陳振明公共管理學(xué)筆記

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)專心-專注-專業(yè)精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上專心-專注-專業(yè)導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野一 公共管理及其相關(guān)概念1. 公共管理與公共行政公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以

2、及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任2. 公共部門與公共物品公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。公共物品：是具有消費(fèi)的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。3. 公共管理與私人管理公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。

3、但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一、 公共管理與私人管理的使命不同。二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。三、 與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。4. 治理與善治治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。二 公共管理學(xué)范式的興起該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)1.對傳統(tǒng)公共

4、行政學(xué)范式的批評無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治-行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。2.公共管理范式的出現(xiàn)、20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的政策途徑

5、，簡稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的-商業(yè)途徑簡稱“B途徑”。B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。P途徑來自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。3. 公共管理范式新在何處凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途

6、徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)4）通過案例研究來發(fā)展知識(shí)5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程2） 在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)3） 問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn)4） 強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。雷尼 認(rèn)為公

7、共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題：第一， 公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？第三， 說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍1.對公共管理學(xué)的三種不同理解a.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者b.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、

8、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。c.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。2.公共管理學(xué)的研究對象公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚

9、，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠虻谒?，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法1.研究途徑公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)

10、重對政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。2.研究方法a.系統(tǒng)分析b.比較分析c.實(shí)驗(yàn)分析d.案例分析五 實(shí)踐中的公共管理1.政府管理的起源與演變a.原始社會(huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。b.國家或政府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的c.19世紀(jì)末

11、20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢，形成了行政國家。2.市場經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實(shí)踐a.在市場經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。b.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟(jì)國家的政府公共管理模式也是不同的。3.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐（1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端a.政企不分，政資不分b.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下c.權(quán)力過于集中d.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱（2）轉(zhuǎn)型期政府管

12、理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制最后，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。（3）入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進(jìn)程二入時(shí)對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求（4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新溫家寶對今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明：第二， 加快推進(jìn)政府管理

13、創(chuàng)新勢在必行。第三， 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。第四， 推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，第五， 推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)第六， 實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。第一章 公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一 組織與公共組織的概念組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國家機(jī)關(guān)組織。二 公共組織的構(gòu)成要素1.組織人員 2.組織的目

14、標(biāo)3.職能范圍 4.機(jī)構(gòu)設(shè)置5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán)7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度9.團(tuán)體意識(shí) 10.組織設(shè)計(jì)11.支持硬件 12.技術(shù)和信息三 公共組織的類型1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類（1）強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。（2）半強(qiáng)制性公共組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。（3）非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公

15、共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。3.按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類（1）古典模型古典模型的特點(diǎn)：1） 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域2） 對于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位3） 行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)；4） 行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍；5） 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)6） 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分（2）官僚模型官僚模型的特點(diǎn)：1） 基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；2） 有明確的職權(quán)等級制；3） 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章

16、制度；4） 有處理工作的程序系統(tǒng)5） 人與人之間關(guān)系的非人格化6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)（3）第三部門行政模型第三部門行政模型的特點(diǎn)：1） 公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級權(quán)力3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同4） 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)一 管理層次

17、和管理幅度管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重管理幅度：指一名上級管理者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真

18、，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級對下級控制不強(qiáng)，相對較松散，集體行動(dòng)難度大。二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式1.直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。2.職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平

19、方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。3.直線-職能結(jié)構(gòu)直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級部門在只有一個(gè)明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。4.矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組

20、織效率相對較高。旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。三 我國政府組織的結(jié)構(gòu)1.縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型：（1） 兩級制（2）三級制（3）四級制2.橫向結(jié)構(gòu)又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一

21、種平行關(guān)系。行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部，主要有（1）按區(qū)域劃分（2）按服務(wù)對象劃分（3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分四 行政組織體制的基本類型行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法1. 首長制和委員制依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以

22、上的委員通過委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。2. 層級制與職能制層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍

23、大小基本相同的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。3. 集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)層級節(jié)制過嚴(yán)，下級行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。分權(quán)制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)

