電力管理政企關(guān)系優(yōu)化分析論文

1、電力管理政企關(guān)系優(yōu)化分析論文電力管理政企關(guān)系優(yōu)化分析論文【摘要】由于自身社會(huì)情況以及對(duì)于電力作為一種公共產(chǎn)品的 考慮，我國(guó)現(xiàn)行的電力管理體制采取的是政府從管理體制，投資， 電價(jià)等多方面，對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行高度監(jiān)管和控制。在這過程中，產(chǎn) 生政企各自職能界限區(qū)分不明晰，電力行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程較為緩慢， 電價(jià)控制不符合市場(chǎng)規(guī)律，從而造成我國(guó)社會(huì)用電現(xiàn)狀產(chǎn)生較多弊 病。本文從現(xiàn)有電力行業(yè)弊端出發(fā)，考慮優(yōu)化政企關(guān)系，讓政府更 多從法律法規(guī)角度，而非實(shí)際操作層面對(duì)電力進(jìn)行監(jiān)管，而企業(yè)則 更多從市場(chǎng)化層面參與其中，通過優(yōu)化和構(gòu)建一個(gè)良好互動(dòng)的合作 型政企關(guān)系，進(jìn)而改善我國(guó)電力管理的不足，讓民眾能從中較多的 受益?！?/p>

2、關(guān)鍵詞】電力管理；電力監(jiān)管；市場(chǎng)化；政企關(guān)系1現(xiàn)狀盡管我國(guó)電力行業(yè)管理在這20年來一直堅(jiān)持走在持續(xù)市場(chǎng)化的 道路上，但梳理現(xiàn)如今的我國(guó)電力行業(yè)管理特征以及其中所蘊(yùn)含的 政企關(guān)系不足與弊端，仍不由讓人感到深深的憂慮：1.1電力管理目前我國(guó)電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制是在政府宏觀政策引導(dǎo)下企業(yè)自主經(jīng) 營(yíng)，與此同時(shí)，在微觀層而上，政府也能干預(yù)電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。作 為電力行業(yè)的宏觀管理者服務(wù)者，政府通過政策、財(cái)政等引導(dǎo)行業(yè) 發(fā)展，制定企業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并通過法律法規(guī)對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行 保護(hù)和強(qiáng)化。同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行制約，甚至可以直接干預(yù) 企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)行為1。而企業(yè)作為電力的生產(chǎn)者和供應(yīng)者，發(fā)電、 輸電、配電、供

3、電和用電五個(gè)環(huán)節(jié)，均由發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)公司來完 成。在發(fā)電側(cè)，現(xiàn)已初步形成了中央、地方和外資等多方辦電的競(jìng) 爭(zhēng)格局；但在電網(wǎng)側(cè)，均由電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)各個(gè)環(huán)節(jié)，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家 電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大電網(wǎng)公司，都為國(guó)家控股所有。1.2電力投資隨著不同類型企業(yè)在發(fā)電側(cè)的多元化發(fā)展，在發(fā)電方面，電源投 資主體較廣泛，包折中央政府、地方政府、民營(yíng)企業(yè)和外資等，其 中地方政府、民企和外資對(duì)電力投資的比重較大。而更值得讓人稱 道的是，隨著綠色環(huán)保概念的不斷深入人心，中央政府近年來逐漸 加大對(duì)節(jié)能減排，科技創(chuàng)新等方而投入。除了發(fā)電投資，還有電源 建設(shè)投資。水電、火電是電力行業(yè)的主要投資方面。近年來隨著國(guó) 家一系列產(chǎn)業(yè)政策

4、出臺(tái)，可再生能源方面的投資占比在不斷上升， 核電、新能源等方面成為新的投資方向。但在電網(wǎng)方面，與涉及電 網(wǎng)側(cè)的企業(yè)類型一致，電網(wǎng)投資主體仍是國(guó)家控股所有的電網(wǎng)公司。1. 3電價(jià)我國(guó)電價(jià)制定現(xiàn)階段主要是掌握在政府手中。電價(jià)管理還是由國(guó) 務(wù)院物價(jià)行政主管部門或者其授權(quán)的部門執(zhí)行。政府部門享有電價(jià) 的核定權(quán)，而無論是發(fā)電企業(yè)還是電網(wǎng)企業(yè)，都沒有擬定電價(jià)的權(quán) 力而只有執(zhí)行電價(jià)的權(quán)力。以城市電價(jià)為例，城市電價(jià)由省級(jí)（或 自治區(qū)、直轄市）電價(jià)體系統(tǒng)一管理，具體的電價(jià)方案也由省物價(jià) 部門以電力企業(yè)成本為基礎(chǔ)，根據(jù)各地具體情況制定，政府負(fù)責(zé)具 體實(shí)施執(zhí)行，自身沒有制定電價(jià)的權(quán)限。發(fā)電企業(yè)和供電公司自身 更沒有

