永平縣生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀與對策

永平縣生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀與對策

1年—基本情況永平縣位于云南省西部，大理白族自治省西南部，漢江東側，順金河西側，博南山與云臺山相連。其地理位置為北緯9917'9956，北緯2503'2545。境內山巒重疊,河川縱橫,云臺山、博南山、寶臺山構成縣內三大水源林區(qū),是縣內三大生態(tài)屏障。全縣國土面積2790.24km2,轄4鄉(xiāng)3鎮(zhèn),72個村委會和1個社區(qū)居委會,1236個村民小組,總人口18.27萬人,其中,彝族、白族、回族等8個少數(shù)民族人口占22%。2011年末農民人均純收入4138元。永平縣山區(qū)、半山區(qū)面積占90%以上,是一個典型的山區(qū)、民族林業(yè)大縣。2永平縣森林資源豐富,森林森林系統(tǒng)分布著眾多,永平縣林業(yè)用地面積212096.1hm2,占總面積的76%,其中有林地194745.4hm2,占林業(yè)用地面積的91.82%,森林總蓄積量1058萬m3,森林覆蓋率70.6%。非林業(yè)用地66927.9hm2,占總面積的24%。永平縣是云南省重點林區(qū)縣,有生態(tài)公益林69633.8hm2,占全縣林業(yè)用地面積的32.8%。生態(tài)公益林喬木林面積60268.2hm2、蓄積3711480m3。2009年確認國家級公益林面積為22273.3hm2,省級公益林面積為39953.4hm2。2.1不同林類劃分法永平縣國家級公益林22273.3hm2,按權屬分:國有林3080hm2,集體林7516.2hm2,個體林11677.1hm2;按生態(tài)區(qū)位分:江河兩岸林地14474.7hm2,荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)林地7798.6hm2;按地類分:有林地20078.6hm2,疏林地308.9hm2,灌木林地1885.8hm2。區(qū)劃界定的國家級公益林集中分布于瀾滄江東岸,已納入森林生態(tài)效益補償范圍。2.2林種及地類劃分永平縣省級公益林39953.4hm2,按權屬分:國有林3820hm2,集體林17210.4hm2,個體林18923hm2;按生態(tài)區(qū)位分:交通干線護路林2633.5hm2,城市面山及飲水工程林675.5hm2,其他重點水源區(qū)、風景區(qū)、環(huán)境保護區(qū)林地21375.8hm2,省級自然保護區(qū)5309.8hm2,江河源頭和兩岸林地9958.8hm2;按地類分:有林地35286.8hm2,疏林地188.8hm2,灌木林地3142.2hm2,未成林地968.3hm2,宜林地367.3hm2。區(qū)劃界定的省級公益林分布在金光寺省級自然保護區(qū)、永國寺州級自然保護區(qū)、國道、省道、水庫及部分村寨的水源林區(qū),已納入森林生態(tài)效益補償范圍。3生態(tài)友好型林補償3.1森林生態(tài)效益補償?shù)呢斦D移支付永平縣自2009年實施公益林生態(tài)效益補償,補償資金渠道來自:①中央財政:2009年75元/(hm2·a),2010年150元/(hm2·a),2011年150元/(hm2·a)。②省級財政:2009年75元/(hm2·a),2010年75元/(hm2·a),2011年112.5元/(hm2·a)。與云南省其它縣(市)相同,永平縣森林生態(tài)效益補償?shù)耐緩绞强孔陨隙碌呢斦D移支付來實現(xiàn)的,這不僅加大了國家的補償壓力,而且補償給林權所有者的部分遠遠低于林農采伐林木獲取的經濟價值。由于經營生態(tài)公益林與經營商品林之間存在著較大的收益差距,使生態(tài)保護與林農增收的矛盾日益突出,許多林權所有者提出了將生態(tài)公益林調整為商品林的要求,少數(shù)人在經濟利益的驅使下偷砍公益林內的林木出售,給生態(tài)公益林保護和建設造成了不良影響。3.2生態(tài)效益補償標準永平縣生態(tài)公益林包涵不同生態(tài)區(qū)位的有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、宜林地,對不同的生態(tài)區(qū)位及地類應有不同的補償標準。