論行政規(guī)劃程序的比較行政法研究.doc

1、論行政規(guī)劃程序的比較行政法研究【摘要】：p 】迄今為止，世界上還沒(méi)有任何國(guó)家制定有關(guān)行政規(guī)劃的統(tǒng)一立法，雖然德國(guó)197_年制定行政程序法，但是，它只是就行政規(guī)劃中一個(gè)很小的范圍進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范。然而，各國(guó)在行政規(guī)劃制定的時(shí)候并不等于無(wú)法可依或者無(wú)準(zhǔn)則之依，總要受到法律原則、一般行政程序等制約以及司法的監(jiān)督等。一般而言，行政規(guī)劃程序應(yīng)當(dāng)包含行政規(guī)劃的確定、實(shí)施、救濟(jì)程序。【關(guān)鍵詞】：p 】行政規(guī)劃；程序；比較行政法現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)由自由法治國(guó)發(fā)展到社會(huì)法治國(guó)家，國(guó)家政府的功能日趨復(fù)雜。為了更積極地保護(hù)公民的權(quán)利，更合理地配置有限的資，行政規(guī)劃越來(lái)越多地被運(yùn)用在行政管理的各個(gè)方面。行政規(guī)劃是對(duì)于未來(lái)的

2、預(yù)測(cè)和目標(biāo)的確定，規(guī)劃法采用“目的手段”而不是“要件效果”的規(guī)范構(gòu)造，其在實(shí)體法控制上相較于其他的行政行為非常弱。因此，程序成為對(duì)行政規(guī)劃?rùn)?quán)力進(jìn)行規(guī)制的重要手段。一般而言，行政規(guī)劃程序應(yīng)當(dāng)包含行政規(guī)劃確定、實(shí)施、救濟(jì)的程序。一、行政規(guī)劃程序的立法原則（一）正當(dāng)程序原則民主原則、公正原則和效率原則是各國(guó)行政法和行政程序法的共同原則，其中民主原則和公正原則更上一位的原則是正當(dāng)程序原則。雖然英美法系最重視程序法，但就正當(dāng)程序原則來(lái)說(shuō)，兩大法系的法律模式都有很強(qiáng)的滲透。在世界法學(xué)界，用程序作為控制權(quán)力的手段是一種重要的法律技術(shù)。隨著科技的發(fā)展，世界各國(guó)的溝通與文化碰撞，德國(guó)行政程序法受到英美法系正當(dāng)程

3、序的影響體現(xiàn)了自然公正原則。德國(guó)程序法這一潛在的理念又?jǐn)U展到日本和臺(tái)灣地區(qū)，所以正當(dāng)程序原則成為他們的一個(gè)共同點(diǎn)。（二）效率原則英美法系國(guó)家同大陸法系國(guó)家一樣，也重視效率，只是他們更注重在合法程序下的效率。美國(guó)行政程序法中有正式程序與非正式程序之分，通過(guò)正式程序得到的裁決也能取得一事不再審、間接地禁止翻供的效力。因?yàn)檫^(guò)于追求效率而忽視程序公正可能導(dǎo)致的損害會(huì)使效率變得沒(méi)有意義，甚至適得其反。（三）信賴保護(hù)原則德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政程序中最值得一提的具體原則是信賴保護(hù)原則和比例原則。信賴保護(hù)原則是德國(guó)行政法院在受益性行政行為的撤銷判決中發(fā)展起來(lái)的一個(gè)原則，其實(shí)質(zhì)是政府對(duì)人民的誠(chéng)信?，F(xiàn)在不僅僅

4、適用在一般的受益性行政行為上，只要存在值得保護(hù)中的信賴，行政機(jī)關(guān)就不得撤銷違法的行政行為，或者只能在給予合理補(bǔ)償?shù)那疤嵯虏拍艹蜂N。二、行政規(guī)劃程序中的聽(tīng)證制度行政規(guī)劃雖然一般不直接對(duì)行政相對(duì)方產(chǎn)生影響，但是間接的影響極大，范圍也比一般的行政處分更大。所以行政規(guī)劃的制定應(yīng)采取聽(tīng)證的方式，征求利益相關(guān)者的意見(jiàn)，使民眾的意見(jiàn)在行政規(guī)劃制定中得到應(yīng)有的考慮。聽(tīng)證制度是行政程序法的核心內(nèi)容，這在各國(guó)程序法中都有體現(xiàn)。對(duì)于凡事已經(jīng)影響或可能影響公民重大權(quán)益的行政行為，都可以根據(jù)當(dāng)事人的要求舉行聽(tīng)證。只有對(duì)于緊急情況下采取的行政行為，涉及國(guó)家安全及利益的行為，外交行為及階段性行政行為不適用行政程序。聽(tīng)證的精

