環(huán)境責任保險的歷史進程與發(fā)展方向

環(huán)境責任保險的歷史進程與發(fā)展方向

中國是一個發(fā)展中國家，面臨著巨大的經(jīng)濟發(fā)展壓力。發(fā)展經(jīng)濟的同時還要協(xié)調好其與脆弱的生態(tài)環(huán)境承載力之間的關系,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這是科學發(fā)展觀的根本要求。改革開放以來,我國在發(fā)展經(jīng)濟方面取得了顯著的成績,但同時也不斷出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞和污染問題,環(huán)境損害糾紛日益增多。但是由于受害人的弱勢地位、經(jīng)濟至上主義泛濫、污染企業(yè)無力承擔損害賠償責任等原因,受害人的利益往往不能得到有效的保護。因此,探討構建環(huán)境責任保險制度分散風險,維護受害人的合法權益問題具有重要意義。一、責任保險和中國的實踐(一)國外環(huán)境責任保險的立法規(guī)范20世紀60年代以后全球性的環(huán)境危機、公民環(huán)境權理論和環(huán)境侵權理論的發(fā)展推動了環(huán)境責任保險的發(fā)展。1965年,英國規(guī)定了核責任保險,1970年開辦了聲震保險。最早為國際保險業(yè)承認的污染承保形式則是1988年美國的環(huán)境改造保險單。此外,意大利、德國、日本、歐盟等許多國家和組織都有關于環(huán)境責任保險的探索和實踐。一般認為,環(huán)境責任保險是責任保險的一種,是指以被保險人因污染環(huán)境而應當承擔的環(huán)境賠償或治理責任為標的的責任保險。根據(jù)保險理論和實踐,責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險。因此,環(huán)境責任保險是以責任保險作為防范環(huán)境污染風險的法律技術手段,是經(jīng)濟制度與環(huán)境侵權民事責任特別法高度結合的產(chǎn)物。尤其是在國家法律明確規(guī)定環(huán)境損害賠償責任最高限額時,其適用更為常見。(二)我國環(huán)境責任保險制度的現(xiàn)狀近年來,我國重大環(huán)境污染事故頻繁發(fā)生。環(huán)境責任如何制度化、受害者的利益如何保證等問題日益引起關注,成為國家“十一五”期間的一個重要議題。國家環(huán)?？偩终叻ㄒ?guī)司副司長別濤在出席“十一五”期間《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)———2006中荷可持續(xù)發(fā)展論壇年會》時提到,中國有必要借鑒國外的經(jīng)驗,建立環(huán)境污染責任保險制度。面對環(huán)境責任問題亟待解決的情況,我國保險業(yè)已經(jīng)做出了積極的探索與嘗試。環(huán)境責任保險曾于上世紀90年代初出現(xiàn)在國內保險市場中,由保險公司和當?shù)丨h(huán)保部門合作推出,大連是最早開展此項業(yè)務的城市。后來,沈陽、吉林、長春也相繼開展。此外《國際油污損害民事責任公約》規(guī)定了油污損害強制責任保險,作為締約國的我國,《海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定了油污損害民事責任保險并要求海洋石油勘探與開發(fā)企事業(yè)單位和作業(yè)者,參加環(huán)境責任強制保險。但是,環(huán)境責任保險在我國僅限于少數(shù)地區(qū)和少數(shù)企業(yè)投保,且投保呈下降趨勢。其原因既有賠付率過低而保險費率過高的問題,也有國內環(huán)保法規(guī)不健全,缺少環(huán)境危害賠償法律規(guī)定,且執(zhí)法不嚴等原因,還有參保人員稀少、環(huán)境保險基金的匱乏障礙。盡管如此,環(huán)境責任保險制度的試點工作積累了大量的經(jīng)驗,也發(fā)現(xiàn)了很多問題,為我國環(huán)境責任保險制度的建立和完善提供了基礎。這些探索和實踐表明,一定意義上我國的環(huán)境責任保險制度已經(jīng)初具雛形。新的歷史時期,構建環(huán)境責任保險制度的必要性更加凸顯,而其可行性基礎也更加完備了。二、建立環(huán)境責任保險制度的重要性(一)環(huán)境責任保險制度完善,實現(xiàn)環(huán)境和企業(yè)的雙贏關系環(huán)境問題具有高度科技性、復雜性、滯后性等特征,環(huán)境侵權比起一般的侵權行為,其損害程度更為深刻、損害對象更為廣泛,因此,侵權者(污染者)往往面對著數(shù)額龐大的賠償金額。