24、間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。第三節(jié) 公共組織的過程與行為一 組織權(quán)力及其運(yùn)作1. 權(quán)力的來源a 正式的職位b 所控制的資源c 對決策前提和信息的控制d 居于組織的中心位置2. 權(quán)力的運(yùn)行a. 自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬b. 自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級c. 橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級成員或部門3. 組織授權(quán)組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán)內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。二.組織沖突與協(xié)調(diào)1.組織沖突當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，

25、組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式：（1） 目標(biāo)與顧客的沖突。（2） 功能與領(lǐng)域的沖突（3） 目標(biāo)的沖突2.組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。（1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。（2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。（3） 組織合作模型組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競爭以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。三、個(gè)

26、體行為與組織行為1.X理論與Y理論（見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)）2.公共行政人員行為a.第一種是“成人發(fā)展模型”。b.第二種是“文化行為模型”。c.第三種是“政治行為模型”3.公共選擇理論與組織行為主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。第四節(jié) 公共組織環(huán)境一公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響

27、的因素的總和。二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素1.政治環(huán)境2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境3.文化環(huán)境4.技術(shù)環(huán)境三、公共組織的變革與發(fā)展1.公共組織生命周期公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)：（1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全（2） 集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向（3） 規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序（4） 精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化2.組織變革過程組織變革

28、不是一個(gè)自我適應(yīng)的過程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過程。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)：（1） 對危機(jī)的感知（2） 變革方向的確定（3） 變革20世紀(jì)90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù)“政府再造”論。4. 組織變革趨勢目前，關(guān)于組織變革趨勢的研究主要從三個(gè)方面展開。一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如“無縫組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論”第二章 政府改革與治理第一節(jié) 治理理論治理詞源含義:可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共

29、管理的治理；作為善治的治理；作為社會(huì)控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。一 治理理論的研究途徑1.政府管理的途徑這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的治理，新公共管理和善治等用法。新公共管理-以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題善治-主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。我國學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。，認(rèn)為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。2.公民社會(huì)的途徑在這一途徑看來，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是

30、公民社會(huì)部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。3.合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動(dòng)體系論。另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。網(wǎng)絡(luò)治

31、理的新特征：1） 多中心的公共行動(dòng)體系合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng)2） 反思理性的復(fù)雜人-行為假設(shè)它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。3） 合作互惠的行動(dòng)策略在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者的行為都會(huì)對其他行動(dòng)者的產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者早考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考

32、慮其他行動(dòng)者的選擇。相互依賴的公共行動(dòng)者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏博弈的機(jī)會(huì)。4） 共同學(xué)習(xí)的政策過程在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。二、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1.全球治理-一般用來指為了維持正常的全球秩序，國際社會(huì)通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財(cái)產(chǎn)等公共事物的合作管理。全球治理的特點(diǎn)：1） 治理的主體是世界范圍的公共行動(dòng)者2）

33、 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題3） 治理的機(jī)制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排2.民族國家的治理特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會(huì)，政府和市場的邊界，將多中心的制度安排導(dǎo)入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關(guān)系。合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式：1） 政府間合作網(wǎng)絡(luò)2） 服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)3） 公私合伙網(wǎng)絡(luò)a 財(cái)政補(bǔ)助 b特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè)3.社區(qū)治理社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。社區(qū)提供服務(wù)的方式主要有以下幾種：1） 志愿服務(wù)2） 通過非營利組織

34、或者私營機(jī)構(gòu)來整合社區(qū)的公共服務(wù)資源3） 消費(fèi)者控制四、網(wǎng)絡(luò)治理的多重困境1.可治理的問題并非任何社會(huì)問題都可以通過合作網(wǎng)絡(luò)來解決，在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)也不一定能有效發(fā)揮作用。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問題，是在不完善的市場，不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行結(jié)合和選擇。2.合法性問題主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。公眾的這些認(rèn)知是造成二者緊張關(guān)系的直接原因。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會(huì)環(huán)境去認(rèn)識(shí)和評判政治