5、髓是行政相對(duì)方能積極地參與到行政程序中，尤其是在可能有不利于相對(duì)方的行政行為產(chǎn)生前能聽(tīng)取其意見(jiàn)。程序的平等就是參與的平等，聽(tīng)證的采取有助于保障相對(duì)人平等、有效參與行政決定。各國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上的區(qū)別僅僅是，保護(hù)模式的行政程序法以聽(tīng)證程序?yàn)橹鲗?dǎo)，一般程序和簡(jiǎn)易程序?yàn)檩o助；效率模式的行政程序法正好相反。從相對(duì)人的保護(hù)效果來(lái)看，保護(hù)模式比效率模式更加民主，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益保護(hù)的程度也更高。在美國(guó)，聽(tīng)證程序?qū)嶋H上是程序原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)的最高體現(xiàn)。當(dāng)然，僅僅泛泛地規(guī)定行政規(guī)劃制定要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)是不夠的。從實(shí)踐來(lái)看會(huì)存在一些問(wèn)題，比如，日本制定行政規(guī)劃召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)過(guò)程中就有一些不盡如人意的地方：附加居民參與程序

6、的規(guī)劃為數(shù)不多；居民的范圍大多受到限制；有義務(wù)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)者少，參與方式僅限在提出意見(jiàn)書等范圍內(nèi)；參與時(shí)間大多設(shè)定在行政機(jī)關(guān)制定規(guī)劃案后，故難以修改；如何將居民通過(guò)參與有關(guān)活動(dòng)提出的意見(jiàn)反映到規(guī)劃中去，對(duì)此缺少法律的規(guī)定等等。由于這些原因，聽(tīng)證程序的規(guī)定往往流于形式。此外，有法學(xué)家說(shuō)過(guò)“民主是沒(méi)有效率的”，我們深以為然，過(guò)多、過(guò)頻的聽(tīng)證成本太高，也不能避免多數(shù)人的專政問(wèn)題。所以，不管是立法上還是實(shí)踐中，采取聽(tīng)證形式還是有限的。確定合理的聽(tīng)證事件范圍是立法者應(yīng)著重解決的問(wèn)題。三、行政規(guī)劃程序的公開(kāi)行政公開(kāi)的法律出臺(tái)對(duì)行政程序合法提供了有力支持。美國(guó)在聯(lián)邦行政程序法頒布之后陸續(xù)于196_年頒布情報(bào)自

7、由法、1974年頒布隱私法、197_年頒布陽(yáng)光下的政府法。這幾個(gè)法律的頒布強(qiáng)化了民主政治，對(duì)腐敗的防止有極大作用。在國(guó)家安全允許范圍內(nèi)，人民越能詳細(xì)而便捷地知曉政府信息，參與國(guó)家事務(wù)，越能更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，從而保護(hù)自己的權(quán)利。日本1982年4月山形縣金山町首次實(shí)施情報(bào)公開(kāi)制度，之后便迅速在全境發(fā)展起來(lái)，最終于1999年5月7日經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過(guò)信息公開(kāi)法，在國(guó)家的層面上正式建立起了行政信息的公開(kāi)制度。德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第39條規(guī)定：“以書面作出或以書面確認(rèn)的行政處分，應(yīng)以書面說(shuō)明理由。官署應(yīng)于理由中說(shuō)明其決定所考慮的事實(shí)或法律上的主要理由。有關(guān)屬于裁量決定的理由中，也需要說(shuō)明其使用裁量權(quán)的著眼點(diǎn)

