做法被廣泛認(rèn)同；經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)大蕭條之后，失業(yè)率降低，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)服務(wù)發(fā)展是極大的推動(dòng)。③在社會(huì)服務(wù)成熟階段，政治發(fā)展表現(xiàn)為新政治選舉提升了少數(shù)民族、婦女、殘障人等的公民權(quán)利，經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)為20世紀(jì)70年代中期經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮，人民生活水平穩(wěn)步提高；社會(huì)成員對(duì)社會(huì)服務(wù)需要水平提高。④在社會(huì)服務(wù)收縮階段，政治表現(xiàn)為保守主義復(fù)興；反對(duì)提高稅收；工會(huì)和社會(huì)民主黨實(shí)力削弱；福利國(guó)家危機(jī)前后，福利國(guó)家不斷受到挑戰(zhàn)，合理性喪失；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由于1973年石油危機(jī)而被削弱，個(gè)人收入停滯，失業(yè)率上升，不平等狀況加??；人口老化對(duì)社會(huì)服務(wù)的需要增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)服務(wù)開(kāi)支的削減限制加強(qiáng)。綜上所述，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的核心是對(duì)制度的研究，而制度的核心是規(guī)則。從相對(duì)靜態(tài)的制度分析角度來(lái)看，滿足民生需要的社會(huì)服務(wù)制度建立的基本規(guī)則是：通過(guò)制度再分配資源來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題；通過(guò)制度滿足社會(huì)需要；通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)利他主義；通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。從動(dòng)態(tài)的制度分析角度來(lái)看，社會(huì)服務(wù)制度是不斷變遷和發(fā)展的，其中的規(guī)則是，社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展與政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)，形成互動(dòng)的關(guān)系。如果將靜態(tài)分析和動(dòng)態(tài)分析結(jié)合，就能獲得滿足民生需要的社會(huì)服務(wù)制度主義的完整畫(huà)面。[4]第二節(jié)民生為本的社會(huì)服務(wù)制度轉(zhuǎn)型與特征一民生為本社會(huì)服務(wù)從狹義轉(zhuǎn)向廣義社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理都是為了滿足民生需要（社會(huì)需要）。滿足民生需要的社會(huì)制度種類(lèi)很多，我們認(rèn)為直接服務(wù)社會(huì)弱勢(shì)群體的制度（如我國(guó)的社會(huì)福利制度）、直接服務(wù)一般社會(huì)群體的制度（如我國(guó)的社區(qū)服務(wù)制度）等是社會(huì)建設(shè)發(fā)展的首要任務(wù)。由于這類(lèi)制度以服務(wù)提供為主要內(nèi)容（其中包括少量津貼提供內(nèi)容），本項(xiàng)研究將圍繞著社會(huì)服務(wù)制度進(jìn)行討論。因?yàn)闈M足民生需要的社會(huì)服務(wù)具有福利性質(zhì)，有時(shí)我們也以社會(huì)福利制度作為社會(huì)服務(wù)制度的代名詞。社會(huì)服務(wù)制度是社會(huì)服務(wù)的制度主義分析不僅體現(xiàn)在西方學(xué)者的著作中，中國(guó)和東亞學(xué)者也開(kāi)始分析本土社會(huì)服務(wù)制度，在某種程度上形成了重視東亞社會(huì)服務(wù)制度分析的群體。如王卓祺和沃克等學(xué)者對(duì)亞洲國(guó)家福利體制的比較分析（Walker&Wong，2005），陳根錦對(duì)中國(guó)香港的自由主義經(jīng)濟(jì)體系和勞工職業(yè)健康及安全政策的制度主義分析（陳根錦，2004），金淵明對(duì)韓國(guó)“生產(chǎn)主義福利體制”論的批評(píng)（金淵明，2006），等等，他們關(guān)于亞洲國(guó)家在后發(fā)社會(huì)背景下社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展道路的探索中有許多值得我們深思的內(nèi)容。根據(jù)西方國(guó)家和亞洲新興工業(yè)國(guó)家、地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)際社會(huì)服務(wù)制度的比較研究經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)把社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利定義為社會(huì)保障制度安排的一個(gè)部分是不恰當(dāng)?shù)?