5、制定和更改電價(jià)的權(quán)限，只能執(zhí)行政府制定的電價(jià)，同時(shí)接 受政府物價(jià)部門、審計(jì)部門等的監(jiān)督和檢查1。1.4電力監(jiān)管我國(guó)電力行業(yè)，就現(xiàn)階段而言，主要從四個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管：（1） 準(zhǔn)入監(jiān)管。企業(yè)要從事電力生產(chǎn)、供應(yīng)與銷售業(yè)務(wù)，必須要通過政 府電力管理部門的準(zhǔn)入審核，在取得生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證后，才能從事 電力相關(guān)業(yè)務(wù)。（2）運(yùn)行監(jiān)管。依照政策法規(guī)所制定的許可范圍內(nèi), 企業(yè)從事發(fā)電、輸電、供電業(yè)務(wù)，執(zhí)行政府的電力、環(huán)保、消防、 衛(wèi)生等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，接受政府監(jiān)管。（3）電價(jià)監(jiān)管。除了之前提 到的，我國(guó)采用政府定價(jià)，發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)只有執(zhí)行電價(jià)的權(quán)力以 外，如果政府認(rèn)為確實(shí)有需要維持相對(duì)穩(wěn)定的電價(jià)，可以直接補(bǔ)貼 企業(yè)

6、，調(diào)整運(yùn)作成本。(4)電力安全監(jiān)管。平時(shí)需監(jiān)管電力企業(yè)對(duì) 電力安全標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，當(dāng)電力設(shè)施和供用電秩序方面的產(chǎn)生問 題或糾紛，電力管理中發(fā)生重大問題，突發(fā)事件等，也需要政府及 時(shí)出面協(xié)調(diào)處理。2問題從上述現(xiàn)狀看，我國(guó)電力管理體制較為全面，涉及電源建設(shè)，發(fā) 電，供電，用電等方方面而。那這種監(jiān)管為何還會(huì)讓我們產(chǎn)生擔(dān)憂 呢？按照管理學(xué)的觀點(diǎn)，現(xiàn)代化企業(yè)制度革新的基礎(chǔ)就是政企分割, 尤其對(duì)于我國(guó)現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)改革而言，更是成敗的關(guān)鍵，促進(jìn)電力體 制改革的必然要求?，F(xiàn)階段，政府部門仍能通過行政手段直接干預(yù) 電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，并通過壟斷供電環(huán)節(jié)，影響整個(gè)電力行業(yè)從發(fā)電 到用電的“流水線”。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局消息，

7、中國(guó)2013年全國(guó)發(fā)電 總量達(dá)到5. 2萬億kWh,國(guó)家電力市場(chǎng)完成交易總電量為6千億kWh, 通過市場(chǎng)交易的電量?jī)H占全年發(fā)電總量的ll%o可見政府的.審批和 計(jì)劃仍舊控制著全國(guó)電量交易，而電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和交易自主權(quán)很 小。此外，正如之前從發(fā)電側(cè)和供電側(cè)兩個(gè)環(huán)節(jié)上不同企業(yè)類型分 布便可以看到。發(fā)電側(cè)的企業(yè)己經(jīng)逐漸多元化，政府，民間，外資 等各方共同競(jìng)爭(zhēng)；在供電側(cè)，仍然是國(guó)有資本一家獨(dú)大。經(jīng)濟(jì)學(xué)告 訴我們，對(duì)于一條產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個(gè)環(huán)節(jié)被壟斷，壟斷方就掌握了 絕對(duì)的話語權(quán)，從而使得市場(chǎng)機(jī)制失效。國(guó)內(nèi)電力行業(yè)這樣的現(xiàn)狀, 無論是發(fā)電企業(yè)還是電力用戶，利益上都會(huì)受到壟斷方侵害。盡管 在發(fā)電側(cè)電力企業(yè)多

8、元化己逐漸產(chǎn)生，我們不可否認(rèn)的是，我國(guó)大 部分電力企業(yè)仍是國(guó)有電力企業(yè)。對(duì)于國(guó)有電力企業(yè)，其與政府在 產(chǎn)權(quán)上存在著管理與被管理的關(guān)系，這就不可避免會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化政 府對(duì)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制約，從而在電力行業(yè)之中，進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的 “強(qiáng)政府”，同樣也導(dǎo)致社會(huì)力量被變相削弱。電力投資方面，盡 管政府與市場(chǎng)己經(jīng)開始逐漸轉(zhuǎn)向新能源開發(fā)，現(xiàn)狀是，目前現(xiàn)有投 資重點(diǎn)仍集中在火電與水電。以2012年數(shù)據(jù)為例，12月全國(guó)電 源基木建設(shè)完成投資總金額為3772億元，這之中水電所占比重為 33.85%,火電所占比重為26.88%,核電所占比0.63%,風(fēng)電所占 比重為16.30%。這種電力投資結(jié)構(gòu)，不可再生能源仍是發(fā)電主