8、?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法中也有類似于德國(guó)的規(guī)定?？傊?，沒(méi)有行政規(guī)劃程序的公開(kāi)、透明，就難以保證依法行政，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)很容易形成一個(gè)官官相保的利益集團(tuán)。有了行政的公開(kāi)，才能督促行政機(jī)關(guān)在陽(yáng)光下正大光明的行使權(quán)力。四、行政規(guī)劃制定中的調(diào)查政府的一切決策都嚴(yán)格按照科學(xué)管理原則和程序處理。美國(guó)很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施幾十年不變，仍應(yīng)付自如，關(guān)鍵是靠科學(xué)管理而不是長(zhǎng)官意志。在國(guó)內(nèi)，卻常常出現(xiàn)這樣的情況。今天埋水管，把地挖開(kāi)；明天鋪電線，再挖一遍；后天裝煤氣，又來(lái)挖一次。這說(shuō)明，我們市政建設(shè)缺乏統(tǒng)一的、合理的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。近年來(lái)，推動(dòng)美國(guó)管理水平提高的最大動(dòng)力是信息技術(shù)的發(fā)展和運(yùn)用?，F(xiàn)代規(guī)劃的調(diào)查無(wú)外乎兩個(gè)方

9、面：實(shí)際情況的認(rèn)真勘察和科學(xué)的計(jì)算與預(yù)測(cè)。五、行政規(guī)劃中的司法審查在美國(guó)行政程序法中，判例法所占據(jù)的地位是不容忽視的，盡管已經(jīng)有了聯(lián)邦行政程序法，但是法院判例的約束力依然存在。這些判例可以解釋成文法中的模糊語(yǔ)言，也可以對(duì)成文法中的疏漏補(bǔ)缺拾遺。不管聯(lián)邦行政程序法還是各州行政程序法對(duì)行政機(jī)關(guān)是否規(guī)定了程序規(guī)則，法院都可以衡量行政機(jī)關(guān)行為所采取的程序是否符合憲法“正當(dāng)程序”條款的要求。5美國(guó)是典型的三權(quán)分立國(guó)家，司法審查是保護(hù)公民的最后一道防線，一般的行政行為都可以被訴至法院。由于行政規(guī)劃尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范，而其本身種類繁多，單行的法律、法規(guī)對(duì)其規(guī)定難免有遺漏或紕漏。由公正的法院對(duì)行政規(guī)劃程序合法

10、性審查，又通過(guò)為沒(méi)有法律可依據(jù)的規(guī)劃程序作出判例來(lái)創(chuàng)設(shè)法律是獨(dú)特、合理的。就目前情況看，在判例法國(guó)家有關(guān)行政規(guī)劃的問(wèn)題上，相對(duì)人得到的保護(hù)更可靠。德國(guó)行政程序法第74條與我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法（草案）第125條等對(duì)行政規(guī)劃的救濟(jì)規(guī)定的比較合理，一般情況下都確認(rèn)了“利益將受影響的人”的訴權(quán)。立法中之所以可以這樣規(guī)定，與他們的行政規(guī)劃裁決的“集中事權(quán)”效力分不開(kāi)。集中事權(quán)就是由單一機(jī)關(guān)統(tǒng)籌，以單一程序收件審查，其他機(jī)關(guān)會(huì)同審查，最后由統(tǒng)籌辦理的機(jī)關(guān)核發(fā)確定規(guī)劃的裁決書。簡(jiǎn)單地說(shuō)，集中事權(quán)效力就是以程序集中的方式處理達(dá)到?jīng)Q定集中的效果，相當(dāng)于我國(guó)規(guī)劃制定行為與許可行為的合而為一。6總體來(lái)講，保護(hù)模式的行政程序比效率模式的行政程序更民主、更有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益。在行政規(guī)劃程序中，犧牲民主的效率可能導(dǎo)致不能全面考察規(guī)劃的影響廣度、深度及可能的后果。而錯(cuò)誤的規(guī)劃的制定、實(shí)施，不但不能實(shí)現(xiàn)其初衷，反而對(duì)公共利益、公民利益是一種侵害。靠犧牲公平來(lái)追求效率是不正義的。【參考文獻(xiàn)】：p ：1宋雅芳等 行政規(guī)劃的法制化理念與制度M 北京：法律出版社，20212湛中樂(lè) 現(xiàn)代行政過(guò)程論