鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系現(xiàn)狀及立法

1、鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系現(xiàn)狀及立法    國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局宋繼紅摘要：介紹中國(guó)的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)體系現(xiàn)狀，存在問題的分析，完善立法的探討。1、法規(guī)體系現(xiàn)狀鍋爐、壓力容器、壓力管道作為承壓的特種設(shè)備，一旦發(fā)生爆炸或泄漏，往往并發(fā)火災(zāi)、中毒等災(zāi)難性事故；電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)架空索道、游藝機(jī)和游樂設(shè)施、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛作為載人的特種設(shè)備，一旦運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，往往會(huì)造成人身傷害事故；防爆電氣是在具有爆炸危險(xiǎn)場(chǎng)所中使用的特種設(shè)備，一旦失控，往往造成場(chǎng)所爆炸等破壞性事故。由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生爆炸或泄漏、造成人身傷害

2、事故的危險(xiǎn)性，世界上各主要工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家一般都制定有專門的法律、建立了完善的法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范和治理。中國(guó)目前還沒有特種設(shè)備的專門法律。對(duì)于鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備的安全法制，我國(guó)目前主要是依據(jù)1982年2月6日國(guó)務(wù)院頒布的鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例（以下簡(jiǎn)稱暫行條例）。暫行條例的頒布對(duì)于我國(guó)建立鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)。為貫徹落實(shí)暫行條例的實(shí)施，鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局根據(jù)暫行條例第二十三條授權(quán)規(guī)定，制訂了鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例實(shí)施細(xì)則（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則），由原勞動(dòng)人事部于1982年8月7日頒發(fā)。以后陸續(xù)頒發(fā)了有關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件。此外省、自治區(qū)、直轄市人大

3、先后頒布了有關(guān)的地方性法規(guī)。建立了我國(guó)的鍋爐壓力容器等承壓特種設(shè)備安全監(jiān)察制度，形成了“法規(guī)-部門規(guī)章及規(guī)范性文件-相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求”三個(gè)層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)：第一層次：法規(guī)及法規(guī)性文件(1)行政法規(guī)：國(guó)務(wù)院頒布的條例鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例。(2)法規(guī)性文件：鍋爐壓力容器安全監(jiān)察暫行條例實(shí)施細(xì)則（注：關(guān)于實(shí)施細(xì)則的歸類屬性，筆者認(rèn)為，應(yīng)屬于國(guó)務(wù)院條例授權(quán)頒發(fā)的法規(guī)性文件）(3)地方性法規(guī)：省、自治區(qū)、直轄市人大通過的條例根據(jù)憲法，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，目前已有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了勞動(dòng)保護(hù)條例、勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察條例、勞動(dòng)安全監(jiān)察條例等，其中21個(gè)條

4、例中有與鍋爐壓力容器等特種設(shè)備相關(guān)的規(guī)定。第二層次：部門規(guī)章及規(guī)范性文件這部分內(nèi)容是監(jiān)察制度的主要內(nèi)涵。(1)部門規(guī)章：以部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布的并經(jīng)過一定方式向社會(huì)公告的“辦法”、“規(guī)定”，目前以“令”形式發(fā)布的承壓特種設(shè)備類“部門規(guī)章”已有三個(gè)，即鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號(hào)發(fā)布）、小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定（2000年6月15日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號(hào)發(fā)布）、特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定（2000年6月29日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號(hào)發(fā)布）。(2)規(guī)范性文件：以部門文件形式發(fā)出的“監(jiān)督治理規(guī)定”、“安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程”、“技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)