，這容易造成比較研究的困難（尚曉援，2001）。[5]中國(guó)政府使用的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障概念與西方大多數(shù)國(guó)家的概念內(nèi)容有所不同。中國(guó)社會(huì)保障制度主要包括六個(gè)方面：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫保障、個(gè)人儲(chǔ)蓄保障和社會(huì)互助（全國(guó)人民代表大會(huì)，1995）。這是一個(gè)重視經(jīng)濟(jì)保障忽視社會(huì)服務(wù)的體系。本書(shū)為了保持比較研究和演進(jìn)階段分析邏輯的一致性，以及開(kāi)展研究的可行性，主要圍繞民生為本的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理開(kāi)展對(duì)社會(huì)服務(wù)的深入研究。學(xué)者們也提出了建立普惠全社會(huì)公民的福利社會(huì)的構(gòu)想：提出了中國(guó)社會(huì)福利需要從小福利發(fā)展到大福利的理念（景天魁、畢天云，2009）；提出了適度普惠型社會(huì)福利制度是面向全體國(guó)民又涵蓋社會(huì)生活基本領(lǐng)域的社會(huì)制度（王思斌，2009）；提出了中國(guó)社會(huì)福利必須從社會(huì)問(wèn)題取向轉(zhuǎn)向社會(huì)需要滿足取向；提出了建立需要為本的社會(huì)福利目標(biāo)定位，以推進(jìn)適度普惠型社會(huì)福利制度的建立（彭華民，2010）；等等。這些都為中國(guó)社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)型提供了理論依據(jù)。當(dāng)然，學(xué)界的理論研究并不能完全滿足適度普惠型社會(huì)福利制度建設(shè)的需要，中國(guó)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型還需要學(xué)界提出理論體系更完整、邏輯性更強(qiáng)的本土理論來(lái)支持中國(guó)普惠型社會(huì)福利制度的構(gòu)建。二民生為本社會(huì)服務(wù)制度目標(biāo)與特征在近十年的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理過(guò)程中，中國(guó)在社會(huì)服務(wù)制度方面的發(fā)展有以下幾個(gè)突出特征。中國(guó)確立三類(lèi)弱勢(shì)群體社會(huì)服務(wù)（福利）提供制度重大轉(zhuǎn)型目標(biāo)。在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，中國(guó)政府提出了建立和諧社會(huì)、追求幸福生活的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。2007年是中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的關(guān)鍵一年。民政部提出了中國(guó)社會(huì)福利轉(zhuǎn)型的目標(biāo)：中國(guó)社會(huì)福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)型。政府界定的轉(zhuǎn)型目標(biāo)是由提供給特定的老年人、殘疾人、孤兒的補(bǔ)缺型福利向提供給全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童的普惠型福利轉(zhuǎn)變；在服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品的供給上，要滿足全體老年人、殘疾人和困境兒童需要。盡管這是一個(gè)狹義的民政社會(huì)福利轉(zhuǎn)型目標(biāo)，但它帶來(lái)的影響卻是極大的。這意味著中國(guó)放棄了堅(jiān)守近60年的補(bǔ)缺型社會(huì)福利提供規(guī)則，接受了普惠型社會(huì)福利理念，將社會(huì)福利提供從特殊弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)到一般人群，并結(jié)合中國(guó)本土實(shí)際提出了適度普惠的愿景。社會(huì)福利的轉(zhuǎn)型需要經(jīng)濟(jì)的支持。在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都較發(fā)達(dá)的省份如江蘇、廣東等提出了在“十二五”期間建立普惠型社會(huì)福利的戰(zhàn)略，比適度普惠目標(biāo)更向前邁出了一步。中國(guó)社會(huì)福利從補(bǔ)缺型轉(zhuǎn)到適度普惠型，是一次革命性的變革，是意義重大的轉(zhuǎn)型。中國(guó)社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制由政府主導(dǎo)向多元主體發(fā)展。中國(guó)政府將社會(huì)服務(wù)確定為重要的具有社會(huì)福利性的服務(wù)行業(yè)，社會(huì)服務(wù)包括多樣化的服務(wù)類(lèi)型，能動(dòng)員多種社會(huì)資源投入到社會(huì)服務(wù)中，滿足了社區(qū)居民一些基本的福利需要。