目前,森林生態(tài)效益補償標準根據(jù)相關的管理規(guī)定,不論生態(tài)公益林質量高低、服務功能大小,采用“一刀切”的形式,分集體、個體根據(jù)權屬按面積進行補償。補償?shù)臉藴蕸]有與生態(tài)公益林投入和產出的效益掛鉤,沒有考慮生態(tài)區(qū)位不同和管護成本不同之間的差距,沒有遵循分類補償?shù)脑瓌t,這將會影響到生態(tài)公益林的保護和建設,不利于公益林整體生態(tài)效益的發(fā)揮。3.3補償政策欠缺,相關規(guī)定缺乏統(tǒng)一1)1998年4月29日我國對《中華人民共和國森林法》進行了修正,第一次從法律上對森林生態(tài)效益補償給予原則性規(guī)定,第8條第2款:“國家設立森林生態(tài)效益補償基金,用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ?不得挪作他用,具體辦法由國務院規(guī)定”。隨著森林生態(tài)效益補償工作的推進,《森林法》雖對建立森林生態(tài)效益補償制度做出規(guī)定,但對補償制度的資金來源、目的、用途、程序等均未作具體明確,至今還沒有一部關于此方面專門的法律規(guī)定來指導此項工作的開展,大部分的補償政策只體現(xiàn)在地方政府的規(guī)章中,造成基層對森林生態(tài)效益補償工作理解上的偏差。2)新修正的《森林法》對于森林采伐做出了限制規(guī)定,對生態(tài)公益林只能進行撫育和更新采伐;規(guī)定了生態(tài)公益林的森林、林地、林木使用權不得轉讓。永平縣縣級公益林有7407.1hm2,既沒有享受森林生態(tài)效益補償,也不能進行轉讓和進行林權抵押貸款,不能行使林權所有者的占有、分配、使用的權利,其處置權和收益權都將會受到影響,這必然與林農的經濟利益產生矛盾。3)森林生態(tài)效益補償工作不是獨立的某個部門的行為和政策,而在相關的規(guī)定中卻明確了林業(yè)和財政2個部門。但縣林業(yè)局在實施過程中既是規(guī)劃者,又是實施者、管理者,也是監(jiān)督者,這既不符合法律的規(guī)定,也給林業(yè)部門造成了許多壓力和負擔。4)永平縣生態(tài)公益林主要以保護為主,國家級、省級公益林中權屬為個體的面積為30606.7hm2,占49.2%。個人的公益林管護形式多為林農個人直接進行管護,《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》和云南省《實施中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理細則》、《省級公益林生態(tài)效益補償資金管理辦法》對林農個人所承擔的管護責任約束力不夠強,對管護不力造成的損失缺乏有效的懲罰措施,難以保障管護措施真正落到實地。4反應和建議4.1林地小而單一,管護力度不足《森林法》規(guī)定生態(tài)公益林森林、林木和其他林地使用權不得轉讓。永平縣經集體林權制度改革后,許多山林已劃分到戶,形成了山林分戶經營承包制,且生態(tài)公益林的管護形式多為家庭管護。由于林權到戶造成山林地塊小而繁雜,插花山、“林中有地,地中有林”的現(xiàn)象普遍存在,加之缺乏勞動力或無補償,公益林地塊基本上不產生任何經濟利益,林農對山林的管護積極性下降,管護力度不足。在這種情況下,森林生態(tài)保護只靠國家或地方的財政投入是不夠的,依靠林農的自覺性也是不現(xiàn)實的。一個可選的建議方案是發(fā)動全社會的力量積極參與,形成國家財政和民間資本的整合,在不改變林地用途和不降低整體生態(tài)效益的條件下,允許通過一定方式轉讓公益林森林、林地、林木的使用權,尋找更好的經營管理者和獲得更多的資金,在縣級財政無力承擔這部分補償能力時,采取流轉、合租、入股等方式,從而促進生態(tài)公益林的保護與建設。4.2建立廣泛的森林生態(tài)效益補償社會團體,解決林農與貧困地區(qū)發(fā)展的不良行為森林生態(tài)效益補償單獨依靠國家和地方財政的投入,顯然無法滿足生態(tài)公益林持續(xù)保護和建設所需,政府可以直接或考慮多種渠道增加公益林補償,包括從水電、旅游、礦山、森林植被恢復費、育林基金、煙草、水利等生態(tài)效益的直接受益單位或直接受益者的社會團體、個人中提取一定比例的資金或向自然資源的合法開發(fā)利用者收取森林生態(tài)效益補償費,建立多渠道的森林生態(tài)效益補償投入機制,發(fā)行生態(tài)國債或綠色生態(tài)彩票,可以彌補國家財政撥款的不足,保證生態(tài)公益林建設的可持續(xù)性,解決“少數(shù)人負擔,多數(shù)人受益,貧困地區(qū)負擔,富裕地方受益”的不合理現(xiàn)象,提高林農補償,從而改變森林生態(tài)效益被長期無償享用,公益林的經營者只有投入而無回報的這種不合理狀況。