5、則”等，目前已有38個(gè)，其中監(jiān)督治理規(guī)定、辦法類24個(gè)；安全監(jiān)察規(guī)程類8個(gè)；技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則類6個(gè)，（詳見下列目錄）。監(jiān)督治理規(guī)定、辦法類：-進(jìn)出口鍋爐壓力容器監(jiān)督治理辦法-進(jìn)口鍋爐壓力容器安全質(zhì)量許可制度實(shí)施辦法-鍋爐壓力容器安全監(jiān)察鋼印治理規(guī)則-鍋爐壓力容器檢驗(yàn)所章程-鍋爐壓力容器檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可規(guī)則-鍋爐壓力容器檢驗(yàn)單位監(jiān)督考核辦法-鍋爐壓力容器壓力管道及特種設(shè)備檢驗(yàn)人員資格考核規(guī)則-鍋爐壓力容器無(wú)損檢測(cè)人員資格考核規(guī)則-鍋爐壓力容器焊接人員資格考核規(guī)則-鍋爐司爐工人安全技術(shù)考核治理辦法-鍋爐使用登記辦法-鍋爐房安全治理規(guī)則-鍋爐水處理監(jiān)督治理規(guī)則-壓力容器使用登記治理規(guī)則-壓力容器設(shè)計(jì)資格

6、治理與監(jiān)督規(guī)則-壓力容器制造資格認(rèn)可與治理規(guī)則-醫(yī)用氧艙安全治理規(guī)定-壓力管道安全治理與監(jiān)察規(guī)定-壓力管道設(shè)計(jì)單位資格認(rèn)證與治理辦法-壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與治理辦法-壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與壓力管道安裝許可證評(píng)審機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可與治理辦法-壓力管道元件制造單位安全注冊(cè)與壓力管道安裝許可證評(píng)審人員考核注冊(cè)與治理辦    法-壓力管道元件型式試驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)可與治理辦法-壓力管道安裝單位資格認(rèn)可實(shí)施細(xì)則安全監(jiān)察規(guī)程類：-蒸汽鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程-熱水鍋爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程-有機(jī)熱載體爐安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程-壓力容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程-超高壓容器安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)

7、程-氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程-溶解乙炔氣瓶安全監(jiān)察規(guī)程-液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程技術(shù)檢驗(yàn)規(guī)則類：-鍋爐產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則-鍋爐定期檢驗(yàn)規(guī)則-鍋爐化學(xué)清洗規(guī)則-在用壓力容器檢驗(yàn)規(guī)程-壓力容器產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則-氣瓶產(chǎn)品安全質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)規(guī)則第三層次：相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求(1)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：是指一系列與鍋爐壓力容器有關(guān)的國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。擇其主要的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，列有：-GB1501998鋼制壓力容器-GB15761996低壓鍋爐水質(zhì)-GB1224189安全閥一般要求-GB922288水管鍋爐受壓元件強(qiáng)度計(jì)算-GB/T165081996鍋殼式鍋爐受壓元件強(qiáng)度計(jì)算-GB3323鋼熔化焊對(duì)接接頭射線照相

8、和質(zhì)量分級(jí)-GB11345鋼焊縫手工超聲波探傷方法和探傷結(jié)果分級(jí)-JB1152鍋爐和鋼制壓力容器對(duì)接焊縫超聲波探傷-JB4730壓力容器無(wú)損探傷-JB1609鍋爐鍋筒制造技術(shù)條件-JB1613鍋爐受壓元件焊接技術(shù)條件-DL6121996電力工業(yè)鍋爐壓力容器監(jiān)察規(guī)程-JBJ2796工業(yè)鍋爐安裝工程施工及驗(yàn)收規(guī)范-GB5306特種作業(yè)人員安全技術(shù)考核治理規(guī)則(2)相關(guān)技術(shù)規(guī)定、要求，是指有關(guān)部門及鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局為貫徹落實(shí)法規(guī)的實(shí)施，提出了一些具體的技術(shù)規(guī)定、條件和要求，主要有：-鍋爐壓力容器檢驗(yàn)員考核大綱（勞鍋局字198914號(hào)）-鍋爐壓力容器檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)工作質(zhì)量保證手冊(cè)編寫導(dǎo)則(勞鍋局字