中國(guó)政府認(rèn)識(shí)到社會(huì)福利服務(wù)單純依靠政府是不能滿足社會(huì)需要的，必須廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，形成政府和社會(huì)互動(dòng)、互補(bǔ)的社會(huì)福利提供規(guī)則（竇玉沛，2007）。①政府主導(dǎo)和社會(huì)參與相結(jié)合，單純依靠政府提供有限的社會(huì)服務(wù)是滿足不了社會(huì)需要的。②居家、社區(qū)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)相結(jié)合；居家是基礎(chǔ)，社區(qū)是依托，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是服務(wù)重要提供者和補(bǔ)充者。③法治化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合，積極推動(dòng)社會(huì)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)，用法律保障社會(huì)服務(wù)接受者的權(quán)益。中國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展與管理的規(guī)范化與制度化。改革相關(guān)法律法規(guī)，建立新的社會(huì)服務(wù)法律法規(guī)，中國(guó)社會(huì)服務(wù)改革走上了法治化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化相結(jié)合的道路。政府相繼出臺(tái)了老年人保障法、殘疾人保障法，未成年人保護(hù)法等，并圍繞這些法律制定了一系列的實(shí)施辦法來(lái)保障社會(huì)福利服務(wù)對(duì)象的權(quán)益。同時(shí)，建立了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理規(guī)范、社會(huì)福利院評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、福利企業(yè)資格認(rèn)定、老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范、城市道路和建筑物無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范、特殊教育學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范等行業(yè)規(guī)范。另外，建立了社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域中主要職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括社會(huì)工作職業(yè)水平評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、保育員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、育嬰員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、心理咨詢師職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、健康管理員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、公共營(yíng)養(yǎng)師職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。中國(guó)社會(huì)服務(wù)人才培養(yǎng)體系建設(shè)與制度化。社會(huì)工作者是社會(huì)服務(wù)人才的中堅(jiān)力量。2007年中國(guó)建立社會(huì)工作師考試制度。社會(huì)工作教育和職業(yè)制度建立，為社會(huì)服務(wù)培養(yǎng)了人才。在改革開(kāi)放之后，社會(huì)工作教育首先在社會(huì)學(xué)的教學(xué)體系中恢復(fù)。1984年費(fèi)孝通先生主編的《社會(huì)學(xué)概論》中包含了社會(huì)工作的內(nèi)容（費(fèi)孝通，1984）。20世紀(jì)80年代末，民政部委托北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系辦社會(huì)工作研究生班，正式的大學(xué)社會(huì)工作教育恢復(fù)。2009年教育部批準(zhǔn)大學(xué)建立社會(huì)工作專業(yè)碩士，培養(yǎng)高級(jí)社會(huì)工作人才?，F(xiàn)在中國(guó)有300多所大學(xué)有社會(huì)工作專業(yè)，江蘇有社會(huì)工作專業(yè)的大學(xué)有26所，為社會(huì)服務(wù)行業(yè)培養(yǎng)輸送專業(yè)人才。中組部、民政部聯(lián)合18個(gè)部委于2011年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，積極推動(dòng)了社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)工作。民政部2013年在全國(guó)建立了36家國(guó)家級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才培訓(xùn)基地，其中有兩家基地落戶江蘇省。