35、系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。3.有效性問題治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。4.責(zé)任性問題合作網(wǎng)路要想進(jìn)一步發(fā)展，就必須認(rèn)真構(gòu)建和完善責(zé)任機(jī)制，來增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任性和回應(yīng)性，可以從以下幾個(gè)方面來強(qiáng)化：第一， 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神第二， 完善公共責(zé)

36、任制度，確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)第三， 在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府也有特殊的責(zé)任定位第二節(jié) 當(dāng)代西方政府改革一、 當(dāng)代西方政府改革的浪潮1. 西方各國政府改革的概況及特點(diǎn)方克定將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型： 一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實(shí)行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進(jìn)主義改革三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革2. 西方各國政府改革的背景和原因首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定性的作用其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動(dòng)力再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是

37、當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑最后，傳統(tǒng)的官僚體制的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方新公共管理運(yùn)動(dòng)興起的另一個(gè)動(dòng)因二、 當(dāng)代西方政府改革的主要內(nèi)容及措施1. 政府職能的優(yōu)化2. 公共服務(wù)的市場化和社會(huì)化3. 分權(quán)4. 引入現(xiàn)代化管理技術(shù)5. 人力資源管理改革6. 機(jī)構(gòu)的重組三、 治理的新模式對新公共管理的內(nèi)涵，人們做出了各種不同的界定1.波立特認(rèn)為，新公共管理主要由20世紀(jì)發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論，方法、技術(shù)及模式在公共管理部門的應(yīng)用。2.新公共管理有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個(gè)學(xué)者對單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯

38、本和蓋布勒 認(rèn)為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理論分析P111-112而英國學(xué)者費(fèi)利耶 則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是：1） 效率驅(qū)動(dòng)模式2） 小型化與分權(quán)模式3） 追求卓越的模式4） 公共服務(wù)取向模式3.我國學(xué)者陳振明將新公共管理歸納為八個(gè)方面：1）讓管理者進(jìn)行管理 2）衡量業(yè)績3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上5 ) 分散化 6 )引入競爭機(jī)制7采用私人部門的管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系四、 對當(dāng)代西方政府改革的評價(jià)首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識(shí)形態(tài)傾向，認(rèn)為這種管理模式以公共

39、選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價(jià)值和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實(shí)際是一種新泰勒主義最后，人們還對新公共管理改革的各種具體（包括市場化、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）措施提出批評。第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改革一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可）二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)1.處理好機(jī)構(gòu)改革與其他配套改革的關(guān)系2.處理好實(shí)質(zhì)理性和工具理性的關(guān)系3.處理好中英政

40、府改革與地方政府改革以及自上而下改革與自下而上改革的關(guān)系三、新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案四、地方政府改革的新趨勢首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度再次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo)最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野dp.一 公共管理及其相關(guān)概念lgxF/1.公共管理與公共行政/-92:公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法

41、律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。wq_公 共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù) 的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任f52.公共部門與公共物品p4公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門

42、。SBvyFk_公共物品：是具有消費(fèi)的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。*jd3.公共管理與私人管理&A公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：JFa一、公共管理與私人管理的使命不同。wjUIy二、與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。yE三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。o%r#$四、就人事管理方面而言，公共組織尤

43、其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。3qI=y4.治理與善治7hU-治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。o&gdX善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。)T二 公共管理學(xué)范式的興起M4該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)vy無 論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì) 二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范

44、式是建立在科層制理論和政治-行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對 象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。5WaJ2.公共管理范式的出現(xiàn)、63cr9120世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的政策途徑，簡稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的-商業(yè)途徑簡稱“B途徑”。szB途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。f;eF#pP途徑來自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在

45、管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。*xJ經(jīng)過20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。53. 公共管理范式新在何處F凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：c$1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究NmU2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域o?r

46、:3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)aT4）通過案例研究來發(fā)展知識(shí)8K5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗6波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：LGn1）既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程M2）在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)Mv#3）問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn)x$Xr*4）強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)kX5）關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題H2y佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。:雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題：s$第一，公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？J=19第二，公共管理所要研究的政治環(huán)境指