9、198946號(hào))-電力工業(yè)鍋爐壓力容器安全監(jiān)察規(guī)定（電安生1994257號(hào)）-關(guān)于公布鍋爐制造許可證條件的通知（勞安鍋局字199552號(hào)）-關(guān)于公布A、B級(jí)鍋爐制造許可證審查要點(diǎn)的通知(勞安鍋局199568號(hào))-關(guān)于在用鍋爐壓力容器安全閥校驗(yàn)的若干意見（勞辦鍋?zhàn)?99218號(hào)）-工業(yè)鍋爐T型接頭對(duì)接焊縫超聲波探傷規(guī)定（質(zhì)技監(jiān)鍋?zhàn)?99810號(hào)）-關(guān)于進(jìn)一步做好鍋爐安裝質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)的通知(質(zhì)技監(jiān)局鍋發(fā)1999162號(hào))2存在問題分析盡管上述法規(guī)體系、制度的建立，對(duì)改善我國(guó)鍋爐壓力容器壓力管道等特種設(shè)備安全狀況起到了決定性作用，但仍存在著一些亟待解決的問題和需要完善的內(nèi)容。2.1監(jiān)察制度缺少專門法

10、律的支撐與國(guó)際上情況相比，我國(guó)的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備法規(guī)體系中在法律層次上存在差距。鑒于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有危險(xiǎn)性的特點(diǎn)，國(guó)際上一些發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)特種設(shè)備的治理有專門的法律。而我國(guó)的特種設(shè)備法規(guī)體系中目前還沒有專門的法律文本或明確的法律條款。根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案，對(duì)于特種設(shè)備的監(jiān)察治理，增加了壓力管道、電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂設(shè)施、防爆電器等方面的內(nèi)容，而對(duì)這些設(shè)備安全監(jiān)察制度的建立，則缺少法律、法規(guī)的支撐。由于監(jiān)察內(nèi)容發(fā)生了變化，有必要制定一部專門的法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。2.2現(xiàn)行的暫行條例已不適應(yīng)新的治理體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境暫行條例是1982年頒發(fā)的，至今已實(shí)施了1

11、8年，暫行條例頒發(fā)后已經(jīng)歷了    四次機(jī)構(gòu)調(diào)整，主體關(guān)系已發(fā)生了變化；有必要通過立法，明確各方面的法律責(zé)任。由于目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，暫行條例有些內(nèi)容已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)于特種設(shè)備事故的處理、處罰措施缺少明確的規(guī)定。2.3部門規(guī)章不健全作為法規(guī)體系重要組成部分的“部門規(guī)章”內(nèi)容不健全，目前，除了鍋爐壓力容器壓力管道設(shè)備事故處理規(guī)定（1997年7月18日勞動(dòng)部令第8號(hào)發(fā)布）、小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定（2000年6月15日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11號(hào)發(fā)布）、特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定（2000年6月29日國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13號(hào)發(fā)

12、布）以外，其他承壓與特種設(shè)備監(jiān)察治理規(guī)定、辦法，都不是以“部門規(guī)章”形式由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布，而是以“部門文件”形式發(fā)出的。2.4標(biāo)準(zhǔn)體系不完整與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)的鍋爐壓力容器標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完整，目前還沒有將鍋爐和壓力容器納入同一標(biāo)準(zhǔn)體系，因此存在鍋爐相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和壓力容器相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)（如相關(guān)的材料標(biāo)準(zhǔn)、焊接工藝評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)及無(wú)損檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)）不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的問題。2.5亟待明確規(guī)章及規(guī)范性文件的主體關(guān)系現(xiàn)行的規(guī)章及規(guī)范性文件多數(shù)是在1998年政府機(jī)構(gòu)改革前制定的，這些文件的執(zhí)行主體大多是勞動(dòng)行政部門，機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整后，主體關(guān)系發(fā)生了變化，應(yīng)對(duì)這些規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行修改，明確各