9、要 能源。這一點(diǎn)，除了影響電力投資單一化以外，發(fā)電過程中產(chǎn)生的 廢料，對(duì)于現(xiàn)如今的環(huán)境也是一大負(fù)面影響。電價(jià)方面，政府定價(jià) 這一規(guī)定，使得企業(yè)僅有執(zhí)行電價(jià)的權(quán)力。一方面大大壓縮了企業(yè) 的經(jīng)營(yíng)成本，缺乏市場(chǎng)化電價(jià)機(jī)制導(dǎo)致電價(jià)不能及時(shí)有效反映供需 情況，無論是發(fā)電企業(yè)還是供電公司來說，一旦發(fā)電供電成木上升, 必然會(huì)縮減企業(yè)產(chǎn)生的利潤(rùn)。而對(duì)于任何企業(yè)來說，缺乏利潤(rùn)必然 難以生存，為了維持生存只能降低成本，容易產(chǎn)生“電荒”現(xiàn)象。 部分企業(yè)為了減少虧損，情愿少發(fā)電。電價(jià)過低又會(huì)造成用戶對(duì)電 力的過度消耗，從而加劇了電力短缺，如此一來，最后受到損失的 仍是企業(yè)和用戶。從以上這些情況看，我國(guó)電力行業(yè)雖然處于

10、一個(gè) 高度監(jiān)管的層次上，但缺乏靈活性的監(jiān)管手段和調(diào)節(jié)模式，從某些 意義上倒是產(chǎn)生了負(fù)面影響。3原因及分析電力行業(yè)既然己經(jīng)市場(chǎng)化改革近二十年，為什么還會(huì)產(chǎn)生這樣缺 乏靈活性的監(jiān)管手段和政企關(guān)系呢？（1）電力作為一種居民生產(chǎn)生 活必備的重要物品，可以視作公共產(chǎn)品1。公共產(chǎn)品是指無論購(gòu)買 意愿如何，都不能影響到他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，即公共產(chǎn)品具有“強(qiáng)制性”被購(gòu)買的特點(diǎn)，當(dāng)増加一個(gè)單位的消費(fèi)者邊際成本為零, 即每多提供一單位邊際成本同其他產(chǎn)品一樣為正。（2）我國(guó)作為社 會(huì)主義國(guó)家，由于歷史原因，在建國(guó)之初的三十年中，處于計(jì)劃經(jīng) 濟(jì)的范疇內(nèi)，梳理建國(guó)以來電力行業(yè)管理制度的變化，也是從嚴(yán)密 監(jiān)管到逐步放松，

11、但相對(duì)于資本主義國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)仍是“公 有制為主體”的局面。作為民生重要資源的電力，監(jiān)管放松自然也 相對(duì)較緩。所謂“他山之石可以攻玉”，同樣監(jiān)管力度較高的法國(guó) 在而對(duì)電力行業(yè)改革時(shí)，又是怎樣做的呢？由于歐盟在1996年和 2003年出臺(tái)兩部電力改革法令，法國(guó)電力也隨之進(jìn)行改革，主要舉 措有以下兩個(gè)2：將輸電業(yè)務(wù)獨(dú)立出來，以保障輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的 公正性；將發(fā)電配電及供電業(yè)務(wù)繼續(xù)保持在法國(guó)電力公司內(nèi)部， 但實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。電價(jià)方而，存在監(jiān)管價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格并存的 局而；電力規(guī)劃方面，選擇政府指導(dǎo)和市場(chǎng)決策相結(jié)合的方式。4優(yōu)化方案從政府角度看，需要轉(zhuǎn)變政府的職能定位，減少對(duì)于企業(yè)的壟斷, 以及對(duì)于

12、一些關(guān)鍵性因素的硬性控制（如電價(jià)等），更多時(shí)候讓市 場(chǎng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外一方面，政府應(yīng)更為科學(xué)靈活地加以管 理。凡是“立法先行”，只有法令明確，才能執(zhí)行到位。此外，參 考法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)管部門的獨(dú)立性，這也是監(jiān)管部門公正性，可 靠性的體現(xiàn)。而我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管體制職責(zé)不明，造成的往往是政府一 紙行政命令下來，企業(yè)按令執(zhí)行，最后導(dǎo)致既不符合市場(chǎng)規(guī)律，又 不符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)。電價(jià)方而，政府定價(jià)雖然出于保護(hù)居民用電成本 的初衷，但一系列經(jīng)濟(jì)行為連鎖反應(yīng)后，產(chǎn)生的結(jié)果并不那么令人 滿意，而監(jiān)管價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格并舉可能是個(gè)比較好的思路。從企業(yè) 看，目前民間資本和外資能夠進(jìn)入的只有發(fā)電環(huán)節(jié)，開放被國(guó)有資 本壟斷的供電一塊，則是政府亟需考慮的另一個(gè)問題。但作為企業(yè), 在內(nèi)部也需要建立起各自獨(dú)立，權(quán)責(zé)分明職能部門，相互制衡的公 司制度和機(jī)構(gòu)體系。由于我國(guó)國(guó)情，涉及電力行業(yè)的企業(yè)，大多仍 是國(guó)有企業(yè)，這些企業(yè)與政府關(guān)系更為緊密，而企業(yè)自身就更應(yīng)明 確自身定位，以辦企業(yè)而非拼政績(jī)的心態(tài)去運(yùn)作，才能更好的在產(chǎn) 業(yè)鏈上扮演自己應(yīng)有的角色。5結(jié)語看似小小的一度電，卻關(guān)系著千