47、的是什么？u第三，說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？rF林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場、等級和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。/三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍|1.對公共管理學(xué)的三種不同理解Na.將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者fzatb.把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的

48、總的看法。h=?Eqsc.將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。XKR$2.公共管理學(xué)的研究對象VQ公 共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué) 科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。Vi_L3.公共管理學(xué)的學(xué)科特征p第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門

49、的公共方面。%99w第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)8qhkJe第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠騢第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等SIL第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的(1F第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。.四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法q&N1.研究途徑F;BB公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。Qg早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機(jī)

50、構(gòu)、法規(guī)方面的研究,M20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括;a三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法|PH9五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。ebQhv20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”WN_80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。g)a.在市場經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。jDBb.由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟(jì)國家的政府公共管理模式也是不同的。Yt=3.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐hjoT（1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端v$sa.政企

51、不分，政資不分v7erb.機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下 Bu;c.權(quán)力過于集中v343hd.政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱/（2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)_Zu首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的(Z=LY其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制H?WJ最后，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。g|2（3）入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn) E?*lb一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進(jìn)程VF二入時(shí)對政府管理的法制化提出了相

52、當(dāng)高的要求yR-R4三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求vMj（4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新*;l溫家寶對今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明：a,w/第二，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢在必行。nW5QU第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。VCM第四，推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，j第五，推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)r第六，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。qJWg第一章公共組織理論Al第一節(jié)公共組織概述一 組織與公共組織的概念nV組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了

53、實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體7F8Tz公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國家機(jī)關(guān)組織。0二 公共組織的構(gòu)成要素Lvr.1.組織人員 2.組織的目標(biāo)8$Q3.職能范圍 4.機(jī)構(gòu)設(shè)置-3A=M5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán),N*a7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度,Ly9.團(tuán)體意識(shí) 10.組織設(shè)計(jì)11.支持硬件 12.技術(shù)和信息4;g三 公共組織的類型8mM1.按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類P可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)9u:/9c2.按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類E?,（1）

54、強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。|（2）半強(qiáng)制性公共組織。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是“有限管理”即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。（3）非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。bXQT3.按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類KSqyy（1）古典模型fms古典模型的特點(diǎn)：evtzQj1）組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域iZqQo|2）對于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位PWzS3）行

55、政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)；%1Fw4）行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍；_4bm5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)aLL6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分R（2）官僚模型!?C官僚模型的特點(diǎn)：mXceu51）基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；FLYod:2）有明確的職權(quán)等級制；$#mh3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；p4）有處理工作的程序系統(tǒng)Pz*5）人與人之間關(guān)系的非人格化Df6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)mwN（3）第三部門行政模型fH()第三部門行政模型的特點(diǎn)：G1）公共事物往

56、往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中zUp$Zx2）在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級權(quán)力FA)V3）政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同c$C24）行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。xx0第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu)Yj,一 管理層次和管理幅度9P管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重管理幅度：指一名上級管理

57、者能有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 7JY5i管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。C=|i2尖 形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴(yán) 格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴(yán) 格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作

58、缺乏靈活性，容易走向僵化。|i扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級對下級控制不強(qiáng)，相對較松散，集體行動(dòng)難度大。F$:二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式Y(jié)d=!1.直線結(jié)構(gòu)7Z直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。E_OL2.職能結(jié)構(gòu)P0E*職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。wL

59、3.直線-職能結(jié)構(gòu)6直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。j/G|這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級部門在只有一個(gè)明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。W3R4.矩陣結(jié)構(gòu)J#P,矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。&w_矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。/V-)W旁

60、系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。B2G三 我國政府組織的結(jié)構(gòu)h1.縱向結(jié)構(gòu)% I$也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。h我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。;.q(#中央即指中央人民政府一級，地方政府分為三種類型：rz5Z（1）兩級制j（2）三級制HB1GB（3）四級制hU1sd02.橫向結(jié)構(gòu)B又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確