但受到現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的制約,即使在許多發(fā)達國家和地區(qū),侵權者(大多時候是企業(yè))常常無法負擔沉重的賠償責任,只有宣告破產(chǎn)一途。讓受害人承擔污染者所引起的傷害顯然不公平,但讓推動經(jīng)濟發(fā)展的企業(yè)無法生存也不合理,結果造成了受害者得不到救濟、企業(yè)也無法生存的兩敗俱傷的局面,這和科學發(fā)展觀所要求的可持續(xù)發(fā)展背道而馳。在協(xié)調受害者和企業(yè)的關系以及環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展之間的關系方面,具有分散風險、分攤損失和經(jīng)濟補償功能的保險不失為一種較好的辦法。保險可以分散環(huán)境污染責任的巨大風險,且保險人的支付能力較強,受害人的權利更有保障。企業(yè)通過支付保險費也體現(xiàn)了污染者付費的原則,平衡了各方的權利與義務。通過環(huán)境責任保險,實現(xiàn)了受害人和企業(yè)之間的雙贏局面,達成了發(fā)展和保護的和諧,還有助于增強企業(yè)信譽,提升企業(yè)形象。受害者獲得保險賠償就可以減少政府和社會的有關福利支出,進而減少滋生的社會問題。鑒于政府的特殊角色,在環(huán)境事件發(fā)生后,政府擔任了最后責任人的角色。但國家的介入和補償是利用全民的稅收作為財源,變成全民對污染負責,違反了污染者付費的基本原則,與現(xiàn)代環(huán)境法趨勢不合。受害者獲得保險賠償就可以減少政府和社會的有關福利支出,進而減少滋生的社會問題。(二)環(huán)境責任保險基金環(huán)境危害具有間接性、累積性的特點,絕大多數(shù)情況下,危害結果并非由某一主體單獨造成,所有被保險人的生產(chǎn)行為對環(huán)境閾值的突破都有貢獻,僅僅讓某一特定主體來承擔,既難以救濟受害者,又使企業(yè)無法承受,有違公平。而保險基金是由危險相近的主體共同付費組成,具體到環(huán)境責任保險,是由因自身行為可能對周圍環(huán)境帶來危害之主體組合而成,被保險人出資設立環(huán)境保險基金符合污染者付費的原則。一旦發(fā)生環(huán)境侵權責任,由保險人承擔賠償責任后,被保險人可將污染責任準備金做更有效之利用,對經(jīng)濟發(fā)展有利。而且被保險人不確定的巨大損失風險轉換為固定的保費支出,也有利于被保險人健全長期投資規(guī)劃。(三)預防環(huán)境危害的需要法律規(guī)定,保險人有監(jiān)督檢查保險標的的權利,督促被保險人履行維持保險標的安全狀況如締約時的狀態(tài)。我國《保險法》第三十六條規(guī)定:“根據(jù)合同的約定,保險人可以對保險標的的安全狀況進行檢查,及時向投保人、被保險人提出消除不安全因素和隱患的書面建議?！ｋU人為維護保險標的的安全,經(jīng)被保險人同意,可以采取安全預防措施?！币虼?環(huán)境責任保險人為了降低賠付風險,會依法通過各種手段對投保人的環(huán)境風險進行控制和管理,促使被保險人加強環(huán)保工作。另外,保險人還可以通過等級劃分、費率浮動等措施督促投保人做好預防工作,從而減少環(huán)境事件的發(fā)生。對不同條件的被保險人實行浮動保險費率,一定程度上也可以促使被保險人增加環(huán)保設備的投資,促使企業(yè)自覺、有效地實現(xiàn)環(huán)境保護的目標和任務。(四)推動建立環(huán)境污染責任保險制度2006年6月15日,國務院發(fā)布了《關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2006]23號),其第五部分以“大力發(fā)展責任保險,健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應急機制”為題,指出要“充分發(fā)揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用,將保險納入災害事故防范救助體系,采取市場運作、政策引導、政府推動、立法強制等方式,發(fā)展……環(huán)境污染責任等保險業(yè)務”。這一規(guī)定必將有助于進一步推動我國環(huán)境污染責任保險制度的建立。國家環(huán)?？偩趾椭袊１O(jiān)會于2007年12月4日聯(lián)合發(fā)布了《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》,積極推動我國環(huán)境污染責任保險制度的建立。目前,傳統(tǒng)有形財產(chǎn)保險市場趨于飽和,尋找新的業(yè)務增長點是財產(chǎn)保險公司的當務之急,開發(fā)環(huán)境責任保險市場的時機已經(jīng)成熟。