4.3嚴格保護、全面從公益林管理策略永平縣是天保工程縣,生態(tài)公益林在全縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布,生態(tài)區(qū)位及地類、坡度有較大差異,公益林地塊質量高低不同,生態(tài)服務功能也大小不同。建議分區(qū)施策,分類補償。1)生態(tài)區(qū)位極其重要、生態(tài)極其脆弱的區(qū)域,如自然保護區(qū)、山體坡度在36°以上的、銀江河源頭、水庫、村寨重點水源區(qū)的公益林地實行嚴格保護、全面封禁;其它區(qū)位中郁閉度達到0.8以上和達到主伐年齡的有林地、疏林地及公益林中的低效林(根據(jù)資料,永平縣生態(tài)公益林低效林面積4088.3hm2)安排一定的采伐指標,合理經營利用;對林分質量不高、防護功能弱、林地郁閉低的林地、各類跡地、未成林造林地通過補植、撫育、封山養(yǎng)護等技術措施,培育以生態(tài)樹種為主的闊葉混交林,同時加強管護。2)以事權劃分的國家級、省級、州級、縣級公益林,本義理解是由相對應的各級財政出資購買生態(tài),但由于財政投入的有限性,加之各級的補償標準高低不一致,造成了公益林保護和建設的不平衡性。建議取消事權分級管理,推行公益林地直補,把糧食直補和公益林地直補同口徑、同步調推行,確立生態(tài)公益林不建設不管理不能享受補償?shù)脑瓌t。對生態(tài)區(qū)位重要,生態(tài)功能發(fā)揮較好的有林地、疏林地、灌木林地給予高標準的補償;對生態(tài)功能發(fā)揮較弱的宜林地、未成林造林地、經濟林給予基準補償。4.4森林后的造林以維護農村穩(wěn)定發(fā)展的放森林生態(tài)效益補償?shù)哪康氖菍碛芯哂兄匾鷳B(tài)功能價值的森林的林權所有者或經營者所做出的犧牲給予一定的補償。但實際的補償遠遠低于公益林商品化后產生的經濟價值,容易造成公益林所有者或經營者的抵觸情緒擴大化,對農村穩(wěn)定發(fā)展是一個不利因素。永平縣2009～2011年共投入森林生態(tài)效益補償金1687萬元,按1.5萬元/hm2的價格購買,可以將1000hm2的公益林權屬由集體或個人轉變?yōu)閲?。根?jù)永平縣實際,建議先購買金光寺、永國寺自然保護區(qū)周邊的公益林地,然后逐步購買其它區(qū)位的公益林地。其中以核桃等經濟樹種為主的公益林可不在購買范圍內。通過政府贖買,國家所有的生態(tài)公益林不需要任何形式的經濟損失補償,只需加強管護和撫育更新,由政府聘請的專業(yè)管護隊伍進行專職管護,不僅能解放家庭勞動力,改變家庭承包管護小而弱的局面,而且可增加公益林所有者或經營者的收入,達到保護和建設公益林的目的。4.5通過立法為建立生態(tài)公益林的管理提供依據(jù)1)當前,缺乏一部調整生態(tài)公益林管理與補償?shù)娜珖缘囊?guī)范性法律文件,《森林法》雖然建立了森林生態(tài)效益補償制度,但沒有做出明確的規(guī)定,而是采用政府的規(guī)章、政策形式進行補充。為確保公益林補償制度能夠長期穩(wěn)定地通過財政轉移支付來實現(xiàn),明確農業(yè)、林業(yè)、財政、國土、環(huán)保、審計、水利等部門的職能、職責,明確實施的目的、對象、標準、范圍、資金籌集渠道、機構成立、資金管理等內容,明確生態(tài)公益林的采伐、流轉、抵押等規(guī)定,必須通過立法為建立機制提供法律依據(jù)。永平縣雖然就生態(tài)公益林的管理進行了調研、探討,但往往制定出來的規(guī)章制度與法律和上級部門的規(guī)定有相沖突的地方,尤其在采伐、流轉方面。建議盡快修改《森林法》或制定《森林生態(tài)效益補償條例》,將生態(tài)公益林管理與補償機制的相關程序納入法制化管理。2)《森林法實施條例》第八條第二款規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內的重點防護林和特種用途林的面積,不得少于本行政區(qū)域森林總面積的百分之三十”。對于市縣級區(qū)域,這個比例在《條例》中沒有作出詳細解釋說明,一般