財政支農(nóng)專項(xiàng)資金政策績效研究

1、財政支農(nóng)專項(xiàng)資金政策績效研究我國連續(xù)11年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件,各部委、各級政府相繼出臺強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。財政專項(xiàng)資金政策作為重要惠農(nóng)政策,如何評價其績效?績效的影響因素何在?現(xiàn)有研究主要從合理性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性對專項(xiàng)資金結(jié)果進(jìn)行評價,對其績效影響因素的研究主要集中在制度、經(jīng)濟(jì)、管理、政治等方面。專項(xiàng)資金作為重要公共財政政策,實(shí)現(xiàn)公共價值是其質(zhì)的規(guī)定性,也是其績效評價核心。只對專項(xiàng)資金政策結(jié)果評價忽略了專項(xiàng)政策設(shè)立的必要性、合理性等關(guān)鍵要素。專項(xiàng)資金政策過程本質(zhì)上是政策行為者之間的互動,政策行為者的互動構(gòu)成專項(xiàng)資金政策的結(jié)構(gòu),結(jié)構(gòu)決定其功能,功能是否有效發(fā)揮直接影響專

2、項(xiàng)資金政策績效,這正是被現(xiàn)有研究所忽略。在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上,本研究構(gòu)建財政支農(nóng)專項(xiàng)資金政策績效評價指標(biāo)體系框架。以浙江省水稻生產(chǎn)過程中專項(xiàng)補(bǔ)貼政策為例評價其政策績效；并從結(jié)構(gòu)功能理論探析專項(xiàng)資金政策績效影響因素進(jìn)而提出改善績效的對策建議。(1)專項(xiàng)資金政策績效評價框架。評價專項(xiàng)資金政策問題界定,政策制定、執(zhí)行、輸出、監(jiān)控五個階段的績效。在已有文獻(xiàn)調(diào)研、專家訪談基礎(chǔ)上,構(gòu)建初始評價指標(biāo),對其信度與效度檢驗(yàn),確立最終評價指標(biāo)。其中,問題界定評價指標(biāo)為需求性；政策制定為必要性、合理性、可操作性、參與性4個一級指標(biāo)；政策執(zhí)行為效率性、充足性、回應(yīng)性、影響力、協(xié)調(diào)性5個一級指標(biāo)；政策輸出為效果性、滿意度、

3、公平性3個一級指標(biāo)；政策監(jiān)控包括靈活性和參與性2個一級指標(biāo)。在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步分解為22個二級指標(biāo)。(2)水稻生產(chǎn)過程中專項(xiàng)補(bǔ)貼政策績效評價結(jié)果。對3個縣(市)的44個職能部門,28家合作組織,344位農(nóng)戶深入調(diào)查研究表明,問題界定階段：種糧主體政策需求差異大,88.66%受訪者對補(bǔ)貼政策表示無所謂,100%合作組織需要補(bǔ)貼政策。政策制定階段：92.3%政策不具有獨(dú)一無二功能；90%以上政策目標(biāo)內(nèi)容不切實(shí)際、82.4的%政策內(nèi)容和補(bǔ)貼對象不合理、100%政策目標(biāo)含糊不清；53%政策不具有可操作性；100%受訪者未參與政策制定。政策執(zhí)行階段：行政效率性低,60%以上專項(xiàng)補(bǔ)貼政策程序繁瑣；基

4、層人力資源匱乏,欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力配套不足；95%以上受訪者表示沒有得到政策回應(yīng),96%合作社反映融資、貸款、土地流轉(zhuǎn)等困難,均未得到回應(yīng)和解決；96%水稻規(guī)?；a(chǎn)主體知曉至少8項(xiàng)補(bǔ)貼政策,70%以上種糧散戶不清楚自己領(lǐng)了什么補(bǔ)貼；上下級政府部門間信息不對稱,部門間種糧補(bǔ)貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理混亂。政策成果輸出階段：17項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)貼政策并未增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民種糧積極性；94%具體政策未實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)；57.64%受訪者對補(bǔ)貼政策沒感覺,27.78%受訪者對各類補(bǔ)貼滿意；規(guī)模生產(chǎn)主體政策補(bǔ)貼收益遠(yuǎn)高于普通散戶,至少70%以上利潤來自政策補(bǔ)貼,散戶每畝地拿到的補(bǔ)貼不超過72元；專項(xiàng)補(bǔ)貼政策“一刀切”現(xiàn)象嚴(yán)

5、重,未根據(jù)地域差異有針對性分配。政策監(jiān)控階段：靈活性不夠,部分政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差未能及時調(diào)整；外部監(jiān)督主體參與性低,100%受訪者不關(guān)心專項(xiàng)政策執(zhí)行情況,“人大”、“政協(xié)”、第三方監(jiān)督力度弱。(3)結(jié)構(gòu)功能視角下專項(xiàng)資金政策績效影響因素分析。問題界定結(jié)構(gòu)：問題界定主體功能未有效發(fā)揮,致使農(nóng)民政策需求與供給錯位；政策制定結(jié)構(gòu)：黨政“條塊”、議行合一決策結(jié)構(gòu),致使專項(xiàng)政策交叉疊置、合理性差；以部門為基礎(chǔ)的預(yù)算制度加劇專項(xiàng)資金政策分散化、重疊化。政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)：“黨政雙軌”、“條塊結(jié)合”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)影響政策執(zhí)行的效率、充足性、回應(yīng)性、影響力；“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)影響專項(xiàng)資金政策分配的公平性,尤其是非普惠制補(bǔ)貼政策。政策監(jiān)控結(jié)構(gòu)：內(nèi)部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔的監(jiān)督結(jié)構(gòu),影響外部監(jiān)督主體的參與性及其功能發(fā)揮,難以及時調(diào)整政策偏差；重業(yè)務(wù)性考核方式忽略了專項(xiàng)資金政策質(zhì)的規(guī)定性,加劇專項(xiàng)資金政策低績效化。(4)改善專項(xiàng)資金政策績效的策略。問題界定階段：優(yōu)化農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制,強(qiáng)化政府信息搜索能力。政策制定階段：完善決策權(quán)力結(jié)構(gòu)和專項(xiàng)資金預(yù)算制度；充分論證專項(xiàng)政策設(shè)立合理性；優(yōu)化專項(xiàng)補(bǔ)貼政策目標(biāo)體系,明確具體政策目標(biāo)；調(diào)整專項(xiàng)支出結(jié)構(gòu),減少非普惠制項(xiàng)目性支出,加大普惠制直補(bǔ)力度；減少中間環(huán)節(jié)補(bǔ)貼,直接對農(nóng)戶或土地補(bǔ)貼。政策執(zhí)行階段：理順執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系；完善政策執(zhí)行