13、方面的主體關(guān)系。3立法探討在鍋爐壓力容器等特種設(shè)備立法方面，完善的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)層次應(yīng)該是：“法律-行政法規(guī)-部門規(guī)章及規(guī)范性文件-相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)定、要求”四個(gè)層次的法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。3.1立法的可能性關(guān)于法律的確立。在今年三月份召開的九屆人大三次會(huì)議上，有近200名人大代表提出了6項(xiàng)關(guān)于制定特種設(shè)備安全法的議案。由于鍋爐壓力容器等特種設(shè)備具有發(fā)生事故、造成社會(huì)生產(chǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受破壞人民生命財(cái)產(chǎn)蒙受損失的危險(xiǎn)，人大代表們提議制定中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法，以便強(qiáng)化政府對(duì)特種設(shè)備的監(jiān)察和治理，確定安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，規(guī)范鍋爐壓力容器等特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、檢驗(yàn)、修理、改造及進(jìn)出口等

14、環(huán)節(jié)的行為，明確各方面的責(zé)任，明確違法處罰原則，從而遏制惡性事故的發(fā)生、達(dá)到降低事故率的目的，有效地保護(hù)國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)和生命安全，更好地體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性。人大代表能夠提出關(guān)于特種設(shè)備立法的議案，說明對(duì)這類設(shè)備安全監(jiān)察工作的重要性得到認(rèn)可，也說明社會(huì)各界對(duì)特種設(shè)備安全法制的要求日益增強(qiáng)，渴望盡快有一部專門法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。特種設(shè)備的立法能夠取得社會(huì)各方面的支持。相信這一點(diǎn)將會(huì)引起有關(guān)部門的重視。暫行條例的頒布對(duì)于我國(guó)建立鍋爐壓力容器安全監(jiān)察制度確立了依據(jù)，暫行條例的執(zhí)行對(duì)改善我國(guó)鍋爐壓力容器安全狀況起到了決定性作用。為特種設(shè)備的立法打下了良好的基礎(chǔ)。特種設(shè)備的立法，具有廣泛的國(guó)際基礎(chǔ)和較

15、好的立法環(huán)境，有可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和基本內(nèi)容；另一方面，完善立法，建立法規(guī)制度，是加入WTO的要求，使特種設(shè)備的質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察工作與國(guó)際接軌，符合國(guó)際慣例。因此，應(yīng)該繼續(xù)努力爭(zhēng)取設(shè)立特種設(shè)備安全法。3.2修訂暫行條例應(yīng)該盡快對(duì)暫行條例內(nèi)容進(jìn)行全面修訂，使之符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；按照機(jī)構(gòu)改革三定方案，明確的執(zhí)法主體關(guān)系及各方面的責(zé)任；增加壓力管道、小型鍋爐和常壓鍋爐的監(jiān)察內(nèi)容；增加進(jìn)出口的有關(guān)內(nèi)容；增加有關(guān)罰則。3.3制定特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例根據(jù)國(guó)務(wù)院三定方案確定的職能，全面宣傳貫徹特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)電梯、起重機(jī)械、廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛、架空索道、游藝機(jī)和游樂設(shè)施、防爆

16、電器等的監(jiān)督治理，俟條件成熟，制定特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例，并完善配套的行政規(guī)章、技術(shù)規(guī)程和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。3.4進(jìn)一步完善依法行政的    規(guī)章制度按照立法法第七十一條、第七十五條、第七十六條、第七十七條有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、委、署和具有行政治理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或局務(wù)會(huì)議決定并由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在公報(bào)上刊登的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。按照行政處罰法第十二條規(guī)定：國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)

17、制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政治理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步完善依法行政的規(guī)章制度，凡涉及行政執(zhí)法、行政處罰以及行政治理性內(nèi)容較突出的鍋爐壓力容器等特種設(shè)備安全監(jiān)察規(guī)定、辦法，均應(yīng)以“部門規(guī)章”的形式予以公布。而對(duì)于目前已經(jīng)有的、以“部門文件”形式下發(fā)的監(jiān)察規(guī)定、辦法，應(yīng)盡快予以修訂和完善，并進(jìn)行分類，屬于“部門規(guī)章”的規(guī)定、辦法，應(yīng)按立法法的規(guī)定予以公布。此外，在法規(guī)體系的“部門規(guī)章及