三、建立環(huán)境責任保險制度的概念(一)我國環(huán)境責任保險制度的立法《民法通則》第一百二十四條規(guī)定:“違反國家保護環(huán)境防止污染的規(guī)定,污染環(huán)境造成他人損害的,應當依法承擔民事責任?！薄董h(huán)境保護法》第四十一條規(guī)定:“造成環(huán)境污染危害的,有責任排除危害,并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失?！薄侗ｋU法》第五十條規(guī)定:“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險?！鄙鲜鲆?guī)定為環(huán)境責任保險這一新保險險種的創(chuàng)立提供了依據(jù)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第六十六條規(guī)定:“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度;按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則,建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度?！薄逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》第九條中規(guī)定:“企業(yè)、事業(yè)單位和作業(yè)者應具有有關污染損害民事責任保險或其他財務保證。”這些都是關于環(huán)境責任保險的直接法律規(guī)定,也是建立我國環(huán)境責任保險制度的法律依據(jù)。當然,受到我國經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護意識、保險公司的規(guī)模與實力等因素制約,不能說我們已經(jīng)全面建立了實質意義上的環(huán)境保險制度,但有關的環(huán)境責任保險已經(jīng)能夠納入了公眾責任險的范疇。(二)設立環(huán)境責任強制保險制度,輔環(huán)境責任保險制度的模式大體分為強制責任保險和任意責任保險兩種。其中,美國、瑞典為前者,法國、英國等以后者為原則,在特別情況下再實行強制責任保險,德國兼用強制責任保險與財務保證或擔保相結合的制度。鑒于我國經(jīng)濟發(fā)展的壓力與脆弱生態(tài)環(huán)境承載力之間的矛盾以及以高開采、高消耗、高排放、低利用為特征的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式,加上環(huán)境保險意識普遍不高,環(huán)境事件頻發(fā)的現(xiàn)狀,有必要建立環(huán)境責任強制保險制度。在責任保險實踐中,機動車交通事故強制責任保險的確立和實施,為環(huán)境責任強制保險提供了經(jīng)驗和借鑒。具體來看,可以采用以強制責任保險為主,輔之以商業(yè)保險的模式來構建我國的環(huán)境責任保險制度。例如可以在從事高度危險、有毒或廢棄物處置的行業(yè)和如石油、化工、印染、造紙、皮革、煤氣、采礦等企業(yè),實行環(huán)境責任強制保險;同時在生態(tài)高度敏感區(qū),如生態(tài)極度脆弱地區(qū)和生態(tài)保護任務重的地區(qū),如水源保護地等區(qū)域,分不同行業(yè)實行不同等級的環(huán)境責任強制保險。其他行業(yè)和地區(qū),則推行環(huán)境責任商業(yè)保險。(三)確立環(huán)境責任保險金融債務給付請求權一方面,我們要充分重視機動車交通事故責任強制保險的運行經(jīng)驗;另一方面,還要考慮到環(huán)境責任保險的特殊性。為此,應特別注意以下問題:一是環(huán)境責任不同于一般的侵權責任,其受害面可能會很廣,需要賠償?shù)慕痤~可能相當龐大,甚至是任何一個保險人難以單獨負擔的。因此,再保險制度對于環(huán)境責任保險具有特殊意義,避免一旦發(fā)生環(huán)境危機給單一保險人帶來沉重負擔。二是健全受害人追償機制,確立受害人的保險賠償金給付請求權。此點可以參照《道路交通安全法》第七十六條關于強制保險責任的規(guī)定和《保險法》關于責任保險賠償金給付的規(guī)定以及《機動車交通事故責任強制保險條例》的相關規(guī)定。新修訂的《保險法》關于責任保險賠償金給付的規(guī)定,為環(huán)境危害發(fā)生后,受害人直接向保險人請求支付保險賠償金提供了參考和依據(jù)。三是應當明確環(huán)境保護強制責任保險的賠償范圍為受害人的人身和財產(chǎn)直接損失,間接損失則可以通過其它商業(yè)責任補充保險予以保障。其目的在于,盡管保險有分散風險的功能,保險人的支付能力往往具有較大的保障,但是畢竟保險業(yè)的發(fā)展不能脫離社會經(jīng)濟發(fā)展水平的實際,在巨大的