這為江蘇省社會(huì)工作人才培養(yǎng)提供了更便利的條件。第三節(jié)民生為本社會(huì)服務(wù)制度與其他制度的互動(dòng)從中國(guó)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的分析中可以得出這樣的結(jié)論：盡管民生為本的中國(guó)社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展存在各種問(wèn)題，但當(dāng)對(duì)中國(guó)社會(huì)服務(wù)制度從發(fā)展期（1949～1982年）、快速發(fā)展期（1983～2006年）、重大轉(zhuǎn)型期（2007至今）的發(fā)展軌跡進(jìn)行研究后，[6]可以從宏觀層面發(fā)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展存在政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)服務(wù)制度聯(lián)動(dòng)并行的局面（見(jiàn)表2.1）。在對(duì)社會(huì)服務(wù)制度主要規(guī)則和發(fā)展邏輯進(jìn)行簡(jiǎn)單回顧后，以制度主義分析視角下的社會(huì)服務(wù)制度依賴的政治經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)服務(wù)類(lèi)型、社會(huì)服務(wù)責(zé)任、社會(huì)服務(wù)對(duì)象等，分析比較中國(guó)社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展的過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)如下幾點(diǎn)。表2.1中國(guó)民生為本社會(huì)服務(wù)制度與多元制度的互動(dòng)制度發(fā)展期的制度特征快速發(fā)展期的制度特征重大轉(zhuǎn)型期的制度特征政治制度建設(shè)社會(huì)主義政治制度建設(shè)，城鄉(xiāng)分割的社會(huì)服務(wù)是急需解決社會(huì)問(wèn)題、保障政權(quán)穩(wěn)定的需要社會(huì)主義改革開(kāi)放，建設(shè)小康社會(huì)。社會(huì)服務(wù)制度發(fā)展是特殊群體基本需要滿足、維穩(wěn)的需要建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，人民有尊嚴(yán)和幸福地生活，滿足全體人民基本生活需要。社會(huì)服務(wù)制度是穩(wěn)定發(fā)展的保障經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)分割向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展，部分人先富起來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，GDP快速增長(zhǎng)，收入差距擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)（利他主義規(guī)則的實(shí)現(xiàn)）補(bǔ)缺型社會(huì)服務(wù)，單位制，公社制。城鄉(xiāng)分割補(bǔ)缺型為主，兼有小部分普惠的內(nèi)容。城鄉(xiāng)分割補(bǔ)缺型向適度普惠型社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)型，部分地區(qū)向普惠型邁進(jìn)。逐步實(shí)現(xiàn)一體化社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)（國(guó)家責(zé)任與再分配資源規(guī)則的實(shí)現(xiàn)）有限社會(huì)服務(wù)提供責(zé)任，依附于政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限社會(huì)服務(wù)提供，政府責(zé)任擴(kuò)大，依附于政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任混合型：部分以公民權(quán)利為基礎(chǔ)，部分以政府需要為基礎(chǔ)。社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)：服務(wù)對(duì)象（社會(huì)需要滿足規(guī)則的實(shí)現(xiàn)）“三無(wú)”人員、孤兒、老人、殘疾人為主，災(zāi)民等弱勢(shì)群體、員工單位福利制度、社員的公社制度等。特殊群體基本需要滿足建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助中的低保制度，福利服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大等。擴(kuò)大了的基本需要滿足社會(huì)保險(xiǎn)打破城鄉(xiāng)壁壘，福利服務(wù)對(duì)象再擴(kuò)大，從特殊群體到一般人群等。一般群體的需要滿足表2.1中國(guó)民生為本社會(huì)服務(wù)制度與多元制度的互動(dòng)1.中國(guó)社會(huì)服務(wù)制度和西方社會(huì)服務(wù)的發(fā)展軌跡有一定的相似之處。政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)